基层公务员绩效考核的问题与对策
余文君林岩松叶春明1 2 1
（1.上海理工大学 管理学院，上海200093；2. ）
摘 要：公务员绩效考核是公务员制度的重要组成部分。通过实证调查结果说明，我国的公务员绩效考核工作仍然存在着一系列问题，包括：考核主体不够全面、考核指标不尽合理、考核方法不够完善以及考核结果缺乏监督等。解决这些问题的措施分别是：拓宽渠道实现考核主体多元化、建立科学化的考核指标、完善考核方法、从机构设置和奖惩机制上规范考核工作。
关键词：公务员绩效考核；问题；对策
The Problems and Countermeasures on Civil Service Performance Evaluation
YuWenjun LinYansong YeChunming
(1.Management School, Shanghai University for Science and Technology, Shanghai 200093,China；2. ) 1 21
作者简介：
公务员绩效考核，又称公务员绩效评估，是指：评估主体用已制定的评估标准对评估对象—公务员的工作实绩进行测量和判断，并把评估结果反馈给评估对象的过程，以达到提高个人绩效和组织绩效的目的。1对公务员的绩效进行科学、合理的评价，是政府管理公务员的重要手段，也是提高公务员队伍素质、优化公务员队伍结构、提高政府行政效率的重要途径。我国的公务员绩效考核在制度建设和实际操作中还存在一些困惑和误区，随着行政体制改革的不断深入，原有公务员绩效考核的不适应性也日益显现。从实际出发，考察当前公务员绩效考核工作中存在的问题及其成因，通过对理想模型的分析，从制度层面、观念层面和技术层面等角度提出完善公务员绩效考核的对策和建议，具有重要意义。笔者以在上海某中心城区A区进行的一次抽样问卷调查结果为例，对基层公务员（即占我国公务员群体大多数的科级和科级以下的公务员）绩效考核中存在的问题及1 卓越.公务员绩效评估[M].北京:中国人民大学出版社,2010:1-2.
对策进行分析探索。2
一、基层公务员绩效考核存在的问题
我国的公务员绩效考核起步较晚，仍处于初创阶段，对于基层公务员的绩效考核相对来说更是关注度较低，在理论上不够成熟，在制度建设和实际操作中还存在一些困惑和误区，导致公务员绩效考核往往流于形式，结果与实际不相符，起不到其应该发挥的激励作用，有时反而打击了公务员的工作积极性。
据调查结果显示（如图1所示），在调查公务员考核工作“最突出问题”时，排在前三项的分别是：“考核结果与工作完成好坏关系不大”、“仅有年度考核，忽视平时考核”、“评定指标主观性太强，易受认识偏差的影响”。 总体来说，主要包括考核主体、考核指标、考核方法和考核的监督等几个方面。可见，要完善公务员绩效考核工作，今后需要注重在这些方面有所加强。
结果与工作关系不大
领导不重视
投入人力物力少
忽视平时考核
人情关系影响大
评定易偏差
结果与提拔无关
存在走过场现象
缺乏反馈机制
图1 公务员绩效考核中的突出问题
数据来源：上海市A区公务员绩效考核问卷调查数据
（一）考核主体不够全面
在政府机关等部门中，公务员绩效考核模式是由党委组织部门或政府人事部门牵头，对公务员个人进行考核，这种体制内为主的考核模式很容易受官僚思想影响，接受考核的公务员也以迎合官僚体系的上层为目的，并不太注重社会老百姓的真正利益诉求。事实上，公务员绩效考核考的是公务员的工作，应该是以服务对象的感受为基础的，目前的考核没有社会组织和社会公众的全面参与，这不2 该调查是通过对上海市某中心城区A区参与公务员绩效考核的人员发放无记名问卷调查的形式展开的。问卷调查工作从2010年9月初启动，至12月底完成，对该区党群、政府和街道（镇）的部分科级及以下公务员累计发放问卷1000份，回收有效问卷731份，问卷发放回收率为73%。
仅使得考核结果缺乏真实性，而且与政府通过考核来形成压力、促使公务员提高服务社会和公众的质量的初衷背道而驰。
尽管目前也有部分地区开始考虑对考核主体进行延伸，如将考核权赋予各部门公务员自身的同时，还引入了一定量的社会评价和服务对象作为考核主体。如上海A区在考核主体上增加了社会评价和服务对象。在内部上下级考评的基础上，增设了社会评议，有第三方调查机构，对区域内的数百家企业和一万多名居民开展问卷调查，邀请他们对区内各部门进行评议，简称“万人百企”评议，通过对部门的打分来间接影响公务员个人的考核等次；同时，对于“公众影响度高”、“公权力大”、“公益性强”的“三公部门”增加“服务对象考评”，要求从被考人员的服务对象中随机抽选10个单位或10名群众参与公务员绩效考核，服务对象对公务员的评价则是直接纳入公务员个人绩效考核的总分，占整体考核分数的50%。但是总的来说，基层公务员的绩效考核仍然是以机关内部考核为主，容易导致考核主体的延伸形同虚设，使公务员绩效考核的结果仍旧成为机关内部人际关系的体现。
（二）考核指标不尽合理
考核指标是整个公务员绩效考核体系的重要组成部分，是正确评价公务员工作绩效成果的前提。然而目前绝大多数地区公务员绩效考核体系中的考核指标设置仍显粗放。虽然有的已经就“德”、“能”、“勤”、“绩”、“廉”几大方面进行了再次划分，但仍以宏观的评价出现，难以和实际工作情况联系起来，多数人仍以主观对人对事的看法为评价依据，考核结果也难以与事实保持一致。
据调查结果显示（如图2所示），绩效考核中个人考核指标体系存在的最大问题是“很多考核指标在实际中很难量化或分级，考核拉不开差距”。“缺乏平时相关指标数据的统计、整理与分析”和“对指标进行打分的人，对被考核人的情况不了解”分别位于第二，第三。可见，考核指标设置的能力相对比较欠缺，平时考核比较薄弱以及考核方法有待优化。
考核内容脱离实际
未考核关键时刻表现
未体现考核实绩为主
缺乏平时指标数据
未从服务对象角度设计
打分者对情况不了解
考核指标量化分级难
图2公务员绩效考核指标体系存在的问题
数据来源：上海市A区公务员绩效考核问卷调查数据
如何针对不同的部门、不同的职务、不同的工作性质来设置专门化的考核指标，并实施分类别、分层次、分级别的个性化考核，是考核机关共同的疑问。公务员岗位之间因职务不同、工作性质不同、工作量大小、工作难易程度差别较大而导致目前考核实施中笼统、单一的考核标准不能准确了解和掌握每个公务员的具体情况，针对性、可比性和操作性不强,难分上下和优劣，导致考核结果无法反映公务员个人的真实工作绩效，从而影响工作积极性。
然而，公务员的地位较特殊性，且不同职务之间也难以比较，这种复杂的情况给绩效考核带来困难，绩效考核指标粗放一直是导致难以准确评价公务员的工作和绩效情况重要原因，无论是世界各国还是我国的各级政府并没有很好的办法去妥善解决，这主要的原因就是如今公务员绩效呈多样性趋势。与传统体制下的政府管理时期不同，当今社会日新月异，新兴产业和新职业不断涌现，各群体不断增长的物质、精神需求也给政府施加了巨大压力，公务员岗位的职能也从单一性较强的工作逐渐转化为复合型工作，“一张报纸、一杯茶”的时代早已一去不复返，取而代之的是快节奏、高效率的综合性工作，有些岗位需要公务员有着较强的文字能力、有些岗位需要公务员具备较强的现场组织协调能力、还有些岗位则需要公务员在理论上和实际处理事务的能力上兼有所长。在这种情况下，用同一的考核指标来考评所有岗位公务员的绩效显然是不可能的，只能依靠考核主体主观的感受来进行评价，缺乏客观的评价体系，所以常常会出现考核结果与实际不完全相符的情况。
区一级政府作为直接面对老百姓的基层政府，相对一般的政府部门而言，呈现出部门众多、部门功能各异的特点。如上海A区的党群、政府、群团、街道镇
等部门达到70家，分别管辖着民生、就业、教育、卫生等方方面面的事务。不但部门之间的职能不一样，即使同一个部门内的公务员，其所担负的工作责任也是不尽相同的。如果用目前这种较为笼统的考核指标统一对公务员进行考核测评，不但难以准确测出实际的工作绩效，甚至还可能造成某些不公平。例如对党务工作人员和街道镇一线工作人员的测评，如果使用同一套测评标准，势必会对其中一方造成不公平的现象。可见，公务员绩效考核的指标设置需要进一步的细化。
（三）考核方法不够完善
重年终考核、轻平时考核是当前我国公务员绩效考核的一大弊病。尽管很多地区在确定公务员考核时也有提出将平时考核与年终考核相结合，但从实际操作流程中可以看出，平时考核难以对公务员的考核结果造成影响，几乎是以年终考核为唯一的考核的流程和依据，结果显得草率。
同时，相对于西方发达国家，我国历史上的人治时期长期存在，法治基础比较薄弱，这给我国政府部门实行公务员管理带来了很大的影响。公务员绩效考核作为公务员管理过程中的重要一环，在实施过程中也不可避免受到了来自政治、体制、文化等各方面的压力，使得考核方法中存在一些缺陷。
无论在考核主体的设置上还是实施考核的方法上，当前政府中依然不同程度地存在着官本位思想、机会主义和平均主义倾向，人情关系、小团体主义等社会上一些不良的风气也对实施公务员绩效考核造成不同程度的干扰。而目前的考核体系中个人的主观判断显得比客观事实更重要，如果长期出现这种考核结果与工作实际偏差大的情况，会导致依法治国、依法行政的理念难以深入人心，认为公务员绩效考核也不过是走过场。
尤其是地区一级的公务员，相互之间往往又有着很深的地缘关系，影响到考核的公平。以上海A区为例，上世纪80、90年代进公务员队伍的多数人在该区土生土长，相互之间经常保持密切的联系，甚至还有很多沾亲带故的情况，人际关系复杂。在这种背景下，目前这种不重平时考核重年底打分的考核办法显得非常不合适。在人际关系的干扰下，年底为主的考评得分显然不能正确反映个人的正式工作成果和绩效。
（四）考核结果缺乏监督
在公务员绩效考核中，尽管考核结果一般分为优秀、称职、基本称职和不称职四大类，但在实际评定中，各个单位的公务员被评为基本称职和不称职的概率很小，经常是千分之几的概率。这并不是说明公务员的工作做得多么完善，而是讲人情、搞平衡等额外因素导致的，这也使得公务员绩效考核失去了惩戒的作用。以我们调研的上海A区为例，2010年公务员考核有1717人参加，未发生一例“基本称职”的情况，更没有出现“不称职”的情况。从该区历年的公务员考核结果来看，也几乎没有“基本称职”和“不称职”的人员。这一结果和群众反映的情况严重不符，也与目前我国政府服务水平的真实现状不相符，不得不让人怀疑公务员考核结果的有效性，政府也不得不直面公务员考核实际难以监督、无人监督的问题。
从问卷调查和走访的结果来看，多数人认为部分单位领导虽然表面上履行了考核的规定程序，但考核中并不认真听取群众意见，而是个人说了算，凭个人的好恶搞内定，结果使考核工作流于形式、走过场；还有部分单位领导碍于情面，怕得罪人，对个别工作不负责任、问题比较突出的公务员虽很不满意，但在确定考核等次时却手下留情、做好人。由于推荐部门“优秀等次”人员时多以群众无记名投票表决，其结果虽然经常不合理，但群众也无法查证，难以监督。
从对社会群体造成的影响来看，公务员绩效考核结果的失真是个关键问题，这主要是由公务员绩效考核中监督制度的缺失造成的。在各级政府实施的公务员绩效考核过程中，毫无例外的将实施过程的监督权赋予了实施考核的部门，这种既当运动员又当裁判员的做法显然无法保障监督权的正常行使。
此外，公务员绩效考核结果的运用也存在着监督缺失的问题。按照公务员法的规定，考核结果应该与工资福利和职务晋升有对应关系。然而在实际工作中，由于没有法律法规来明确具体操作细则，获得优秀等次的公务员虽然在名义上应该有优先提拔、晋升的权利，但在实际工作中，这种优先难以得到贯彻落实。同时，由于公务员工资结构相对固定，在公务员实施“阳光工资”后，物质奖励被控制在很小的尺度内，如何对优秀等次的公务员给予工资福利方面的奖励成为实际中的难题。因此，考核结果出来后事实上很难将其运用到个人的奖励、晋升等措施上，严重打击了公务员努力工作的积极性。
从调研区县的情况来看，其公务员局对于公务员绩效考核仅仅起着审核和备
案的作用，具体每个部门如何去考核公务员、如何确定优秀与否都由部门领导说了算，公务员局缺乏对实际考核情况的监管；同时，无论从干部的任用还是干部竞聘成功的概率上来看，组织部门并不认可考核结果带来的优先权，这层对应关系失去了效果，使得考核结果无法帮助那些较为优秀的公务员加速自身的职业发展和进步。
二、完善公务员绩效考核的对策建议
（一）拓宽渠道实现考核主体多元化
传统的公务员绩效考核模式是以机关内部的上下级评议为主，即由被测评人的上级、同级和下级来对被测评人进行考核打分，并最终确定考核等次（如图3所示）。这种评议模式不但形式单一，且容易因人情因素导致打分时不以客观事实为主要依据，凭主观印象来给出绩效评判，这使得考核结果的公正性也难以保证。
图3 传统公务员绩效考核考评模式
如果从考核的真正目的和需要出发，可以感受到拓宽考核主体设置的必要性，只有在公务员考核中加大服务对象的参与，尤其在针对一些窗口服务人员的考核中加大平时服务对象满意度的分值，坚持内部评议与群众评议相结合，才能让公务员考核真正做到“以民意为前提”、“以人为本”。
建议在保留原有机关内部上级、同级、下级测评的基础上，将社会评价全面引入考核主体，让企事业、老百姓都能有资格对公务员的表现打分；将服务对象全面引入考核主体，让公务员平时在工作中服务的对象有话语权，表达其对该公务员的服务满意与否；将网络监督纳入考核主体，根据网络上反映的公务员问题，
及时调查，确有其事的在考核中减分，直接对考核结果发生作用，这样可以使考核主体多元化，公务员的工作好不好由大家说了算，而不仅仅是其同事的评价（如图4所示）。
图4 主体多元化的公务员绩效考核考评模式 （二）建立科学化的公务员绩效考核指标
传统的“德”、“能”、“勤”、“绩”、“廉”五大考核指标在操作中暴露出粗放的问题，没有充分考虑到不同工作岗位公务员之间的差异和管理需求差异。建议对各部门进行深入调研，对各个岗位的职能和工作量做到心中有数，然后再根据具体岗位进一步细化考核指标，制定适于不同公务员的考核标准，实施分类测评，求得公正合理的考核结果。如在“德”指标下用“政治立场”、“理论学习”、“服务意识”和“大局观念”四个方面内容来进行界定，“能”则用“业务能力”、“创新能力”、“组织协调能力”和“分析表达能力”四个方面内容来进行界定等。
在细化考核指标的基础上，为了避免考核主体在实际操作中仍易将这些分类混淆在一起考虑，还应采用定量与定性相结合的方式，对每一项细分内容设定具体分值。如对“德”下的“政治立场”、“理论学习”、“服务意识”和“大局观念”，每项满分设为4分，总计16分等。
如果这样设计考核指标体系，在考评中将细化公务员的各方面表现，以结构化评价的形式对各项指标打出具体分值，最后累加得出其综合得分，并给出相应的考核等次，其结果相对传统的五大指标来说，在细化的基础上更能客观地评价
公务员的绩效。
（三）完善公务员绩效考核方法
传统的公务员绩效考核方法已经暴露出其局限性，在实施公务员绩效考核时已经感受到了来自政治体制、文化环境等各方面的压力，要使公务员绩效考核的结果尽量客观公正，维持公务员绩效考核的稳定性，就需要从根本上健全考核方法并严格执行。
从考核程序的设置上，应当改变年底考核定结果的模式，注重平时考核在年度考核中所占的比例，变年底考核为全年考核。重视平时考核，就要将考勤情况、工作创新等日常因素与工作目标完成情况放在同等重要的位置；此外，还要加强公务员与上级、下级和其他同事之间的持续沟通，畅通双方沟通的渠道，及时发现、诊断并解决工作中遇到的问题，使目标更切合于工作实际；主管领导也要加强对下属公务员日常工作情况的收集和反馈，可以建立和推行公务员工作记实手册制度和工作月报制度，详细记录公务员的平时德才表现与工作实绩，将平时考核落到实处；在此基础上，各部门应该要推行定期考核，包括进行季度考评和半年度考评，为年度考核提供依据，真正做到考之有据。
从丰富考核手段上，应当采取更为科学的考核方法，尽量减低因复杂的人际关系而给公务员绩效考核带来的干扰。目前被广泛使用的“述职总结法”、“个别谈话法”、“民主测评法”等较为传统的考核手段，在操作层面上容易受到小团体、人情关系等的影响，考核结果无法使广大公务员信服。建议充分发挥互联网等技术，将公务员绩效考核彻底地网络化，设计专业的考核系统，结合使用目标考核法、360度考核法、平衡计分卡等较为先进的考核方法，对定量考核进行强化，从而对公务员绩效考核的结果进行定性，减少人为的中间环节，以此提高考核的客观性和公平性、公开性，确保考核结果的真实有效。
（四）从机构设置和奖惩机制上规范考核工作
公务员绩效考核结果没有得到有效使用，是公务员绩效考核流于形式的重要原因之一。在公务员绩效考核结果的运用上，要加大绩效考核结果的奖惩力度，真正发挥绩效考核的导向、监督和激励功能。
公务员绩效考核作为公务员管理的重要手段，如果需要保持一个稳定的实施、管理、创新的局面，就需要成立一个人员齐整、运作独立、级别较高的专门机构。
建议成立公务员绩效考核办公室，独立开展区内公务员绩效考核工作，并通过全年对各部门工作的跟踪督查，以及各方面对公务员个人的评价，从客观、全面的角度来实施对部门和公务员个人的考核。这样的考核结果才会得到充分认可，是真实有效的。
同时，在建立独立的考核机构的基础上，要保持考核制度的生命力，还需要建立合理、规范、科学的奖惩机制，只奖不惩或只惩不奖都是公务员考核工作的大忌。从目前的公务员考核来看，考核获得优秀等次人员的物质奖励是到位的，但在职务晋升、提拔干部等方面优先权往往止步于书面文件，在实际操作中是缺失的，建议将考核优秀等次转化为具体分值，在干部的晋升、提拔中作为加分项目使用，真正将工作表现优异公务员的优先提拔落在实处；同时，对于在考核中一直表现不佳的公务员也应加大惩罚力度，不能让公务员成为可以“混日子”的“铁饭碗”，结合公务员聘任制改革的实施，对于考核表现不佳的公务员严肃处理，给予奖金减免、调离岗位甚至解除聘用合同的惩罚，通过惩处手段消除公务员队伍中的懒散作风。
三、结语
公务员绩效考核是公务员管理工作的重要一环，它涵盖了绩效考核的内容、考核的方法、考核结果的运用等要素，对树立正确的用人导向、激发公务员队伍整体活力、促进各项目标任务的完成都具有极为重要的意义。总之，建立一个完善的公务员绩效考核体系是公务员管理工作更趋合理、科学、规范的必要途径，是提升公共管理水平的有效手段，也是建设服务性政府的重大助力。尤其是作为社会直接管理者和服务提供者的基层公务员，是政府转变职能和提高效率的关键所在。面对传统绩效考核体系的不足，政府有能力也有必要付诸行动，从加强公务员队伍建设的需要出发，摸索如何能够建立更为完善的公务员绩效考核体系，只有找到正确评价公务员绩效的途径，才能使政府有针对性的奖优罚劣，规范公务员的工作，合理整合政府资源，从而推动社会的良性发展。
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