浅析农民工的社会保障问题及对策
摘要：农民工为城市创造了巨大的社会效益和经济效益 但他们大多数仍处于社会保障体制之外 本文通过分析农民工社会保障的现状形成原因及解决农民工社会保障制度的现实意义 提出了建立和完善农民工社会保障制度的几点措施
关键词：农民工 社会保障 城市化
据统计，到了20 世纪80 年代末，农民工这一特殊群体才形成了大规模的区域间流动，才出现了所谓的“民工潮”。农民工的产生与发展对城市的发展，对农村经济的繁荣和沟通城乡间联系起了至关重要的作用。农民工已经成为我国劳动者向现代产业工人转变的过渡形式，对于增加农民收入，转移农村剩余劳动力具有越来越重要的意义。作为城市中生存的边缘人，城市化的主力军，农民工的保障问题一直以来都受到各界的广泛关注。因此，农民工群体的社会保障更成为当前急需解决的问题，这也是构筑和谐社会的必要。
一 目前农民工社会保障的现状
“农民工”，顾名思义是指兼具农民与工人身份的劳动者，包括在第二、第三产业中的劳动者，是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，特指具有农村户口，却在城镇务工的劳动者。虽然他们为我国城市现代化建设做出了巨大的贡献，但是他们却游离在城市和农村的边缘，得不到基本的身份认同，长期以来被无情地拒之社会保障的大门之外。农民工的合法权益得不到有效保障，由此产生了一系列的社会问题。
1.1）社会保障待遇普遍缺失。
正处在转型加速期的中国社会仍带有明显的二元特征，在现有的户籍制度下，农民工进城后没有正式身份，使其绝大多数享受不到基本的社会保障。在幼托、教育、住房等方面面临一系列困难；而办理失业保险、医疗保险等都要求有本地户口，基本养老保险由于不能跨地区转移，一些地方已参保的农民工也纷纷退保据农业部2005 年快速调查，目前农民工工伤保险的参保率仅为12.9％，因而其面临巨大劳动安全风险，一旦发生工伤事故得不到及时治疗和赔偿，只能回到原籍，成为农村新的贫困户。
1.2）工资待遇低下且遭拖欠现象依然存在。
各地的最低工资标准普遍偏低，一些企业主却往往以此作为给农民工的实际支付标准。近来，物价和生活消费水平不断提高，通胀压力明显，而农民工工资水平却有与社会平均工资的差距进一步扩大的趋势。据湖南、四川和河南三省的抽样调查，农民工月实际劳动时间超过城镇职工的50％，但月平均收入不到城镇职工的60％。尽管温总理曾亲自替农民工维权，国家在追讨工资专项行动中取得了一定成效，但拖欠工资问题仍未得到根本解决，前清后欠现象仍较普遍。
1.3）农民工从业环境恶劣。
农民工拿着最低的工资，却干着最苦、最脏、最累、最危险的活，他们集中在劳动密集型产业和劳动环境差、危险性高的劳动岗位，尤其是城里人不愿干的建筑施工、井下采掘、有毒有害、餐饮服务、环卫清洁等工作。而且许多企业缺乏必需的安全防护设施和劳保用品，
对农民工不进行必要的安全培训，致使其发生职业病和工伤事故的比例高。据国家安全生产监督管理局统计，全国每年因工伤致残人员近70 万，其中农民工占大多数。
二 形成农民工社会保障现状的原因
2.1）根本原因：长期存在的城乡二元结构。
我国计划经济时期所创建的城乡二元化结构是造成我国农民工社会保障缺失的最重要的原因。中国正处在转型的加速期,城乡分割的户籍制度仍然在发挥着作用,没有城镇户口就不能平等地享受城镇居民的最低生活保障待遇,不是城镇的职工就不能平等地享受医疗、就业等社会保障待遇,而正是这种城乡二元结构的存在,使得农民工既难以享受城镇职工的待遇,无法成为产业工人的正规军,也难以享受当地市民的待遇,不能真正融入城市成为新市民。此外,现行的城市社会管理体制还带有计划经济年代的烙印和明显的城市偏向,使农民工在城市劳动就业服务、社会保险、社会福利和其他公共服务方面受到整体排斥。城乡二元社会结构造成了城乡严重不平等,使农业滞后, 农民收入低下,并进一步影响到我国城市化水平的提高。
2.2）制度缺陷：相关的法律法规不健全。
现行相关法律、法规不健全,是农民工社会保障缺失的制度缺陷。我国宪法第45条明文规定:中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物资帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。社会保障权应是全体公民的社会保障权,而不应成为市民的专利。
但是,在现行的社会保险法规政策中,至今还没有一部综合的关于农民工社会保障的全国性的专门法律、法规或规章,全国性立法中对农民工社会保险的规定也很少且很笼统。此外,我国法律中对农民工的全方位的社会保障体系迟迟没有出台,从现行的法律法规来看,社会保障体系,一是只适用城镇,而不适用于农村;二是只适用于城镇中的机关、团队和国企,对于非公有制企业来说也是不适用的。从这两个方面来说,农民工是被排除在这个保障体系之外的。
2.3）思想障碍：意识观念上的惯性思维。
政府管理思想转变不到位,是农民工社会保障缺失的机制障碍。一些地方政府对于农民工的公共管理和服务严重缺位,在城市基础设施、社会保障、劳动就业、教育卫生、住宅建设等方面,都没有考虑到农民工的需要,在公共财政预算安排上也没有得到体现。20世纪90 年代中期,城市建立或确定的对外来流动人口管理机构及管理重点是维护社会治安和稳定,管制多于服务,防范多于保护。很多城市着眼于地区利益,为解决城市居民就业问题,对农民工层层设卡,不重视、不解决农民工的就业问题,更不用说他们的社会保障问题了。也有一些地方政府认为,目前建立农民工社会保障时机还不成熟,理由是:农民工仍与土地保持着一定的权属关系,土地可以做其生存保障的最后载体。而且,农民工流动性强,农民工在跨省、跨县市流动就业时,因为各地标准不统一使得社会保障转移的实践可操作性很差。
2.4）重要因素：农民工自身素质和觉悟较差。
农民工自身素质较低是其社会保障缺失的重要因素。与城市劳动
力相比,农民工的文化水平不高,他们绝大多数外出前没有掌握必要的专业技能,一般只能从事体力劳动和技术简单的工作,在劳动力市场中处于弱势地位,没有与用人单位讨价还价的资本。很多农民工在权益受到侵害时,不懂得通过合法手段和渠道保护自己,往往都是忍气吞声,有的则采取过激行为。由于工作不稳定,流动性大,技能缺乏, 许多农民工参加社会保障的意愿淡薄。此外,对于农民工而言,进入城市获得工作机会进而获得收入是首要和关键问题,尚且来不及关心别的事情,没有考虑到自身权益的维护,对于社会保障没有表现出应有的需求。即使获取了社会保障的相关知识,也会心存疑虑,担心缴纳的社会保险金日后收不回来,不愿意参加保险。
三 解决农民工社会保障制度的现实意义
3.1）解决农业增效、农民增收和农村繁荣的需要。
2006年度全国土地利用变更调查结果显示我国现有耕地面积由1996 年的19.5 亿亩锐减为18.27 亿亩，全国人均耕地仅1.39 亩，可见靠传统小农经济的土地微小规模经营解决“三农”问题是非常困难的。因此，最根本的解决方式是要减少农民，以实现农业的产业化、集约化经营，一条最重要的措施就是鼓励农民外出务工。但要让进城农民真正留得住，就必须逐步为他们提供与城镇居民一样的社会保障制度，及时转换身份，解决他们的后顾之忧。
3.2）实现公平公正原则，建设和谐社会的需要。
从上世纪90 年代的“效率优先，兼顾公平”，到现在的“更加重视公平”，可见中央对社会两次分配中公平原则的重视程度。而社
会保障制度从开始出现就是以保障人的基本生存权和人权为基本目的，不能因农民工来自农村而被剥夺。农民工在城市遭受的“非国民待遇”，其心理的失衡往往诱发行为的失范，农民工高伤亡率、高犯罪率等社会问题也就难以避免，由此成为社会不和谐、不稳定的因素之一。比如，南方某地级市每年有1 万名农民工因公致残，抢劫、偷盗等刑事治安案件主要是农民工所为。
3.3）促进我国城市化进程的需要。
世界城市化的经验显示：在完全市场经济条件下，城市化与非农化处于一种自然耦合、协调发展的状态，非农就业比重（N）与城市人口比重（U）之比应基本稳定在1.2 左右。而直到2006年我国城市人口比重才为43.9%，N/U 值为1.35，这表明与非农就业水平相比，我国的城市化进程是滞后的。虽然大量人口已转移出来从事非农产业了，却未真正转化为城市人口。由于社会养老保障权益的缺失，对大多数背井离乡的农民工来说，进城打工只是一个短暂的经历，最终还是要回到农村。由此也很难保证顺利实现在2020 年使我国城市化水平会达到56%的全面小康指标。
四 建立和完善农民工社会保障制度的措施
4.1）改革现行的户籍制度、构建统筹城乡的就业体系。
建国以来长期实行的户籍制度“二元结构”是目前妨碍城乡统一的制度性障碍，逐步建立城乡统一的户口登记制度，弱化直至最后剥离城市户口的附加利益，使劳动就业、子女入学、住房分配、社会保障等与户口脱钩，让农民工平等享有城市居民同等的待遇；彻底改变重城
镇、轻农村，重市民、轻农民的就业观念和相关政策，降低城市中各种就业的门槛和取消对农民工就业的种种不合理的限制，实行城乡劳动者平等竞争的城乡统筹就业制度，建立跨地区、跨城乡的统一的劳动力市场。
4.2）建立健全相关法规 加强执法力度。
各级人大、政府要尽快清理、修改妨碍农民工享有平等权利的法规政策，并适时制定发布专门的《农民工权益保障法》，为农民工维权营造良好的法制环境。如《劳动法》中对劳动合同、经济性裁员、经济补偿金、促进就业、劳动安全、社会保障、工资发放的时间方式等规定过于原则，缺乏具体的实施规范；同时，要加强劳动保障监察和执法工作，监督用工单位为受雇农民工提供相应的社会保障，规范用人单位的用人行为。广泛开展法制宣传教育，增强农民工的法律意识和维权能力。
4.3）逐步建立面向农民工的最低生活保障以及社会救助制度。 最低生活保障制度是国家基于保障公民人权的需要,对特困居民实施的一种无偿救助制度。农民工作为我国现代化建设进程当中一支不可缺少的力量,也是一个需要特殊救助的群体,当其基本生活难以为继时,国家有义务对其进行救助。对于已在城市实现稳定就业、有固定住所且满一定年限(例如8年以上或者年龄在40岁以上的)应将其纳入城市最低生活保障制度,与城市居民享受同等待遇;对于未在城市实现稳定就业的农民工,考虑到其流动性较大且年龄普遍较轻,可为他们建立“公共劳动”制度,为他们提供暂时的栖身之所和劳动
就业机会,以维持其基本生活,对于遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工,可由政府给予临时性的应急救助。
4.4）创设农民工城市居民居住证制度。
我国正处于城镇化进程的关键时期,中央经济工作会议和中央农村工作会议都提出要积极稳妥推进城镇化、把符合条件的农业人口逐步转化为城镇居民。对于一些达到入户城镇条件,但由于不愿意交出土地等农村户籍利益而没有入户城镇的农民工,实行农民工城市居民居住证制度。农民工城市居民居住证持证人除享有当地居住证持证人享有的权益和公共服务外,还可在居住地享有子女义务教育、按规定申请廉租住房或公共租赁房、申请社会救助等权益和公共服务。同时，加快社会管理制度改革，逐步将农民工纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。
4.5）要完善农民工的就业环境。
农民工是推动城镇化、工业化的重要力量,是衔接农村和城镇的枢纽。完善农民工的社会保障,对于推进
4.5）创新农民工社会保障制度的基金筹集机制。
农民工社会保障制度运行面临着基金短缺难题，农民工社会保障基金筹集应该开辟新思路，创新基金筹集机制。首先，运用税收优惠政策鼓励用人单位为农民工缴纳社会保险费，其次，对完全市民化的农民工，实行承包土地转让制度，将其转让收入全部或部分纳入农民工社保基金，并折算成本人一定年限的个人账户积累额。这既有利于农民工社保个人账户积累，又能促进农村土地经营规模的扩大。最后，在农民工输入城市与农民工输出地区建立一种横向财政支付制度，这种制度可看作是城市对农民工的补偿。
总之，农民工的社会保障问题牵涉到两亿多农民工的切身利益。农民工社会保障问题能否得到既快又好的解决，直接关系着我国经济社会能否持续健康快速发展和整个社会的和谐与稳定，从而需要引起各级政府的高度重视并采取有效的应对措施。只有将农民工的社会保障问题置于我国全面建设小康社会的进程中加以考虑，逐渐建立和完善城乡一体的社会保险体系，相信农民工的社会保障问题一定会随着我国经济社会的发展而不断缓解并最终得到解决。
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