市政府部门间协调配合机制研究

　　从调查研究看，济南市政府部门间协调配合机制实施中，存在五个方面的问题。 　　（一）职责不够明晰，容易使部门规避和转移责任。上一轮政府机构改革后，市政府各部门职责分工过细、职能交叉重叠、协调配合机制不健全等影响政府运转效能的突出问题得到了有效解决，但与十七大和十七届二中全会的要求相比还有一定差距。一是职责权限关系不清晰的问题仍不同程度存在。主要是“三定”规定、机构编制文件等有关部门职责界定方面的表述大多比较宏观，落实到具体问题上，不同部门容易产生不同理解。二是监督检查和责任追究不到位。目前，政府部门间协调配合机制主要通过“三定”规定中的有关要求来执行，即明确某些工作的牵头部门和配合部门，但在运行中还没有建立起有效的监督检查和责任追究机制。对实际工作中某些部门出现的不协助、不配合行为，无法确定其应该承担何种责任。 　　（二）法制化、制度化程度不足，对部门协调配合机制作出规范的法律法规、制度相对缺失。西方国家多以法律形式对机构间的协调配合行为作出明确规定，协调配合机制的法制化程度较强，如《德国1976年行政程序法》、《美国1946年联邦行政程序法》、《英国地方政府组织法》等规范性文件中，均规定了协调配合机制的运作方式。相对而言，我国对于政府部门间协调配合机制的启动、调整，至今还没有一部完整的法律、法规和规章作出具体规定，仅有《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和部分文件做了有限规定，且由于设置条件、运作方式等方面的规定不明确，操作性不强。总体来看，部门之间的职责分工和协调配合缺乏制度性支撑。 　　（三）协调配合运用的范围、方式不够具体，适用性还不明确。传统的行政协调机制在协调方式、协调层级和协调内容上存在不规范、不明确等问题，导致协调效果不理想。一是在部门协调机制运用方面，对于部门在某一行政环境下选用何种协调配合方式还不够明确，存在协调方式混用、协调内容不规范、协调层级不明确、牵头部门和协办部门责任不清晰、行政问责力度不够等问题。二是在具体协调配合形式上，对于如何进一步规范职责分工、权利义务、工作规则等，需要进一步研究解决。三是在具体操作环节，也未能从体制机制层面对配合方式的提起、执行、监督等环节进行系统规范。 　　（四）议事协调机构管理不规范，协调配合机制启动随意性较大。主要表现在两个方面：一是突出表现在议事协调机构的设立上。议事协调机构和临时机构的设立还存在数量过多、设置随意性强、管理不规范、协调成本过高等问题，既消耗了大量人力物力，也在一定程度上干扰了一些职能部门作用的发挥。二是协调配合启动程序的随机性和偶然性。对需要协调的公共管理问题，往往因为行政领导的重视、社会舆论的关注、个别部门的主动要求来启动协调配合程序，制度化和规范化程度不足。对此，有必要尽快研究出台具体措施，将议事协调机构纳入机构编制日常管理范畴，同时建立相应的管理制度，进一步规范协调配合启动程序。 　　（五）常态化综合协调能力偏弱。按照“加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设”的要求，在实施部门间协调配合工作方面仍缺乏一种具有约束力的长效机制。特别是涉及多部门的常态监管事项协调能力还不足，难以形成对食品安全、环境保护、安全生产等群众关切问题的监管合力，往往还发生相互等待观望、扯皮推诿、自守门户、消极怠工甚至是不配合、不协助等现象，部门间协调配合长效机制还需要进一步健全。 　　从济南市行政管理体制运转和各部门分工协作的基础来看，完善市政府部门间协调配合机制需要立足实际，依靠健全的制度、规范的程序和完善的监管来促进部门协调配合。 　　（一）明确职责，夯实部门协调配合的基础。职责清晰、权责明确是各部门建立协调配合机制的重要前提。由于部门间协调配合机制本身无法解决部门职责交叉和职能界定不清的问题，因此，需要通过其他有效途径予以解决。 　　一是科学界定部门职责。上一次机构改革中，我市依法调整部门职责22项，其中理顺部门职责交叉事项12项。今后，要根据管理科学化的要求，进一步理顺部门关系，政府部门职责相同或者相近的，原则上由一个部门承担，提高部门职责界定的科学化程度。同时，明确属于部门职能范围内的事情应由该部门负责，避免涉及上级领导和其他部门，做到职权责统一。 　　二是对确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主办和协办关系及其各自的职责分工。着力解决和理顺重点环节和关键领域的职责分工，逐步消除部门间职能重叠、交叉等问题，从根本上减少部门间职能冲突的可能。坚持一件事情原则上由一个部门管理，明确各部门的职责边界。对确需多个部门管理的事项，分清主次责任和主办、协办关系。 　　（二）尽快制定《市政府部门职责分工协调办法》，加快推进部门间协调配合机制的制度化、规范化和程序化。 　　1.明确部门协商程序。建立部门职责分工协调启动机制，该机制主要可分为三个层次：部门之间对职责分工存在异议时，由相关部门主动协商解决，达成一致意见后报送市编办备案；协商未达成一致意见的，则经主办部门申请，由市编办组织协调并提出相关意见；经市编办协调仍未达成一致意见的，则提请市编委进行裁决。如在前期工作中，市财政局和市市级机关事务管理局对行政事业单位国有资产管理的职责分工产生了争议，市编办依据相关法律、法规、规章，协调督促两部门进行协商，最终达成了一致意见，理顺了职责关系。 　　2.明确机构编制部门的协调程序。部门协商未达成一致意见，由主办部门及时向市机构编制部门申请协调。按照制度化和规范化要求，机构编制部门协调应以法定程序进行。 　　一是申请与受理。申请须由主办部门以书面形式向市机构编制部门提出，说明需要协调的事项和协商未能达成一致的原因等，同时需附职责争议所涉及的法律、行政法规以及中央和省、市有关文件。对于部门未经协商或不涉及职责分工的争议事项，机构编制部门不予受理。 　　二是协调。协调采取书面征求意见、召开协调会议等方式进行。书面征求意见方式要给相关部门留有充分的办理时间。召开协调会议要通知相关部门参加，认真听取相关部门意见并形成会议纪要，必要时可以邀请有关专家学者对争议事项进行论证。 　　三是裁决与执行。经协调，相关部门就职责争议事项达成一致意见的，由市机构编制部门拟订书面协调意见，按程序报批。经协调仍未能达成一致意见的，市机构编制部门应及时对职责归属进行认定，或者研究拟订意见后报市编委研究。部门对“三定”规定理解不一致产生争议的职责分工协调事项，市机构编制部门以书面形式作出解释，明确具体职责归属。 　　市机构编制部门在开展部门“三定”规定执行情况评估时，认为需要进一步理顺相关部门职责分工的，应主动召集相关部门进行协调。 　　（三）明确协调配合的方式、内容和适用范围。不同协调配合机制的构成主体和适用范围是不同的，要遵循科学性和适用性原则，根据实际需要确定协调配合形式。 　　一般来说，协调配合机制可以适用的主要有会议协调、架构组织和主要领导参与等三种形式。 　　1.会议协调方式，主要包括部门联席会议、专项工作协调会议等方式。 　　（1）部门联席会议。部门联席会议是由各成员单位按照共同商定的工作制度，及时沟通情况，协调不同意见，以推动某项任务顺利落实的工作机制。 　　适用条件：涉及多个部门职责并须由这些部门协商办理的复杂决策事项，可建立部门联席会议。 　　审批程序：部门联席会议的建立和撤销应履行报批手续。建立部门联席会议需由牵头部门拟订会议章程，明确其名称、召集人、牵头单位、成员单位、工作任务与规则、召开时间或周期等事项，并征得相关部门同意后，报市政府审批。部门联席会议工作任务结束后，应由牵头部门提出撤销申请，说明部门联席会议的建立时间、撤销原因等，经成员单位同意后，报市政府审批。部门联席会议一般不刻制印章、不正式行文。如确需行文，应由有关成员单位联合行文。 　　工作程序：由牵头部门协商各成员单位，拟定联席会议议题；各成员单位根据议题，按照各自职能做好相关工作；牵头部门负责主持会议并组织会议讨论；会议应形成会议纪要，必要时可抄报上级有关部门；会后各成员单位间应定期通报工作信息。各成员单位应指定相对固定的联络员，建立比较完善的信息通报制度、信息共享制度和定期例会制度。联席会议全体会议至少每年召开1-2次。 　　联席会议制度在工作中应用较广，如为加强科技工作重大问题的沟通协调，我市建立了市科技局、市财政局、市审计局等三部门联席会议制度，研究制定了《济南市加强和改进科技经费管理的意见》等文件，进一步优化了科技资源配置。 　　（2）专项工作协调会议。专项工作协调会议是某项协调配合机制的相关部门，根据自身工作情况，不定期进行沟通协调，以解决实际问题和困难，推动职责顺利落实的工作机制。 　　适用条件：事关经济社会发展全局的重大事项，以及可以由主办部门与其他部门协调解决的一般事项，可通过召开专项工作协调会议来解决。 　　工作程序：重大事项协调一般由市政府领导主持，有关牵头单位组织召集，一般性事项协调可由牵头单位提起；牵头单位将会议议题、协调内容等提前通知有关部门，并负责组织会议；会后参会单位应及时通报后续工作情况。对重大事项协调会议确定解决的问题要实行跟踪问效。牵头单位负责对决议执行情况进行跟踪督查，并将落实情况汇总报市政府。有关部门要根据职责认真贯彻执行。 　　2.架构组织方式，主要包括设立专门议事协调机构、临时议事协调机构和部门联合办公等方式。 　　（1）设立专门议事协调机构。议事协调机构是指为了完成某项长期性、综合性工作，对有关政府部门进行组织协调的具有较高层次的非常设机构，一般称委员会。 　　（2）设立临时性议事协调机构。非常设机构是指为完成某项临时性任务而设立的跨部门组织协调机构。为组织协调某项特定任务而设置的非常设机构，一般称领导小组；为组织协调某项工程项目而设置的非常设机构，一般称指挥部。 　　规范管理：一是从严控制议事协调机构的设立。根据《国务院关于议事协调机构设置的通知》（国发〔2008〕13号）文件要求，议事协调机构的设立应当严格控制，一般不设立实体性办事机构，不单独核定人员编制和领导职数。可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设议事协调机构。确需设立议事协调机构的，由牵头部门向市编办提出申请，申请内容应包括：议事协调机构名称、设立目的、任务、成员单位、办事机构挂靠单位、设立期限等。市编办对申请进行初审并报市编委审核后，经市政府批准设立。二是规范议事协调机构的日常管理。议事协调机构需要调整成员单位或者变更名称的，由牵头部门报议事协调机构主要负责人同意后，按设立程序进行审批。因部门领导变化需要调整议事协调机构成员的，由原部门补充成员。对于因情况变化设立依据已不充分的、工作任务已完成的、工作任务已纳入有关职能部门职责范围的议事协调机构，及时研究提出清理规范的意见，按设立程序进行审批。三是明确议事协调机构工作定位。议事协调机构可刻制印章，可以本机构名义印发文件，但议事协调机构不代替相关职能部门行使行政职权，不对部门职责进行重新界定，只在各部门现有职责基础上，发挥组织协调作用，凝聚工作合力。议事协调机构议定的事项，经市政府同意，由有关部门根据各自的职责办理。四是明确议事协调机构工作程序。议事协调机构设立后，应由牵头部门及时拟订工作规则、议事程序、监督检查办法等相应制度，经全体成员单位同意后，公布实施。 　　（3）部门联合办公。 　　适用条件：对涉及某一领域中多个部门共同负责的审核、审批、执法等行政管理事项，不宜明确牵头部门或主办、协办关系的，可由相关部门自行协商后确定以联合办公的方法进行。可采用设置联合办公室、组建联合执法队等具体形式，但均不设立实体性机构，不改变各部门现有职能，不单独核定人员编制和领导职数。 　　如为加强水污染防治与水资源保护，我市建立了市环保局与市水利局之间的配合机制。两部门确定了水资源保护和水污染整治方面的不定期协商制度，并组成了联合调查队，形成了《济南市饮用水水源保护区划分方案》，为工作开展奠定了良好的基础。 　　3.主要领导参与形式。主要领导参与形式包括主要领导或分管领导牵头机制、现场调研办公制度等。 　　（1）主要领导或分管领导牵头机制，是指领导者以其职级权威，实现对跨部门的行政协调。 　　适用条件：对特定的专业事项进行跨部门的协调、解决，可采取高层主要领导、分管领导参与方式。 　　利弊分析：主要领导或分管领导牵头机制的优点在于实现了决策者与执行部门的互动，可根据执行情况对决策进行反馈调整，同时也可以提高行政效率。缺点是容易导致协调事项泛化，不利于执行部门独立行政。 　　（2）现场调研办公制度，是一种深入基层和实际，由主要领导牵头，会同相关部门、责任方，解决特定问题的协调形式。 　　适用条件：对特定问题或突发性事件的处理，以及高层决策者或部门决策者深入现场监督政策的落实情况，均可采用现场调研办公制度。 　　利弊分析：现场调研办公制度有助于发现、掌握最基层的动态情况，增强决策的实效性和可行性，并具有“特事特办、急事急办”的效率优势。缺点在于个性问题不代表共性问题，要防止以偏概全，同时决策者易受时间、对象、干扰信息等因素限制，影响决策效果。 　　要积极探索更多新类型的部门间协调配合机制，完善部门职责分工协调配合形式。健全主要部门牵头机制，明确牵头部门和协办部门的职责、完成任务期限、相互配合程序、信息共享程序、任务未能按期完成告知程序和责任追究程序，确保协调事项的落实。完善高层决策会议、部门联席会议制度工作规则，规范协调内容，明确协调层级。尽量减少上级主导的垂直式部门间协调机制，推动部门间协调方式由垂直式向水平式转变。进一步创新部门职责分工协调配合手段，积极探索行之有效的协调方式。 　　（四）加强对现有协调配合方式的监督检查力度，强化常态性综合协调能力。 　　加强对部门履职和协调配合的监督检查。市机构编制部门要按照管理权限，对协调配合机制的履行情况和协调后的职责分工执行情况进行有效监管。发现有下列情形之一的，要限期纠正：协商工作纪要改变法律、行政法规、“三定”规定和党中央、国务院以及市委、市政府有关文件已经确定的职责分工的；部门协商时协办部门不全的；未按协定意见履行职责的；其他违反规定的。在严格依法界定部门职责权限划分的基础上，采取日常监督和定期检查的方式，对政府部门间职能分工是否明晰、关系是否理顺等问题进行跟踪了解和适时评估，督促各部门抓好协调配合机制相关规章制度的落实，确保部门间协调配合机制得到有效落实。□作者单位：济南市编办行政机构编制处 E：FQJ