摘要环境非政府组织是中国环境保护领域中的一支年轻活跃的队伍，它对于中国环境状况的改善起着非同小可的作用。目前，我国环境非政府组织处于发展的初级阶段，如何使其更好的发展和完善，如何正确引导使其发挥出更大的效用，对于落实生态文明建设，实科学发展观，构建和谐社会有着非常重要的研究意义。 关键词环境 非政府组织 生态文明 作者简介：潘婧,郑州大学公共管理学院2008级行政管理专业研究生，研究方向：公共组织及人力资源管理。 中图分类号：C936 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)03-203-02 随着人类社会的进步和发展，环境问题在经济发展社会变革的大背景下日益凸显。2010年入春以来，中国西南地区遭受严重旱灾侵袭，范围之广为历史罕见；2009年，中国重金属污染事件频发，陕西凤翔因东岭冶炼公司铅排放超标，造成数百名儿童血铅超标；湖南浏阳镉污染事件导致厂区周边土壤、农田、林地等被污染。一系列环境污染事件证明中国环境问题已经处于极度敏感时期。在环境问题日益严重的关口，越来越多的环境非政府组织介入环保事件与政府及企业对话，试图影响或改变政策，例如环境非政府组织在怒江水电站事件，金沙江水电事件所发挥的作用。在这些事件中，环境非政府组织的及时性和灵活性使其在应对环境问题时比政府和企业更迅速更有效，因此研究我国环境非政府组织对建立符合中国实际情况的环保机制有一定程度的指导性和可行性。 一、环境非政府组织概念的界定 非政府组织（Non-Governmental Organizations，简称NGOs）的定义众说纷纭。萨拉蒙从五个方面的属性来定义非政府组织：组织性、私有性、非营利性、自治性、自愿性。�P杰勒德・克拉克认为非政府组织是私人的、非营利的职业组织，有着独特的法律特点，关注公众福利目标。清华大学NGO研究所所长王名认为非政府组织是不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性。�Q以上NGOs的定义究凸显了非政府组织的非营利性和自愿性，因此本文采用以下定义：非政府组织指非政府的、非营利的、带有志愿性的致力于公益事业的社会中介组织。顾名思义，环境非政府组织就是指那些非政府的、非营利的、带有志愿性的致力于环境保护事业的社会中介组织。 二、我国环境非政府组织兴起的原因分析 （一）环境恶化 环境问题在发达国家上百年的工业化过程中逐步出现，而我国则在近二十年内集中体现。这使我国的环境问题呈现复合型和压缩性的特点。环境污染造成巨大的经济损失，危害民众健康，影响社会稳定。在人与环境严重失衡的状态下，环境非政府组织试图以组织的力量推动环境问题的解决。 （二）经济刺激机制不完善 在我国，可以制约环境污染的经济刺激机制不完善，市场在环境保护环节中没有发挥其应有的作用，良性生态管理机制中市场功能的缺失也是促使环境非政府组织异军突起的原因之一。 （三）政府缺位 改革开放30年，中国GDP年增长率平均在10%左右，但环保投入在“十五”期间，最高也才达到GDP的1.4%。同时，我国关于环境保护的法律法规仍不能涵盖几十年来堆积的环境问题，使环境问题出现后无法可依，责任追究无法落实。针对政府的缺位，环境非政府组织发挥其组织力量推动环境保护法律章程的颁布和影响政府政策向环保角度倾斜。 （四）公民环保意识的觉醒 环境问题关系到人类的生存条件，而且随着经济的发展，环境问题日益尖锐，更多的公民开始为自己的生存条件担忧。但在严重的环境问题面前，公民个人力量往往不能有效地发挥作用，因此人们自发结成组织，企图更有效地促进生存环境的改善，环境非政府组织也在这种背景下应运而生。 三、我国环境非政府组织的发展现状及必要性分析 （一）我国环境非政府组织的发展现状 我国的环境非政府组织起步晚、发展速度缓慢。1978年5月在一些环保意识较强的知识分子倡导下，北京成立了北京环境科学学会。第二年，中国环境科学学会成立。1990年之后，中国环境保护产业协会、中华环境保护基金会等环境NGOs相继成立。此类环境NGOs的组织形式是自上而下的，即它们通常与政府的关系非常密切，组织的主要领导者由政府任免，其运行经费及办公场所大部分由政府提供，当然也有部分经费是来源于社会捐赠，此类组织开展活动通常需要得到相关主管部门批准。除此之外，在20世纪90年代后期，民间自发组成的环保民间组织，也称“草根组织”也相继成立，如辽宁省盘锦市黑嘴鸥保护协会，“自然之友”，相继地球村等。其特点在于受政府的干预度小，自主独立，工作任务主要以宣传环保常识与理念教育广大民众爱护环境，经费依靠社会捐助及个人捐赠。此类组织往往规模有限，专业技能不强。据统计，截至2008年底，我国的环境非政府组织共有3538家，总人数22.4万。这同国外环境民间组织的发展状况相比，我国仍处在中下等发展水平。 （二）环境非政府组织存在的必要性 首先，环境非政府组织为致力于环保事业的公众提供了参与平台。它代表公众表达意见与政府和企业进行协商，使公众要求得到放大，进而影响政策，迫使政府做出有利于环境保护的决策。 其次，环境非政府组织使环境管理从政府监管型向社会制衡型转变，为中国环境管理体制的创新独辟蹊径。 最后，环境非政府组织促使公众环境意识及环境道德的形成，有助于推动中国生态文明建设的进程。 四、我国环境非政府组织发展中存在的问题 （一）立法工作滞后于非政府组织的发展 我国环境非政府组织起步晚，发展缓慢，相对于发达的国家在环境非政府组织方面的法律制度仍有缺失，缺乏有效的监督与管理。同时，国家有关政策法规的不完善给此类组织的注册带来困难。很多组织因未进行正式注册而缺乏合理性，给环保活动的有序进行带来困境。 （二）缺乏组织独立性 环境NGOs在向民政部门申请登记注册之前必须经由党政机关或党政机关委托的单位作为业务主管单位批准，一些致力于环保事业的非政府组织则在政策上对当局作出让步，因为其政策与目标或多或少都需通过政府的决策才能实现，如此一来，环境NGOs可能为政府对其的控制和渗透打开便捷之门。 （三）资金短缺，筹集渠道有限 资金不足是中国环境非政府组织所面临最直接的问题，也是其自身发展的瓶颈。我国环境公共资源主要集中在政府部门，而政府对环保事业的投入相当少，对环境NGOs的资助更少。资金的短缺限制了环境非政府组织活动的规模性和可持续性，不利于其长远发展。 （四）活动的效率、专业性有待提高 我国环境NGOs的组织性和专业性与发达国家成熟的环境非政府组织之间存在很大差距。首先，我国26.8%的环保民间组织的全职人员没有环保相关专业，近50%的环保民间组织中仅有一到两名环保专业人员。�R其次，缺乏管理经验，工作效率低。最后，没有形成一个完善的公众、基金会、媒体、政府、企业的多方合作的互动网络。 五、促进我国环境非政府组织良性发展的对策 （一）政府应正确对待环境非政府组织，并给予多方位支持 1．建立健全相关法律法规，适当降低环境NGOs准入门槛 我国《社会团体登记管理条例》规定：非政府组织“应当经其业务主管单位审查同意”并“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员”才可以在民政部门注册登记。限于上述条件，我国环境非政府在各级民政部门正式注册登记率较低。一些地方政府受GDP为主的政绩观影响，认为此类组织不仅不能为其带来经济利益，而且会带来一定的风险和责任，因此在对其进行审批时有意设置障碍。这样的做法使一些组织因无法注册登记而解散。上述问题要求政府部门必须加快制定相关基本法律法规，明确其相对独立的法律地位，放宽注册平台，做到一切活动有法可依。
2．转变观念，加强与环境NGOs的沟通与合作 由于环境NGOs在政府之外树立了权威，给政府管理带来了威胁；对于环境NGOs来说，政府是其发展壮大的最大阻碍。两者之间的矛盾导致双方合作困难重重。作为政府，应该充分认识到环境非政府组织对环境治理的深刻意义，它们致力于保护环境，维持生态平衡，从长远角度看，其价值目标与政府公共服务理念完全吻合。环境非政府组织的时效性和灵活性决定了它可以及时应对政府部门在短时间内所不能处理或忽略的环境问题。因此，政府与环境NGOs合作共赢才是公共服务充分供给的最佳模式。 3．从资金、技术等方面给予其多方位的支持 针对环境NGOs的资金短缺问题，政府部门应该给予相应政策上的扶持和帮助。政府可以建立一定的筹备资金的机制，通过排污税，使用者收费，产品税，排污权交易等经济手段，将收取的税费作为支持环境NGOs运行的固定经费来源；或者规定一定比例的各地方政府公共财政支出用来支持环保事业；还可以利用政府影响力来提高民众的捐助意识，使更多的社会人士支持环境NGOs的发展。另一方面，政府还应审时度势，针对其管理问题和技术问题给予纠正和引导，做好真正的“掌舵者”。 （二）NGO自身的积极应对 1．明确角色定位，保持其相对独立性，积极科学地为政府建言献策 环境非政府组织在处理与政府间关系时，一方面应该以积极的态度来理解接受政府的管理，另一方面要明确自身的公益性、非营利性，不能过分依赖政府，要有自己相对独立的运行机制。首先应该实事求是。从自身兴趣和能力出发，寻找工作目标，制定发展规划，在力所能及的范围和领域开展工作。其次要明确服务目标。作为非政府组织需要做什么，应该做什么，而不是完全听从政府而违背了其组织原则，与政府合作要目标明确、方案可行、步骤清晰、效果可估。 2．提高专业化水准，加强自身管理能力 一方面，中国的环境NGOs要积极学习西方成功环境NGOs的先进理念、管理经验，注重自身的能力建设，提高其专业化水平。组织工作人员应努力提高自身的专业素养与技术能力，进而提高整个组织的工作能力。除此之外还要加强与专家学者队伍的合作，此举不仅能提高组织的公信力和资源运作能力，也能够扩大组织的社会影响力。另一方面，环境NGOs要加强自身管理能力，其管理过程要做到公开化，透明化，防止腐败现象发生。这需要建立完善的监督机制确保组织活动的透明度。 3．宣传教育公民提高环保意识，积极投身环保事业 环境NGOs通过多种渠道向公众普及环保知识，宣传教育公民提高环保意识，树立“绿色消费”观念和“低碳经济”理念，捍卫公众对环境的监督权。鼓励和推动志愿者活动，引进自愿投身环保事业的志愿者，在人力资源上推动确保中国环境非政府组织的发展壮大。中国的环境NGOs应充分加强与媒体、政府、社区的合作，以建立公民为主体、环境非政府组织为监督、政府实施的良性环境管理体制。 注释： �P王杰．全球治理中的国际非政府组织．北京：北京大学出版社．2004． �Q范丽珠．全球化下的社会变迁与非政府组织．上海：上海人民出版社．2003． �R任秀芬．发挥环保民间组织作用共同促进环保事业发展．海峡科学．2007(6)．43-46． 参考文献： [1]邓国胜．非营利组织评估．北京：社会科学文献出版社．2002． [2]吴凤章．生态文明构建、理论与实践．北京：中央编辑出版社．2008． [3]唐吴．寻找政府与NGO之间良性互动的路径．资源与人居环境．2008(12)．