棚户区改造项目PPP 融资模式解析
冯从敢
（安徽省建设投资有限责任公司安徽合肥）
摘PPP 融资模式能有效解决当前棚户区改造项要：融资难是制约棚户区改造项目的一大障碍，
目融资困境。本文以安徽省棚户区改造项目现状为索，引出在棚户区改造项目中应用PPP 融资模式的必要性和可行性，并初步设计棚户区改造项目PPP 融资模式运作流程，提出发展棚户区改造项目PPP 融资模式的政策建议。
ppp 模式关键词：棚户区改造；融资困境；
一、棚户区改造项目进展
1. 棚户区分类
根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国
25号）发〔2013〕规定，棚户区应该包括城市棚户区、国
有工矿棚户区、国有林区棚户区和国有垦区危房等4种类型。其中，采取三统一模式的省棚户区改造一期
项目主要指的是城市棚户区改造项目，城市棚户区具体
包括：集中成片棚户区、非集中成片棚户区、城中村以
及在城市规划区内的国有工矿棚户区。大对棚户区改造及配套基础设施的补助力度，各地政府也相应加大投入，但是对于大规模棚户区改造所需要的建设资金而言，资金缺口仍然巨大。在棚户区改造项目建设中，政府发挥了主导作用，但并不意味着政府资金是棚户区改造项目建设资金的唯一来源。以公私合作为特征的PPP 融资模式，能够有效地实现政府资金与民间资本的结合，弥补棚户区改造资金缺口，扩大资金来源。因此，在棚改项目建设过程中积极探索引入PPP 融资模式，能很好地解决棚户区改造资金不
足的问题。
（2）提高建设质量和管理水平。在棚改项目建设
中，政府的优势在于能够从整体上把握棚改安置房建
设的规模与布局，以政府财力对安置房的建设提供保
障，对棚改项目实施整体的检查与监督，促进安置房
的合理分配；劣势在于政府的管理体制不同于企业，
政府的项目运营效率较低。容易产生资源浪费及效
率低下等行为。而民营部门，在项目建设与运营方面
效率更高，管理技术和设计能力更强。民营部门的劣
势在于单个民营部门的资金有限、资源整合能力较
弱。因此，在棚改项目建设中引入PPP 模式，能够充
分发挥市场机制和政府部门的各自优势，推进公众部
门和市场机制的合作共赢，提高棚改项目的管理水平
和运营效率。
PPP 融资模式由于是公共部（3）风险分担与转移。
门和私营部门合作的方式，单纯的公共部门采购的方式
会造成建设成本的严重超支，这将给政府造成巨大的压
力。而引用PPP 模式建设安置房，强调从项目的初始
阶段就引入民营资本，这样民营部门就可以利用其先进
的技术和管理经验，参与项目的风险识别、可行性研究
和风险分配的问题，从而有效地对项目建设与运行风险
进行控制，提高棚改项目建设的效率。
（4）有利于进一步拓宽融资渠道。安徽省棚户区改
造一期棚改项目融资主要通过国家开发银行专项贷款
来解决，由市县平台公司委托省建投公司统一向国开行
申请贷款专项用于各地棚户区改造项目。但是随着国
发43号文的出台，政府融资去平台化
不利形势下，采用2. 安徽省棚改项目现状（1）改造任务进展顺利。截止到2015年6月底，20132017年一期棚改项目棚改总任务量27.8929万套，已开工套数22.7463万套，开工率81.55%，工程进度进展顺利。（2）政府资金投入不断加大。2014年，安徽省一期棚改项目共获得中央、省级保障性安居工程专项补助资2015年上半年，金约38亿元的政策性资金支持；在省财政厅、省住建厅的努力下，全省已取得中央及省级补助资金共计17.55亿元，其中省级补助资金5亿元，中央补助资金12.55亿元，预计下半年补助资金规模将进一步扩大。（3）后续改造任务仍然较重，资金缺口较大。根据省棚改理事会对全省棚改融资需求的摸底调查，全省2015年新开工棚改项目中仍有380个有融资需求，项目总投资820亿元，需解决贷款资金687亿元，改造任务仍然较重。（4）融资模式较为单一。安徽省棚户区改造一期项目采取利用国家开发银行政策性贷款的形式来解决棚改项目的融资需求，融资渠道和融资模式的选择较为单一，且国开行贷款支持力度有限，难以覆盖全省所有棚改项目的融资需求。二、棚户区改造项目应用PPP 融资模式的必要性和可行性1. 应用PPP 融资模式的必要性（1）减轻政府财政负担。近年来，中央虽然不断加
2016行政事业资产财务
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上）