摘要：泰州市人口老龄化形势严峻，养老机构供给严重不足，家庭养老功能逐渐弱化。为破解养老服务难题，弥补传统家庭养老和机构养老的不足，泰州市大力发展社区居家养老服务，努力实现老年人养老不离家的愿望。为积极应对人口老龄化，回应老年人多元化养老需求，笔者认为应从“八个强化”入手，着力发挥居家养老基础性作用，让全市老年人安享幸福晚年。
一、泰州人口老龄化的现状及特点
泰州是江苏省人口老龄化程度较高的地区，2013年底全市60岁以上老年人口114.8万人，占户籍人口总数的22.61%，高于全省2.98个百分点，仅次于南通、苏州、无锡，位列全省第四位，人口老龄化形势严峻。呈现以下几个特点：
人口老龄化程度加深。据第六次人口普查数据显示，全市60岁以上老年人口96.15万人，占总人口的20.82%，比“五普”增加25.42万人，比重上升6.04个百分点;65岁以上老年人口为65.73万人，占总人口的14.23%，比“五普”增加16.45万人，比重上升3.93个百分点。据此速度推算，2020年全市60岁、65岁以上老年人口分别达到135.4万人、91.5万人，分别占总人口的26.86%、18.16%。
高龄老年人增长迅速。随着经济社会的发展，医疗卫生水平的提高，老年人口高龄化呈现加速趋势。2000年，全市80岁及以上的高龄老年人口占总人口的比重只有1.54%，到2010年80岁及以上老人达到14.6万人，占总人口的比重上升到2.79%，递增达81%。2010年百岁以上老年人有371人，平均总人口百万有73.6名百岁以上老人，逼近长寿地区的一个重要标准每百万人口中有百岁以上老人75位的指标。
家庭小型化趋势明显。受生育水平不断下降、迁移流动人口增加、年轻人婚后独立居住等因素的影响，全市平均每个家庭的人口由“五普”的3.14人缩小到“六普”的2.89人，低于全国3.10人、全省2.94人的平均水平，家庭逐步呈现“421”(即通常2个大人抚养4个老人和1个小孩)的结构。伴随着社会结构的转型和生活方式的转变，纯老年人家庭数量不断增多，空巢独居老年人占比达到50.9%。
老年人生活压力增大。泰州市老年人生活状况不容乐观，主要表现为：身体健康每况愈下。65岁及以上老年人的慢性病患病率是全部人口患病率的3.2倍，伤残率是全部人口伤残率的3.6倍，平均住院时间是其他人群的1.5倍。心理健康状况堪忧。53.9%的老人觉得自己没有用，58.3%的老人感到很孤独，63.2%的老人对生活失去兴趣。社会参与率较低。老年人参与社会活动的机会少，城市和农村老人经常读书看报、参加文体活动的分别不足10%和6%。经济比较困难。33.1%的老年人无固定收入，只能依靠子女供给、社会救助或亲朋接济生活。
二、传统养老模式面临的困境
养老机构供给严重不足。截至2013年底，全市拥有各类养老福利机构149所、床位29670张，每千名老年人拥有床位26.8张。同时，由于传统孝道观念以及对社会交往和血缘亲情的精神需求，很多老年人主观上不愿意离开温馨的家庭和熟悉的环境到陌生的机构养老，97%以上的老年人选择在家养老。
家庭养老功能逐渐弱化。随着家庭人口模式向“四二一”方向发展以及社会竞争的加剧，子女越来越不堪重负，一方面老年人的生活照料需求增多，另一方面家庭照料老年人的资源逐渐减少，传统式家庭养老功能正在弱化，居住在家的老年人亟需得到外部支持，即家庭之外的照料和护理。
三、泰州新型居家养老服务模式的探索及实践
为破解养老服务难题，弥补传统家庭养老和机构养老的不足，泰州市立足于推动家庭、社区、社会和政府的良性互动，大力发展社区居家养老服务，致力于构建泰州居家养老“三三服务模式”，即：创立三项工作机制、创建三化服务网络、创新三门服务方式，努力实现老年人养老不离家的愿望。其主要做法是：
(一)创立三项工作机制
组织保障机制。全市初步建立起市、市(区)、乡镇(街道)、社区(村)四级联动的居家养老服务组织体系。市建立居家养老工作领导小组，定期召开成员单位联席会议，协调开展居家养老工作。市(区)、乡镇(街道)相应成立了居家养老服务工作领导小组，负责规划指导、组织协调。社区(村)居家养老服务站建立片区长、网格长、楼道长“三长联动”工作网，负责联系老人并提供相应的服务。
责任落实机制。全市各级党委、政府每年将居家养老服务设施建设列入年度政府为民办实事项目，建立居家养老项目建设月上报、季督查、年考核制度，将居家养老项目建设纳入民政工作目标管理考核，考核结果与年度“以奖代补”直接挂钩，接受人大监督和政协评议，让群众参与考评，加强跟踪督查，抓好责任落实。市(区)统一制定服务制度，进一步明确责任、加强指导、规范管理。
政策引导机制。市政府先后制定出台了《关于对市区社会办养老服务机构等实行资助或补助的意见》以及《加快市区现代服务业重点产业发展的奖励办法》，对城乡社区居家养老服务站给予建设和运营补贴，对符合条件的社区独居老人给予每天一小时政府购买养老服务。2013年，市区财政投入253.6万元，扶持了8个居家养老服务中心建设和229个社区居家养老服务站运营;投入125.2万元为市区343名困难独居老人提供每天一小时政府购买养老服务。
(二)创建三化服务网络
服务管理网格化。全面推行“三长”联动工作网络，对社区实行网格细化，如海陵区南山社区将社区划分为六个片区，社区居委会六名工作人员分别担任六个片的片区长。每个片区每100户划为一个网格，聘请一名网格长，每个楼道聘请一名楼道长，负责直接与老人对接，综合履行老年人基础信息采集、服务需求征集、服务评估监督等职能。网格长通过楼道长对网格内的事务进行处理并负责反馈到片区长，片区长全面负责片区的服务管理工作，实行老年人属地管理。
服务载体信息化。近年来，泰州市运用互联网、物联网等技术手段，整合社会资源，畅通市场与老人之间的服务渠道，为老年人提供上门服务。海陵区、姜堰区先后投入1100多万元建成居家养老信息服务平台，建立老年人信息、养老服务需求以及服务加盟企业信息数据库，组建应急联动工作网络和服务应急小分队，为老年人提供便捷的上门服务，基本实现养老服务信息管理系统、老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络全覆盖，信息养老补充作用逐步凸显。
服务队伍多元化。实施养老护理员培训工程，建立养老服务从业人员职业资格认证制度，全面推行持证上岗制度。2011年以来，累计免费培训1500多名养老护理员。推广海陵区城西街道“爱心钟点工”家政服务，发展居家养老专业服务队伍。推广姜堰区坡岭村“邻里关爱”互助服务以及海陵区“爱心门铃”就近认养服务，发展居家养老志愿服务队伍。全市约有25万志愿者为老年人提供志愿服务，1400多名养老服务人员为老年人提供政府购买服务。
(三)创新三门服务方式
“请进门”服务。以社区居家养老服务站为阵地，为老年人提供助餐配餐、文体娱乐、精神慰藉等站内服务。2013年底全市建成城乡社区居家养老服务站1454个(其中：3A级61个、2A级737个)、农村“老年关爱之家”64个、城市小型托老所10个。城乡社区居
家养老服务站覆盖率达78.6%，50%以上的老年人享受到站内无偿服务。如老年人比例高达42%的海陵区林机社区开展的买米买菜、家政服务、交水电费等六个不出院门“大院式”居家养老服务，让老人得到了实惠。
“送上门”服务。以居家养老信息服务平台为纽带，畅通市场与老年人之间的服务渠道，引导社会组织以及家政、物业等企业为居家老人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等上门定制服务。姜堰区、海陵区相继建成居家养老信息服务平台，成立“为老服务联盟”，700多家从事家政、餐饮、维修、零售等市场服务实体为老年人提供生活照料、家政服务、康复护理等八大项46小项居家养老服务，解决了1.5万多名行动不便老人的照料难问题。 “走出门”服务。以村(居)老年人协会建设为载体，为老年人提供以“走出家门•做快乐老人”为主题的精神关爱服务。通过开展老年人健康知识讲座、老有所学“三万培训计划”、“百姓大舞台”老年人专场文艺演出、“晒幸福晚年•传家风家训•讲孝亲故事”征集宣传、“泰州市快乐老人”评选表彰等十项主题活动，引导老年人走出家门、常常相聚、久久快乐。引导基层建立老年人互助兴趣小组，促进了如周桥戏曲文化大篷车等松散型文艺团体向老年社会组织转型发展。全市培育发展各类老年人社会组织2898个，会员达6.4万人。
四、泰州新型居家养老服务模式的思考及建议
新型居家养老服务模式与传统养老模式的最大不同在于它是一种以家庭赡养为基础、以社区照料为支撑、以社会服务为重点、以政府托底为保证的养老模式，能够实现家庭、社区、社会和政府的良性互动，保障老年人的养老权益，在养老服务体系建设中具有不可替代的基础性作用。
近年来，泰州市在构建新型居家养老服务模式方面作了一些积极探索和实践并取得了一定的成果，但全市居家养老服务体系建设尚处于初步发展阶段，面临着一些发展难题：扶持政策相对滞后，与周边城市发展形势不相适应;城乡发展不均衡，与经济社会发展要求不相适应;工作力量仍然薄弱，与人口老龄化发展趋势不相适应;服务水平总体不高，与老年人养老需求不相适应等。主要表现为：
居家养老硬件服务设施差。省政府《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》要求到2020年标准化社区居家养老服务中心建成率分别达到80%、40%，泰州市389个社区、1460个村达到要求的分别为35个、26个，建成率分别为9%、1.8%，与省政府要求相比差距很大。现有的1454个城乡居家养老服务站90%以上达不到拥有10张床位的要求，且绝大部分和社区办公场所集中在一起，尤其是老小区面积小、发展空间小，新小区服务场所也基本都在二楼、三楼，客观上不方便老年人活动。
居家养老服务补助标准低。泰州市从2007年7月起，对城乡社区居家养老服务站每月分别给予800元、400元运营补贴，从2011年起对3A级、2A级社区居家养老服务站分别给予8万元、5万元一次性建设补贴(2012年取消了2A级的建设补助)，与周边城市相比差距较大。南通市对3A级和2A级建设补贴标准分别为20万元和10万元，运营补贴标准分别为10万元和5万元;扬州市建设补贴标准分别为10万元和5万元，运营补贴标准分别为5万元和2万元。
居家养老管理服务力量弱。泰州市社区居家养老服务站管理人员基本上都由社区居委会工作人员兼任，职责任务不明确，没有专职人员负责指导、统筹、协调、监督居家养老工作。居家养老服务大部分由社区工作者、“4050”生活困难人员及社区志愿者提供，没有形成一支专业人员与志愿者相结合的社区居家养老服务队伍，部分服务项目无法实现，不能保证服务的常态化和专业化。南通市为市区每个乡镇(街道)和社区(村)配备专职养老协理员的做法值得学习借鉴。
政府购买养老服务类别少。省政府《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》要求为城乡低保对象等经济困难的失能、高龄等老年人入住养老机构、接受社区居家养老服务提供无偿或低收费的供养、护理服务。2013年，全省13个地级市仅泰州只有困难独居老人这一类对象共343人享受政府购买养老服务。南通市扩大到“三无”、“五保”、80-89周岁重度失能等7类人群，人数超过6000人;扬州市扩大到市区低保、特困、重点优抚对象等老年人，人数超过2000人。
农村居家养老发展速度慢。全市1849个城乡社区建成居家养老服务站1454个，其中：农村社区1460个，建成居家养老服务站1065个，覆盖率为72.9%;城市社区389个，建成率达100%。由于农村社区基数大是城市的3.75倍，农村经济发展水平和消费观念相对落后，农村劳动力向城市大量转移，农村老年人居住较为分散等原因，客观上造成在农村发展居家养老服务难度大。
《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》和《省政府关于加快发展养老服务业、完善养老服务体系的实施意见》对养老工作提出了新的要求，为积极应对人口老龄化，回应老年人多元化养老需求，笔者认为应从“八个强化”入手，着力发挥居家养老基础性作用，让全市老年人安享幸福晚年。
一要强化政策创制。制定出台《关于加快推进居家养老服务体系建设的实施意见》，建立健全社区居家养老服务调查、评估和监管制度，为社区居家养老工作提供政策依据，形成部门各司其职、各尽其责，整体推进社区居家养老服务体系建设的生动局面，促进社区居家养老服务工作健康发展。
二要强化规划设计。按照国务院关于“新建住宅小区按每百户20至30平方米配套建设社区居家养老服务用房，已建成的住宅区要按每百户15至20平方米的标准调剂解决”的要求，科学规划居家养老服务设施，并纳入城乡建设总体规划。对达不到要求的新建住宅小区应不予验收合格，对老小区要通过购买、置换、租赁等方式，有计划、有步骤地完善到位。
三要强化政府托底。建立健全政府为特殊困难老年人购买养老服务制度，优先将城乡低保对象、重点优抚对象、城市“三无”和农村“五保”对象中的失能半失能老人等纳入购买范围，逐步提高服务标准。有条件的地区可扩大到中低收入家庭中的失能半失能老人以及失独、空巢、高龄老人，为困难老年人养老提供托底保障。
四要强化市场主体。大力推动居家养老信息服务平台建设，开通12349服务热线，畅通市场与老年人之间的服务渠道。要以政府购买养老服务为切入点，扶持引导家政、物业等企业为居家老年人提供上门定制服务，培育发展泰州市居家养老服务龙头企业和知名品牌，走产业化发展道路。
五要强化队伍建设。积极开发养老服务公益性岗位，建立市(区)养老服务指导机构，配备专职养老协理员，从体制上解决养老工作管理力量不足的问题。逐步建立养老护理员补贴制度，设计具有政府岗位津贴的养老服务专职人员岗位，建立合理的薪酬机制，提高养老护理员社会尊重和认可度，壮大居家养老服务队伍。
六要强化资金支持。逐步完善社区居家养老服务经费保障制度，建立各级财政主导、福彩慈善资金支持、社会力量资助的多元投入机制，进一步加大对居家养老服务项目的投入力度，统一城乡居家养老补贴标准，分级提高补助金额，统筹解决社区居家养老服务设施建设运营、政府购买养老服务以及家庭无障碍设施改造的资金问题。
七要强化统筹发展。加快推进农村居家养老服务设施建设，扩大农村居家养老服务覆盖面。整合社会资源，推动社区居家养老服务投入主体多元化。支持医疗卫生资源进入社区和居民家庭，为经济困难的失能老人配备康复辅助器具，在城乡社区设立适合老年人的康复场所，开展健康检查、保健咨询、上门巡视等服务，促进医养融合发展。
八要强化社会参与。大力弘扬孝道文化，引导和督促家庭成员履行赡养义务。加强基层老年社会组织建设，鼓励开展邻里互助、志愿服务。强化老年精神关爱，丰富老年人精神文化生活，开展“孝亲敬老之星”、“最美养老护理员”以及“老有所为人物”等先进典型评选表彰活动，营造敬老、养老、助老浓厚氛围。