由“公地悲剧”看政府对公共资源的管理
一、“公地悲剧”及其成因分析 1968年，美国学者哈丁在《科学》杂志上发表了一篇题为《公地的悲剧》的文章提出来的。公地作为一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个都有使用权，但没有权利阻止其他人使用，从而造成资源过度使用和枯竭。过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源及污染严重的河流和空气，都是“公地悲剧”的典型例子。之所以叫悲剧，是因为每个当事人都知道资源将由于过度使用而枯竭，但每个人对阻止事态的继续恶化都感到无能为力。而且都抱着“及时捞一把”的心态加剧事态的恶化。公共物品因产权难以界定而被竞争性地过度使用或侵占是必然的结果。
哈丁的“公地悲剧”或日“公有资源的灾难”，那是对个人在利用公共资源时存有私心的确证。哈丁将这一状态模型化：一个向众人开放的牧场，在其中每个牧羊人的直接利益取决于他所放牧的牲畜数量的多少。由于在缺乏约束的条件，当存在过度放牧问题时，每个牧羊人虽然明知公地会退化，但个人博弈的最优策略仍然只能是增加牲畜数量，久而久之，牧场可能彻底退化或废弃。这就是“公地悲剧”。“公地悲剧”的发生，人性的自私或不足只是一个必要的条件，而公
产缺乏严格而有效的监管是另一个必要条件。所以，“公地悲剧”并非绝对地不可避免。
“公地悲剧”展现的是一幅私人利用免费午餐时的狼狈景象——无休止地掠夺。“悲剧”的意义就在于此。根据哈丁的讨论，结合我们对挣扎在生活磨难中的人们的理解，“公地悲剧”的发生机理似乎可以这样来理解：勤劳的人为个人的生机而算计，在一番忽视远期利益的计算后，开始为眼前利益而“杀鸡取卵”，没有规则，没有产权制度，没有强制，最后，导致公共财产——那个人们赖依生存的摇篮的崩溃，所以，美国学者认为，公地悲剧发生的根源在于：“当个人按自己的方式处置公共资源时，真正的公地悲剧才会发生。“公地悲剧”的更准确的提法是：无节制的、开放式的、资源利用的灾难。就拿环境污染来说，由于治污需要成本，私人必定千方百计企图把企业成本外部化。这就是赫尔曼·E.戴利所称的“看不见的脚”。“看不见的脚”导致私人的自利不自觉地把公共利益踢成碎片。所以，我们必须清楚——“公地悲剧”源于公产的私人利用方式。
二、我国公共资源管理现状分析
我国虽然资源丰富,许多资源总量居于世界前列,但人均占有量却低于世界平均水平,加之不合理的开发和过度消耗,已经造成了资源供需之间严重的矛盾和环境的及生态的破
坏,如黄河的断流时间越来越长、淮河和太湖污染日益严重、沿海渔场日益退化、森林砍伐殆尽等等,这些现象可称为我国的公地悲剧。
我们可以先来看一些关于水资源的数据:我国是一个干旱缺水严重的国家。淡水资源人均只有2300立方米,仅为世界平均水平的1/4、美国的1/5,在世界上名列121位,是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。全国600多座城市中,有400多个城市存在供水不足问题。就在这种状况下,我们的水浪费水污染问题却依然严重。
一些环保专家把目前我国水环境面临的问题总结为三个:一是主要污染物排放量远远超过水环境容量。据专家测算,我国COD排放量超过环境容量的70%。二是江河湖泊普遍遭受污染。全国七大江河水系741个监测断面中,41%的监测断面水质劣于五类标准;全国75%的湖泊出现不同程度的富营养化。三是生态用水缺乏,水环境恶化加剧。辽河、淮河、黄河地表水资源利用率已远远超过国际上公认的40%的河流开发利用率上限,海河水资源开发利用率更接近90%。一些北方河流呈现出“有水皆污、有河皆干”的局面,生态功能几近丧失。 这些数字与问题让人触目惊心,而更令人担忧的是森林、渔业、矿产等资源也面临着同样的危机。
上述关于水资源面临的问题,显然与政府职能部门的管理不到位有直接的关系,但是政府职能部门之所以对公共资
源管理乏力,最根本的原因在于目前我们对自然资源产权界定上的模糊。虽然我国宪法、水法、土地法、矿产资源法等有关法律都规定,自然资源归国家或集体所有,但在实践操作中,这种规定存在很多问题:
第一,由于产权不明,长期以来中央政府便以直接行政的方式管理公共资源,这种方式虽说可以从全局和总体利益上布局生产力,实现资源的合理配置,但也有一些局限性。以直接行政的方式管理公共资源是借助于“条条”、“块块”实现的,即国家将产值、利税、信贷、物资、投资等指标层层分解下去,从中央分到地方,从政府分到企业,这首先导致了从中央到地方各个层次为数众多的政府机构的设立。同时,由于生产活动的社会性,各政府机构之间的关系必然纵横交错,政府与企业之间的直接工作关系频繁,导致政府工作量增加,而工作效率和适应能力降低。
第二,全体公众尽管是公共资源法律上的最终所有者,但他们在法律上却没有约束国家公共资源管理机构的权利。所以,公共资源常被政府官员作为追求经济增长等政绩时的牺牲品,同时公共资源的分配也成为行政官员甚至政府寻租的渠道之一。正如公共选择理论所认为的,政府也是经济理性人,也有追求自身效益最大化的倾向,这种追求效益最大化的行为最终导致政府的寻租活动,即政府通过利用手中的特权,将公共资源分配给需求的各种利益集团,进行贿赂交易,从而获
取不义之财。
第三,由于政府的科层体系可层层委托权力,一旦资源管理不善,公众无法找到直接的责任承担人,到底哪级政府、哪个政府官员来承担破坏资源的责任并无明确规定,这必然导致机会主义,使公共资源配置的效率低下。再者,政府各部门权利分属不明确,很多部门的管理范围出现重叠现象,所以,一旦出现环境问题需要解决时,管理部门都互相推卸,公众又无力阻止,环境污染日益严重。
三、改善我国公共资源管理状况的几点思考
从上面的分析我们可知,要克服公地悲剧,首当其冲的就是要明确公共资源的产权,在这个过程中,政府对公共资源的管理需要进行一些改革。
第一,国家需要制定政府管理公共资源的法律法规,以避免政府管理中资源产权法律界定不清晰的问题并提供资源产业发展的法律保证。首先,明确规定资源的产权所属,有助于明确各级政府、各个政府部门对公共资源的权利、责任和义务。同时,要防止公地悲剧的发生,控制人们的便车行为,还必须要完善政府的制度,规范经济秩序,形成良好的经济行为,公共资源的治理并不一定非要政府的直接干预,政府的重要职责就是要规范经济制度。其次,确定政府管理公共资源的法律框架,用法律的手段来限制政府成员的机会主义行为,保护公众对公共资源的合法权益。再次,制定保护资源产业的法
律。由于资源的发现、开采和保护,直接与国有资源的所有权、使用权和转让权等产权直接相关但又难以界定,这就迫切需要制定有关资源勘探、开采、转让等方面的法规,以保护资源产业的正常生产与再生产。
第二,逐步实现政府公共资源管理模式的变革。首先,国家应该针对资源的特性设置相应的管理机构。对于某些资源,如大江大河,应该建立一个对它们实行严格有效的统一管理的权威机构,由它来制定相关的资源管理的制度,然后再按部门分头实施,以减少政出多头,政府决策相悖的现象,便于公众与代议机构的监督和公共资源配置效率的提高。其次,必须强调不同地方政府之间相互协调以及各基层管辖机构的主动权。因此,首先应该用足地方的潜力,而不是事事都要依靠中央,否则,中央必然会因为超过其能力的范围不胜重负。此外,由地方来承担对公共资源管理的责任和风险,而不是再经过中央政府层层委托下来,还有助于提高公众监督的有效性和积极性。
参考文献:
[1]亚里士多德.政治学[M].商务印书馆,1983,48.
[2]陆彩荣,林英.关注水,关注我们的未来[N].光明日报,2003-6-6