绩效预算对我国预算制度建设的重要性

　　【摘要】预算是国家的财政收支计划，决定并集中反映国家机关活动的范围、方向和政策。本文介绍了美国的绩效预算改革，包括绩效预算的主要特征和优点。在此基础上，探讨了新绩效预算对于中国预算改革的借鉴意义。 　　【关键词】预算制度，绩效预算，借鉴 　　一、文献回顾 　　马蔡琛和黄凤羽认为在十八届三中全会中提出的深化财税体制改革的一个核心要义在于，建立全面规范、公开透明的现代预算制度体系。张海涛指出我国政府预算制度变迁整体上属于“渐进式”的制度变迁，同时从新制度经济学的制度变迁角度对公共财政建设中的预算制度改革方向做了一定研究。马国贤指出，公共财政建设的核心问题的是对财政效率的提高，他认为在公共财政建设方面，美国提出实行的绩效预算是非常效率的预算方式。李小迪和湛志伟对美国绩效预算做出了较为详细的解释，绩效预算亦称为效率预算，其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。通过实行绩效预算美国建立了一种以成果为导向、以绩效为基础、以顾客为中心的新型行政文化，对我国建设服务型政府有巨大启示。 　　二、我国预算制度的变迁 　　新中国成立60多年来的预算制度大致可分为三个阶段： 　　第一个阶段是改革开放前，这时期是我国传统的计划经济存在和发展的时期，我国的政府预算制度初步建立起来，在筹集建设资金和促进社会主义改造上发挥了巨大作用。但在当时的计划型财政下，预算只是计划的附庸，其地位和作用都不显著。预算编制简单粗放，原则上贯彻国民经济综合平衡原则，预算形式单一。 　　第二阶段是体制转轨时期的国家预算制度，改革开放确立了我国建设社会主义市场经济的目标，经济体制的转型也决定了我国财政模式向市场型财政模式转化。从1979年开始，政府行政部门正式恢复预算编制。1980年起，随着“分灶吃饭”财政体制改革的进行，各地方政府对自己的预算主动权越来越大。1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》使我国的预算制度步入了法制化轨道。但这时期的政府预算制度仍然存在着预算约束软化、预算透明度不高、预算资金效率较低等一系列问题。 　　第三阶段是从1999年至今的深化财税体制改革的阶段，主要表现有实行部门预算改革，综合反映部门及其所属单位全部财政资金收支状况；实行国库集中收付的财政体制改革；深化“收支两条线”管理改革。但这一时期的预算制度也存在着一定问题：政府预算公开性不够，透明度较低，立法机关和社会公众难以开展有效监督；预算制度改革涉及利益关系调整，受到行政体制改革滞后的制约；我国财政性资金分为预算内与预算外两种资金，财政的宏观调控能力不高。 　　三、绩效预算 　　新一轮政府预算改革的启动，体现了中国财税改革由以收入为核心的制度安排，转向以支出为重点的预算管理改革。现代预算制度作为公共财政的基本存在形式，是构建现代财政制度的基础性载体和平台。基于财政制度建立中也有效率与公平的矛盾，然而效率是公平的前提，财政制度是否具有效率就显得至关重要。 　　在当代财政研究中，不少学者给予了美国等一些西方国家实行的绩效预算很高的评价。20世纪80年代，美国而临着政府开支过大、政府部门效率低下、公众对政府的不满日益强烈等问题。为解决这些问题，美国将企业家精神引入政府改革中，绩效预算就是其中体现。对绩效算的解释可以追逆到1950年美国总统预算办公室的定义：“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。”具体可概括为三句话：政府提供的每项劳务都是要付钱的，不花钱的事是没有的；政府花的每一分钱都应当有效果，获得相应的公共劳务花了钱而没有获得公共劳务，或者获得的劳务与花的钱不相称，这都是浪费；对制造浪费的人应当付出代价。 　　可见，绩效预算关注的是预算执行的结果，其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系。美国绩效预算非常重视对绩效和明细的控制，采用了正式的契约安排，以周密的契约安排和权责发生制为基础的会计和预算为约束，在赋予了支出机构在资源管理中更多的自由的同时，也要求支出机构对预算执行结果承担更多的直接责任。 　　绩效预算对我国的预算制度改革有重要的借鉴意义，绩效预算是深化部门预算改革的重要取向。财政部门在推行部门预算改革方面取得显著成效，但也反映出一定的问题。一些部门多年来养成了重投入轻绩效、重收支轻成本、重年度预算轻规划发展的习惯，也常引起社会对财政资金使用绩效质疑和询问。推行绩效预算，能有效解决上述问题，根据部门活动预期绩效并区分轻重缓急安排财政资金，能提高财政预算透明度，弥补部门预算的制度缺陷。 　　四、总结 　　绩效预算对于解决我国现存的预算资金使用效率低下、预算在各地区间不平衡、预算透明度低等问题提供了很好的解决途径，然而，建立绩效预算需要制定绩效目标和相应的评价体系，这是一个复杂而庞大的过程，需要很多专业人员以及技术为支撑才能实现这一途径，我国目前还不具备这一条件。绩效预算是建立在重视绩效的政府文化之上的，而我国现在正处于转变政府职能的时期。同时，绩效评估需要独立的不受行政影响的外部审计机构，公众意识强烈，在这一方面我国还需要更加努力完善相关法律法规。但是，其对我国深化预算管理改革具有重要的借鉴意义。 　　参考文献： 　　[1]马蔡琛，黄凤羽.国家治理视野中的现代财政制度――解读十八届三中全会《决定》中的深化财税体制改革问题[J].理论与现代化，2014（3）：5-9 　　[2]张海涛.我国政府预算制度变迁的影响因素分析[J].财经理论与实践，2010（4）：72-76 　　[3]马国贤.效率――公共财政建设的核心问题[J].财贸经济，2000（10）：39-44 　　[4]李小迪.美国绩效预算的实践及其启示[J].宏观经济研究，2007（9）：57-63