社会救助体系的完善

近年来我国一直致力于社会救助制度的完善。目前,城乡居民最低生活保障、农村五保供养、低收入家庭专项救助、自然灾害救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助以及低收入家庭医疗救助、教育救助、住房救助、司法救助等各项社会救助制度日益完善。社会救助对于保障和改善民生、构建社会主义和谐社会发挥了重要作用,但是还有很多不足。 对于一个尊重人的生存权利、强调公平的社会而言,建立一个及时有效的社会救助体系是非常重要的。我认为应该从以下几点来加强建设:

第一,建立完善的社会救助体系,覆盖整个社会的每个群体。每个人都有平等的生存权利,因此,救助体系不是为某一部分人准备或在某一个局部展开的,它应该让人人知道,只要是达到救助标准的,都可以接受它的救助,不管是农民、打工者、教师还是其他人,坚决做到人人平等。 第二,整合现有的社会保障网络,建立社会救助信息平台。社会救助信息平台可通过现代互联网技术,利用最低的成本实现最高效率和城乡全覆盖。可采用多种接入方式,使网络覆盖到城市的每一个街道办事处和社区、农村的每一个乡镇,实现救助体系覆盖到城乡的每一个角落。这样,不仅有关部门获取救助信息的渠道拓宽,城乡居民也可以通过此信息平台,以最快的速度获取政府的各项救助政策,并及时在当地申请并快速获得帮助。

第三,拓宽目前的社会救助资金来源。社会救助的主要责任在政府,救助资金要列入政府财政预算,实行刚性约束,并逐年增加。鼓励社会组织和个人为社会救助提供捐赠、资助,加强宣传和引导,募集更多资金。城镇、社区可设立经常性社会捐助站点,随时接收社会各界捐赠的款物。

第四,加强对申报及使用过程中的监督,确保每一分钱都用到实处。这种监督不全是来自上级政府的监督,而必然需要包含来自民众,尤其是低保户等利益相关者的监督。 社会救助是社会保障体系的重要组成部分,是呵护贫困群体的“最后一道防线”,是为贫困群体提供起码生存需求和最基本生活保障的社会救助制度,我们有必要也有能力去做好。

社会救助,是指国家和社会对依靠自身能力无法维持基本生活的公民以及遇到紧急、突发和特殊困难的公民提供基本物质帮助和相应服务的制度安排。社会救助体系,是指国家为保障城乡贫困人口的基本生活并帮助解决各种特殊困难而建立的相关法律法规、规章制度,以及为保证这些政策法规

顺利实施的管理体制、运行机制、工作网络、物质条件和技术支撑等要素有机结合而形成的统一整体。

我国新型社会救助体系的基本框架是:以城乡居民最低生活保障、农村五保供养、城市生活无着流浪乞讨人员救助和灾民救助为基础,以教育、医疗、住房、就业和法律等专项救助为支柱,各种救助项目有机衔接、相互协调,各类优惠政策全面整合、相互配套。这种新型城乡社会救助体系的主要特征和发展方向是:救助项目法定化、覆盖范围全民化、施救标准科学化、操作程序规范化、监督管理民主化、工作手段现代化、服务方式社会化。

近年来,我国社会救助不断创新发展,社会救助制度不断完善,整体功能不断增强,城乡社会救助体系基本建立。但是,我国是自然灾害多发频发的国家,每年有大量因自然灾害而导致生活困难的灾民需要救助,城乡居民最低生活保障制度还不完善,教育、医疗、住房等专项救助基础还很薄弱,社会救助体系还需要进一步健全和完善。

当前和今后一个时期,要重点做好以下工作:

一是完善城乡居民最低生活保障制度。要继续完善城市居民最低生活保障制度,建立与经济增长和物价水平相适应的救助标准调整机制;建立健全临时救助制度,帮助群众解决突发性、暂时性困难;完善城市生活无着流浪乞讨人员救助制度,特别要加强对流浪未成年人的救助。要完善农村最低生

活保障制度,在健全政策法规和运行机制基础上,将符合条件的农村贫困家庭全部纳入低保范围。中央和地方各级财政要逐步增加农村低保补助资金,提高保障标准和补助水平。落实农村五保供养政策,保障五保供养对象权益。要不断提高扶贫开发水平,加大对农村贫困人口和贫困地区的扶持力度。加大移民扶贫力度。集中力量解决革命老区、民族地区、边疆地区和特殊类型地区贫困问题。

二是完善教育救助制度。着眼于促进教育公平,今年将在全国城乡普遍实行免费义务教育。国家将继续增加农村教育公用经费,提高保障水平。适当提高农村贫困家庭寄宿生生活费补助标准。继续落实保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育的措施。在试点的基础上,从今年秋季起全面免除城市义务教育学杂费。进一步完善普通本科高校、高等和中等职业学校国家奖学金助学金制度。

三是完善城乡医疗救助制度。2008年,全国所有县(市、区)都要建立城市医疗救助制度,研究探索医疗救助制度与城镇居民基本医疗保险制度相衔接的有效形式。继续完善农村医疗救助制度,并加强与新型农村合作医疗制度的衔接,资助符合条件的农村五保户、贫困户家庭成员和其他贫困农民参加新型农村合作医疗,对因患大病经合作医疗补助后个人负担医疗费过高、影响家庭基本生活的,再给予适当医疗救助。 四是建立健全廉租住房制度。2008年年底前,所有市、县对

符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭,基本做到应保尽保。东部地区和其他有条件的地区要将廉租住房保障范围扩大到低收入住房困难家庭。今年中央用于廉租住房制度建设的资金68亿元,比去年增加17亿元,地方各级政府都要增加这方面投入。还要加强农村住房建设规划和管理,切实解决农村困难群众住房安全问题。

五是进一步加强救灾减灾工作。据统计,我国一般年份因自然灾害造成的人员伤亡数千人,直接经济损失达1000亿元以上,重灾之年,造成的人员伤亡和经济损失更为严重。要把救灾减灾工作摆到社会应急建设的重要位置,常抓不懈。2008年初我国部分地区出现历史罕见的低温雨雪冰冻极端天气,对灾区经济造成重大损失,给群众生活带来很大困难。要抓紧灾后恢复和重建,同时要从这次特大自然灾害中总结经验教训。加强电力、交通、通信等基础设施建设,提高抗灾减灾能力;加强应急体系和机制建设,提高预防和处置突发事件能力;加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究,提高防灾减灾能力。

六是完善落实优抚政策。要落实有关政策规定,统筹解决退役军人的实际困难。健全抚恤补助、生活待遇自然增长机制。按照政府补助和个人负担相结合、政策照顾和大病救助相结合的原则,逐步建立体现优待优惠的优抚医疗保障制度。推进退役军人安置改革,多方面帮助退役士兵实现就业。

七是支持慈善事业加快发展。要完善和落实社会捐赠免税减税政策,进一步完善志愿服务扶持政策和激励措施,壮大志愿服务队伍。积极培育发展社会慈善类民间组织,探索建立慈善组织行业自律机制和评估机制,促进慈善组织提高社会公信力。要推动社会捐助活动大众化、经常化、规范化。大力培养公众慈善意识,在全社会树立团结互助、和衷共济、扶贫济困、平等友爱的社会风尚。

此外,还要在社会救助领域加强专业社会工作人才培养和社会工作职业岗位开发,积极应用社会工作方法,提升社会救助管理和服务的科学化、专业化和人性化水平

一、 完善社会救助

2007年,民政工作最大的成绩是基本建立社会救助体系,实现了各项社会救助制度相配套。随着农村低保制度在全国范围普遍建立和其它救助制度的不断完善,以城乡低保、农村五保、灾害救助、医疗救助为基础,以临时救助为补充,与廉租住房、教育、司法等专项救助制度衔接配套的覆盖城乡的社会救助制度体系全面建立。更进一步说,2007 年民政工作最大的成效是构筑了困难群众基本生活最后一道保障线,困难群众的温饱基本解决。城市低保实现动态管理、分类施保,农村低保逐渐向应保尽保迈进,“五保”供养和孤儿养育标准不断提高,城乡医疗救助制度惠及人群渐增,灾民救济标准提高和时效性增强,全国约有1.5亿人次以上得到了各种救助,使绝大多数困难群众基本生活有了保障。

(一)、社会救助体系建设

1、发展概貌

2007年是城乡居民最低生活保障制度实现均等覆盖的一年。这一年,随着农村最低生活保障制度的出台,实现了居民最低生活保障制度均等化,城乡居民基本生活最后一道保障网编织成形。在农村,已有3500多万贫困居民纳入了最低生活保障,在城市,相对稳定

地保障了2200多万贫困人口的基本生活,并根据物价变化,先后三次提高保障水平。可以向说,我国城乡困难群众的温饱问题已基本解决。另外,城乡医疗救助工作成效显著,城市医疗救助制度已覆盖到86%的县(市、区),农村医疗救助制度覆盖了所有的涉农县(市、区),1至9月份,共救助760万人次,资助2333万人参加新农合。510多万孤老和50多万孤儿的供养、养育水平有了新提高。与此同时,一些地方还积极探索建立临时生活救助制度,解决低保边缘群体特殊生活困难。积极协调和配合有关部门,推进廉租住房制度的落实,加强与教育、司法等救助制度的衔接配套,社会救助资源综合利用效能进一步提高。民政部门继续规范城市居民最低生活保障制度,根据物价变化,适度提高救助水平,相对稳定地保障了2270多万城镇贫困人口的基本生活,城市居民最低生活保障制度进入了平稳运行时期。2007年底,全国共有1064.3万户、2272.1万城市居民得到了最低生活保障。全年各级财政共支出低保资金277.4亿元,比上年增长23.7%。得到最低生活保障人员中:在职人员93.9万人,占总人数的4.1%;灵活就业人员343.8万人,占总人数的15.1%;老年人298.4万人,占总人数的13.1%;登记失业人员627.2万人,占总人数的27.6%,未登记失业人员364.3万人,占总人数的16%,在校生321.6万人,占总人数的14.2%,其他未成年人223万人,占总人数的9.8%。

2007年全国城市最低生活保障月人均保障水平102.7元,比上年提高22.8%;全国城市居民最低生活保障平均标准182.4元,比上年提高7.5%。积极开展农村最低生活保障制度,农村最低生活保障制度在全国范围内普遍建立。截至2007年底,已有3566.3万人(1608.5万户)得到了农村最低生活保障,比上年同期增加1973.2万人,增长了123.9%,平均低保标准70元/人、月,全年共发放农村最低生活保障资金109.1亿元,比上年增长

150.8%,人均补差38.8元/月,比上年同期提高4.3元,增长12.5%。此外,还有646万人次得到了农村临时救济。

2、取得工作成效

2007年,我国社会救助工作成效可以用“三个基本”来概括:一是社会救助体系基本建立;二是困难群众生活最后一道保障网基本编织成形;三,困难群众温饱问题基本解决。 第一,社会救助体系有了制度保证。它是一个以城乡低保制度为基础,以农村五保供养制度、灾害紧急救济制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容,以住房救助、教育救助、司法援助制度相配套,以临时救助制度为补充,与慈善事业相衔接的、完整的社会救助体系,已经成为解决困难群众的一种长效机制。

第二,社会救助资金有了可靠的支撑。低保资金的筹措机制日渐健全,中央和地方对城市低保补助资金不断增加。从2003年到2007年,全国低保资金由151亿增加到277亿,其中中央财政资金由92亿增加到160亿。 另外,为缓解物价上涨给困难群众生活带来影响,2007年,中央财政还紧急安排了23.6亿元的物价补贴。另外,从2006年6月开始,我国农村普遍启动农村低保制度,当年中央财政安排了30亿补助资金。2003年--2007年,中央财政还累计补助地方医疗救助资金60亿元左右。2003年--2007年,民政部又会同财政部安排救灾资金225亿元左右,其中2007年又大幅度提高了灾害救助标准。房屋补助从每间300元提高到1500元,各类生活救助补助从人均30元提高到50元,新增设了旱灾救助补助项目。这五年,还广泛开展了社会捐助,共有28亿多元,衣被5亿多件次。

第三,困难群众生活有了基本的保障。城市最低生活保障实现了应保尽保,保障水平逐年提高。五年来,城市最低生活保障制度平稳运行,也逐渐在规范。低保对象做到了有进有出,补助水平有升有降,保障对象基本稳定在2200万人左右。保障水平和人均补贴标准稳步提高。同时推行分类施保措施,对低保对象中的残疾人、重病人、老年人、未成年人都给予重点帮扶,适当提高他们的补助标准。农村贫困农民的基本生活也得到了制度性保障。2007年底,全国低保对象是3500万人以上,基本实现了最低生活保障和城乡均等覆盖。农村五保供养水平也在逐渐提高,目前,五保供养已经完成了由农民集体供养为主向公共财政保障为主这样的体制型转变。另外,民政部还启动了“霞光计划”,用福利彩票

公益金支持农村五保设施的建设,改善了五保对象的居住条件。城乡医疗救助从无到有,现在也取得了很明显的成效。农村医疗救助从2003年开始启动,2006年基本涵盖了所有涉农县(市、区),城市医疗救助制度从2005年开始进行试点,2007年已经有90%的县(市、区)建立了救助制度。2004—2007年,全国医疗救助累计人数2360万人以上,支出资金87亿元左右。受灾群众的困难得到了有效援助,2003—2007年紧急转移受灾群众5500万人次以上,救助的受灾群众4亿人次,恢复重建民房850万间以上。另外还健全了救灾社会捐赠的动员机制,受益人数达到了1.5亿人次。

3、加固工作基础

城乡居民最低生活保障制度是整个社会救助体系的核心和基础。2007年,是城市低保制度建制十周年,又是农村低保制度的全面启动之年。实践证明,城乡低保制度在保障困难群众基本生活、促进困难群众参与经济社会活动、确保困难群众分享改革发展成果等方面正发挥着越来越重要的基础性作用。

----重要的制度安排。在城乡建立健全居民最低生活保障制度,是党中央、国务院关注民生,总揽全局,审时度势,适应构建社会主义和谐社会需要的重要战略部署, 也是党和政府解决民生问题的重要制度安排。生存权是人最根本的权利,也是最基本的民生。在市场经济条件下,优胜劣汰的市场竞争规则不会自发地为困难群众提供保护。这就需要政府和社会建立一种维护城乡困难群众基本生存发展权利的制度,通过这种制度,可以让竞争中的强者更放心地劳动致富,同时也可以让竞争中的弱者基本生活得到保障,享受到经济社会发展带来的成果。城乡低保就是党和政府解决困难群众民生问题的最重要的制度安排。1997年国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》,部署全面开展城市低保工作;1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》,为城市低保制度的健康发展提供了法规保障;2001年国务院办公厅发出《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》,针对城市低保发展过程中存在的问题提出了明确的要求。2007年7月,国务院又发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,为在农村全面建立和实施低保制度提供了政策上的依据。可以说,城乡低保的每一个脚印,每一点进步,都是党和政府体现“三个代表”重要思想,站在落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、着力解决民

生问题的高度,做出的重大决策和部署。

----重要的“兜底”作用。城乡低保在保障困难群众基本生活方面发挥了重要的“兜底”作用。近年来,党和政府制定了一系列保障民生的政策,其力度之大,效果之好,前所未有。仅就社会保障体系而言,不仅逐步完善了社会保险制度,而且不断推进社会救助、社会福利、优抚安置和慈善事业的发展。但就这些制度的功能和实效而言,作为社会救助核心制度的城乡低保的“兜底”作用最为明显。低保制度不附加先决条件、不考虑社会身份,唯一的认定条件就是家庭人均月收入是否低于当地低保标准。这样的制度安排,彰显了社会公正,突出了救急救难的特点,维护了社会底线公平,在保障困难群众基本生活,促进社会和谐方面发挥了重要的基础性作用,成为名副其实的最后一道安全网。

----重要的部门职责。做好城乡低保,是国务院赋予民政部门的重要职责。多年来,各级民政部门坚持“以民为本、为民解困、为民服务”的民政理念,深入城乡困难群众当中,做好事、办实事、解难事,赢得了人民群众的信任。在实践中,民政部门形成进一步做好城乡低保的工作思路包括:一是完善制度。认真研究解决低保制度实施过程中遇到的诸如标准调整、收入核实、与就业衔接、分类救助、动态管理等问题,使低保制度更加完善,作用更好地得到发挥。二是规范操作。进一步规范低保的申请、审核、审批,低保金的管理、发放等程序并向社会公开。以此规范工作人员行为,便于群众和社会监督,实现低保工作的公开、公平、公正。三是加强支撑。积极争取各级财政加大投入,及时调整低保标准与实际补助,使低保水平与经济社会发展相适应。加大低保系统的能力建设,确保低保工作顺利实施所必需的人手和工作经费,不断提高低保工作队伍的素质。四是健全体系。进一步建立健全以低保为基础,医疗、教育、住房等专项救助相配套,覆盖城乡的社会救助体系,多方面为困难群众排忧解难,为他们提供切实的基本生活保障。

4、提高工作认识

2007年,民政部门广大干部在探索实践中、在党的十七大精神指引下,进一步提高了建立健全城乡社会救助体系,切实保障困难群众基本生活的思想认识。

(1)提高了推动社会救助事业历史性转型的认识。

----从关注救助对象的社会身份到关注救助对象贫困程度的转变。按照传统的救助办法,不同社会身份的人群,即使困难程度一样,享受的救助待遇也不一样。多种传统民政救助对象,每一种都享受不同的救助标准和待遇。以城乡低保制度为核心的现代救助制度摒弃了按社会身份确定救助对象和救助标准的作法,将关注的重点放到救助对象的贫困程度上,这使得社会救助政策更加公平、合理,社会救助的规模也不断扩大。1992年获得政

府救助的城乡各类人员仅为137万人,占当年全国总人口的0.1%。到2007年底,城乡长期社会救助对象已达5700万人以上(还不含灾害救助),占全国总人口的4%以上。积极推进社会身份上的“有救无类”,是保证社会救助公平性的前提。

----从酌情的社会救助向标准科学的社会救助转变。长期以来,我国的社会救助缺乏客观科学的标准,基本上是依据地方政府的财力状况领导的重视程度来确定的。建立现代社会救助制度,最重要的就是建立科学的救助标准制定办法。《城市居民最低生活保障条例》

第6条规定:“城市居民最低生活保障标准,按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用,并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。”这一规定,确立了救助标准与维持救助对象基本生活之间的关联,与现代社会救助制度的内涵是一致的。

----从项目分散的社会救助向资源整合的社会救助转变。传统社会救助项目多因人而设、因事而设,缺乏救助的连续性和稳定性。自城市低保制度建立以来,传统的分散救助项目逐步被整合为生活救助和专项救助两大类。其中生活救助包括城市低保、农村低保(含特困户救助)、农村五保等,专项救助包括医疗救助、住房救助、教育救助、司法救助、就业援助等,救助的制度化程度和项目设定的规范化程度明显提高。加强统筹协调,合理配置救助资源,正成为发展方向。

----从粗放型社会救助向精细化社会救助转变。在救助对象的认定上,由传统的生活形态观察转变为科学的家庭收入调查;在救助内容上,由单一的生活救助转变为包括生活、医疗、住房、教育等在内的综合性社会救助;在救助方式上,由简单的发放救助金、救助品转变为有利于促进救助对象就业再就业的积极救助;在救助金发放上,由传统的手工发放转变为通过银行、信用社等金融机构的社会化发放。当代中国的社会救助正在向专业化、技术化方向发展。从2007年开始,正陆续制定家庭收入调查、救助标准测算、救助对象分类以及救助统计等方面的推荐性行业标准,进一步规范和完善社会救助工作。

(2)提高了加快社会救助事业制度性建设的认识。

----加快构建以社会救助为重要内容的低收入群体社会保障制度。发挥社会救助在低收入群体社会保障制度中的重要功能,按照调节收入分配差距和保障困难群众生活两个目标来规范社会救助在反贫困事业中的地位、功能和规模。同时,加快《社会救助法》立法进度,争取尽早颁布实施,为社会救助工作提供法律依据。

----加快按照分类、分层策略完善补贴型社会救助办法。以现有城乡低保和农村五保制度为基础,进一步完善医疗救助、住房救助、教育救助、就业援助等专项救助制度,使之能够覆盖所有困难人群;规范分类施保的方法和程序,使特殊困难低保对象能够享受更好的保障;建立分类、分层救助机制,使不同人群、不同家庭、不同支出需求以及不同区域的救助对象能够享受不同类别的综合性社会救助。

----加快推进城乡社会救助制度协调发展。以农村低保制度的全面建立为契机,继续推进城乡社会救助制度框架在全国的建立;进一步规范和完善各专项社会救助制度,逐步缩小城乡社会救助差距;加大部门间协调力度,不断整合社会救助资源,巩固并完善“政府领导、民政主管、部门协作、社会参与”社会救助管理体制和运行机制。

----加快社会救助事业可持续发展的能力建设。解决民生是政府的根本职责,社会救助是政府解决困难群体民生问题的重要任务,社会救助能力的强弱,也是对各级政府执政能力的一种检验。由于社会救助事业的发展状况直接反映着政府对低收入群体社会保障的程度,政府要发展社会救助事业并求得最佳的效益,付出必要的成本是天经地义的,也完全能够得到人民群众的支持和认可。各级政府要理直气壮地加强社会救助能力建设,从合理设置救助机构、不断提高人员素质、足额保障救助经费以及稳步推进信息化等方面入手,通过开发教材、加强培训、交流考察等方法,确实使社会救助能力有一个大的提高,为社会救助事业的平稳、健康发展奠定基础。

5、临时救助制度

2007年6月27日,民政部颁发了“关于进一步建立健全临时救助制度的通知”,以下简称《通知》。为妥善解决城乡贫困居民的突发性、临时性生活困难,推进社会救助体系建设,《通知》提出了具体的工作部署:

①充分认识建立健全临时救助制度的重要意义。

临时救助是一项传统的民政业务,主要是指对在日常生活中由于各种特殊原因造成基本生活出现暂时困难的家庭,给予非定期、非定量生活救助的制度。长期以来,临时救助制度在保障城乡困难群众的基本生活,缓解他们的特殊困难方面发挥了重要作用。中央对临时救助制度建设非常重视。回良玉副总理在第十二次全国民政会议上强调,要“完善临时救助制度,帮助低保边缘群体、低收入群体解决特殊困难”。各地要从践行“三个代表”重要思想,落实科学发展观,构建和谐社会的高度出发,充分认识临时救助制度在社会救助体系建设中的重要作用;要按照温家宝总理的要求,用心了解社情民意,认真研究城乡低保边缘家庭的贫困问题,采取有力措施,切实抓好临时救助制度建设,帮助他们排忧解难。

②合理确定临时救助的范围和数额。

临时救助制度主要是为困难家庭提供临时性生活救助,其对象主要包括:1. 在最低生活保障和其他专项社会救助制度覆盖范围之外,由于特殊原因造成基本生活出现暂时困难的低收入家庭,重点是低保边缘家庭;2. 虽然已纳入最低生活保障和其他专项社会救助制度覆盖范围,但由于特殊原因仍导致基本生活暂时出现较大困难的家庭;3. 当地政府认定的其他特殊困难人员。各地要根据临时救助的非定期、非定量特征,针对困难家庭的特殊情况和维持当前基本生活的需要,结合本地实际,依照规范的程序合理确定救助方式、救助数额,并注意协调安排有关社会专项救助与其他社会救助政策衔接配套,切实做好临时救助工作。

③规范完善临时救助的受理和发放程序。

建章立制,是进一步健全完善临时救助制度的基础。各地要结合当地实际,尽快制定或完善临时救助制度的实施办法或实施细则。规范管理,是当前临时救助工作的重点。各地要按照公开、公正、公平的原则制定临时救助的受理、审核、审批及发放程序。临时救助工作程序既要严格规范,有较强的可操作性;又要尽可能避免繁琐复杂,符合“救急救难”的工作特点。临时救助的申请,原则上应以家庭为单位提出。临时救助的受理、审核及家庭生活状况调查,应充分发挥街道办事处或乡镇人民政府及基层群众性自治组织的作用。要明确规定一定时期内享受临时救助的次数或享受临时救助的时期,避免临时救助长期化。要强化居民群众的参与和监督,确保临时救助工作标准公开、程序规范、结果透明。

④不断加大临时救助资金的投入和管理力度。

开展临时救助工作是地方人民政府的重要职责。各地民政部门要及时向当地政府汇报有关工作,协调财政部门在预算中合理安排临时救助资金,并不断加大资金投入。同时,各地要建立健全广泛的群众参与机制,通过慈善劝募等方式募集临时救助资金。将政府财政投入、社会捐助资金及时纳入社会救济专项资金支出项目,专项管理、专款专用。在救助形式上,各地要积极探索现金、实物与提供服务相结合的临时救助方式,不断总结和推广“慈善超市”、“爱心超市”等经验和做法,充分发挥社区在组织邻里互帮上的作用,形成临时救助与慈善事业及其他社会救助措施各有侧重、相互衔接、良性互动的运行机制。各地民政部门要加强对临时救助工作的监督检查,防止临时救助工作中的随意性和其他不规范做法,确保临时救助制度的健康顺利实施。

⑤加强协调配合,确保临时救助制度落到实处。

各地民政部门要以《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》为指导,从改革、发展、稳定的大局出发,将临时救助工作纳入社会救助体系建设的总体规划,不断加强组织领导和协

调配合,确保临时救助制度落到实处。各地民政部门要积极向当地政府汇报,加强与有关部门的沟通协调,安排好必要的工作经费和人员经费,使困难群众的生活切实得到保障。《通知》对进一步推进临时救助制度和完善城乡社会救助体系产生了重要的指导作用。

●江苏省推进城乡社会救助体系建设的探索实践

2007年,江苏省积极探索从体系建设、机制创新入手,不断推出和完善济民惠民政策举措,充分发挥了民政部门在推进全面小康社会建设、构建和谐社会进程中的重要基础作用。据江苏省民政厅与国家统计局江苏调查总队联合调查结果显示:目前,江苏省困难群众的生存权益已经得到保障,社会救助水平已接近国际公认标准。同时,在制度设计和实务操作层面打造了不少具有江苏特色的新亮点。

----举措性救助逐步转向体制机制性救助。

以全面建立城乡低保标准增长机制为标志,江苏社会救助工作由以往的政策举措性传统方式转向以体制机制建设为重点的新路子。改变了以往主要由部门协商、领导裁定的传统决策形式,实行了与城乡居民人均收入水平直接挂钩、同步增长的新途径。全省统一按城乡居民人均收入的20-25%,确定各地城乡低保标准,同比例增长。这一制度设计与创新,从本质上把决策权由决策层面转向了机制层面,更具科学性,更利于促进低保标准增长。截至2007年9月底统计,全省纳入城市低保的对象43.95万人,占非农人口1.5%,累计发放保障金4.38亿元,比去年同期增长23%,全省平均保障标准241元/月,人均月补助119元,分别比去年同期增长11%和21%;纳入农村低保的对象112.15万人,占农业人口

2.4%,累计发放保障金4.6亿元,比去年同期增长39%,全省平均保障标准126元/月,人均月补助49.9元,分别比去年同期增长14%和22%。全省合计纳入城乡低保的人口达155.74万人,加上已保障的五保供养对象22万多人、重点优抚对象24万多人,以及救灾、助残、助学、助医和助老的人数,剔除重复计算因素,全省年度得到各类救助、援助的人数约在350万人,占总人口的4.7%,贫困人口的基本生存问题已经全面解决。同时,江苏省委十一届三次全会作出决定,力争用3到5年时间,将全省城乡低保标准提高到每人每天1美元的国际公认标准,这是江苏省继建立低保标准增长机制之后的又一个政策亮点。目前全省城市低保月平均标准为241元,按现行汇率计算,已超出每人每天1美元的国际公认贫

困保障标准线;全省农村低保月平均标准为126元(苏南184元、苏中107元、苏北80元),离国际公认标准还有一段差距。苏南地区争取2008年与国际公认标准全面接轨,苏中地区争取于2010年全面接轨,苏北地区争取于2012年基本接轨。

----补缺型救助制度逐步转向适度普惠型福利制度。

近年来,江苏省按照让全省人民共享改革发展成果的新思路,逐步将“补缺型”救助引向“适度普惠型”福利社会。截止到2007年,已使350万困难群体共享到“发展红利”。一是建立了低保标准与居民收入直接挂钩的增长机制。城乡低保标准与当地城乡居民人均收入水平及增长幅度直接挂钩不仅创新了决策理念和方式,而且建立了财政预算按机制生成的实际需求提供保障的科学机制,还实现了受助对象由向政府求助转为为自己维权,救助机构由给困难群众送温暖转为履行政府职责的心态转变。同时,低保补助全面实行社会化发放,资金直接由财政打卡入户,委托金融机构发放。全省城乡低保制度步入科学规范、健康发展的轨道。二是启动了临时救助制度。2007年,省政府出台了《城乡困难群众临时生活救助办法》,将救助体系覆盖范围从绝对贫困群体拓展到相对贫困群体,有效缓解了低保政策的“炕边冷”现象。办法规定,对家庭人均收入高于当地低保标准但低于低保标准2倍范围内的生活困难群体,因重、大病或遭遇突发灾害等导致基本生活困难的家庭,因不可抗因素难以维持基本生活的家庭,以及当地政府认定的其他应予救助的对象,采取困难群众申请一次救助一次的形式,帮助他们渡过临时难关。所需资金纳入地方财政预算,并统筹福彩公益金、社会捐赠款。三是建立了重残人员生活帮扶制度。从2008年1月1日起,将在全省范围内,对低保对象以外的无固定收入重残人员参照当地低保标准全额给予生活救助;对低保对象以内的重残人员按照当地城乡低保标准的110%-120%足额发放低保金。同时,江苏省不断完善了优抚对象抚恤补助标准增长机制。江苏在全国首先建立优抚对象抚恤补助标准自然增长机制。近5年,优抚对象抚恤补助标准平均增长80%,省财政用于优抚的经费增长246%。江苏省还健全了社会救助管理“联席会议制度”。社会救助涉及多领域、多部门,容易政出多门、重复救助或救助疏漏。省政府决定,各级政府建立以政府分管领导为组长,民政、财政、劳动、卫生、教育、司法、工会、妇联、残联等部门参加的“联席会议制度”,办公室设在民政部门。明确了联席会议的主要使命是及时研究制定和协调救助政策,确保救助政策的统一性,保证救助公平、公正。

----政府单头救助逐步转向政府社会组合救助。

截止到2007年的5年,是江苏民生事业投入最多、发展最快的5年,也是困难群众得实惠最多的5年。首先体现在各级政府坚持将新增财力向公共事业和保障民生重点倾斜、向困难群众重点倾斜,不断加大了公共财政支撑力度。5年来,全省在低保专项补助上已累计安排资金10.7亿元,并以每年20%的速度增长;各级财政投入城乡社区建设资金达25亿元;省政府连续3年拨款4.38亿元实施“关爱工程”,三级政府自筹5.22亿元,帮助农村敬老院新增床位8万多张。到2007年底,农村五保集中供养率达到60%。目前全省五保集中供养年人均标准已达2876元,分散供养年人均标准达2310元,明显高于全国平均水平。 其次,体现在社会的广泛响应和参与上。以推动慈善和福利彩票发行事业健康快速发展为主抓手,社会互助在新型社会救助体系中的重要辅助和补充功能日益彰显。目前,全省13个省辖市全部成立了慈善机构,106个县(市、区)中已有87个成立慈善机构,不少地方的慈善机构已延伸到乡镇。全省慈善基金总量年底达到70亿元(含合同认捐),位居全国前列。加上每年“慈善一日捐”活动所募集资金,2007年全省慈善救助支出已达3亿多元,100多万困难群众受益。2008年实际可支配慈善救助资金可望达到5亿元以上水平。近三年福利彩票发行量年均增加7亿元左右,2007年超过30亿元,全年可留成公益金4.5亿元。经常性社会捐赠网络已覆盖全省城区,“爱心超市”、“慈善超市”已有500多家,其中南京市已实现城乡社区全覆盖。慈善医院或医疗站点已有380多个。社会互助渠道和方式大力拓展,救助效率大为提升,乐善好施的社会氛围日趋浓厚。在此基础上,江苏省将以党的十七大精神为指导,以着力增强改善民生的普惠性、着力完善保障民生的体制机制、着力解决影响民生的突出问题为总体要求,以满足人民群众改善民生的新期待为目标,以救助体制和机制创新为动力,以服务网络和信息化建设为手段,将已出台的社会救助政策举措制度化、机制化、法规化,在此基础上,与时俱进,开拓创新,不断创新完善江苏省的社会救助体系。

●河南省推进城乡社会救助体系建设的探索实践

2007年,河南省全面贯彻落实科学发展观,以省委、省政府承诺办好的“十大实事”为重点,进一步完善全省城乡社会救助体系,不断强化制度建设,逐步扩大救助覆盖面,全面提高救助水平,收到了明显成效,较好地保障了城乡困难群众基本生活。河南省全面

推进城乡社会救助的主要做法:

----建立“党委政府高度重视,相关部门齐抓共管,社会力量共同参与”的工作管理体制。

一是党委、政府高度重视。河南省省委、省政府十分重视城乡社会救助工作,连续3年将城乡低保、农村五保供养、农村敬老院建设、城乡医疗救助等工作列入向全省人民承诺的“十大实事”。省委、省政府主要领导亲自走进乡村,深入群众,对农村低保工作进行调研。省人大常委会在全国首次专题审议了城市低保工作情况,省委书记对城市低保工作提出了更高的要求。省政府充分发挥组织领导和综合协调作用,多次召开政府常务会议、省长办公会议,研究部署城乡社会救助工作,出台相关的方针政策和措施办法。省政府领导多次听取城乡社会救助体系工作汇报,提出具体要求。2007年,省政府先后召开了全省农村敬老院建设工作现场会、全省低保工作现场会等工作会议,有力地推动了各项工作的开展。二是相关部门齐抓共管。各级民政部门作为社会救助的主管部门,充分发挥归口管理作用,具体组织协调各项社会救助工作的开展与落实。发改委、财政、劳动保障、教育、卫生、建设、司法等有关部门按照救助工作的总体部署和统一要求,各司其职,各负其责,认真开展相应的救助工作。三是社会力量共同参与。有关民间组织和个人,弘扬中华民族扶危济困、守望相助的优良传统和美德,为困难群体献爱心,在城乡社会救助工作中发挥了重要作用。

----建立“门类齐全、内容丰富”的制度体系框架。

2007年,在河南省政府《关于建立健全全省城乡社会救助体系的意见》(豫政〔2006〕34号)提出全省城乡社会救助体系建设总体框架的基础上,进一步对单项救助制度进行了规范和完善。省政府出台了《河南省实施办法》(省政府令第111号),对农村五保供养制度进行了细化和完善;省政府出台了《关于进一步加强艾滋病致困人员安置工作的意见》(豫政〔2007〕62号),将全省受艾滋病影响的困难群众全部纳入救助范围,并提高了救助标准;省民政厅联合省财政厅下发了《关于切实安排好近期物价上涨后城市低保家庭生活的紧急通知》(豫民明电〔2007〕13号),建立起物价上涨应对机制;省民政厅下发《关于印发河南省基层低保工作规范化建设活动实施方案的通知》(豫民明电〔2007〕38号),建立了6项工作制度、4项管理机制,全省城乡低保工作规范管理水平进一步提高;省民政厅下发《关于印发河南省农村五保供养服务设施建设霞光计划实施方案

的通知》(豫民文〔2007〕67号),确定了“十一五”时期农村五保供养服务机构与农村五保分散对象集中居住点建设的目标任务、实施办法和保障措施;省民政厅联合中国银行河南省分行等部门转发《关于免收最低生活保障金费用的通知》(豫民〔2007〕38号),联合省财政厅、省农村信用联社联合下发《关于切实做好代发农村居民最低生活保障资金和农村五保供养资金工作的通知》(豫民文〔2007〕173号),推动了城乡低保资金社会化发放工作;省民政厅联合省财政厅下发了《关于做好2007年农村居民最低生活保障和五保供养工作的通知》(豫民文〔2007〕29号),对全省农村低保提标扩面工作提出统一要求。同时,河南省还注意做到制度间的衔接和标准间的平衡,使各单项社会救助制度互通、互联、互动、互补,确保社会救助制度的长效性和权威性。

----建立“财政为主,渠道多元”的资金筹措机制。河南省各级财政进一步加大对城乡社会救助工作的投入,发挥救助资金筹措的主渠道作用,初步建立“民政测算、政府预算、人大批准、财政支出”的社会救助资金政府投入机制。2007年,省级财政共投入城乡社会救助资金7.91亿元,比2006年增长71.4%。同时,大力开发社会和民间的救助资源,努力实现救助主体和救助方式的多元化。

----建立“规范有序,公正透明”的监督管理机制。结合村务公开、居务公开、政务公开,将救助政策、救助标准、救助金额、救助对象等信息向社会公开。城乡社会救助款物先后接受了民政部、省审计厅等部门的检查,通过纪检监督、审计监督、群众监督和舆论监督,保证了城乡社会救助工作的健康发展。

----建立“资源共享,网络运行”的信息管理平台。河南省所有县(市、区)都完成了城市低保家庭信息录入工作,基本实现了市、县两级数据联网。在全国率先建立起“城乡社会救助信息平台(QQ 群)”,实现了对各项城乡社会救助工作的即时指导、技术支持、信息沟通、资料传递和经验交流。自主开发了农村低保信息管理软件系统,并在全省推广运用。初步实现网络运行、资源共享、规范管理、社会监督的工作格局。 2007年,河南省通过完善全省城乡社会救助体系,不断强化制度建设,收到了明显成效。一是城市低保工作在规范中拓展了新局面。2007年,通过各级人大对政府城市低保工作的审议,进一步规范完善了城市低保制度,并建立了物价上涨应对机制。截至2007年10月底,全省共有城市

低保对象138.94万人,累计发放城市低保金11.02亿元,当月人均补差达到95.6元。与2006年同期相比,新增城市低保对象4.32万人,人均补差提高32.78%。二是农村低保工作在完善中获得了新进展。在全面建立农村低保制度的基础上,2007年进行了扩面和提标共6.19亿元。与2006年度相比,新增农村低保对象58.78万人,增长29.36﹪,人均补差提高了29.81%。三是农村五保供养和敬老院建设工作在扎实推进中跃上了新台阶。到2007年10月,全省共有农村五保供养对象47.97万人,累计发放农村五保供养金3.75亿元。全省新建、改扩建敬老院1207所, 年底集中供养率可望达到30%。四是城乡医疗救助工作在探索中取得了新成效。在全面建立城乡医疗救助制度基础上, 加强指导, 规范操作, 积极探索保险业参与城乡医疗救助新模式。截至2007年9月底, 全省共纳入医疗救助450.19万人, 筹集资金3.08亿元,救助贫困群众182.89万人次, 累计发放救助资金1.12亿元。城乡医疗救助资金比2006年增加7130.19万元, 增长30.16%。五是向国内外推介了河南艾滋病救助安置经验。 “同在阳光下——受艾滋病影响儿童救助安置政策国际研讨会”会议,将河南对受艾滋病影响儿童的救助安置工作模式命名为“河南模式”,肯定了“河南模式”在中国乃至世界上发挥的示范带头作用。

●北京市推进城乡社会救助体系建设的探索实践

2007年,北京市以保障困难群众基本生活为宗旨,认真抓好三个统筹、建立三个机制、突出三个着力点,有力地推动首都城乡社会救助体系建设。

----抓好“三个统筹”,完善社会救助制度体系。

1、统筹城乡发展,全面协调推进。1996年,北京市正式建立实施城市低保制度,2002年,全面实施了农村低保制度。随着城市化进程的加速,北京市加快了城乡社会救助体系建设步伐,注重城乡社会救助制度的全面、协调发展。经过多年的努力,已从覆盖城乡的低保制度,发展到包含医疗、住房、教育、临时、灾害等救助项目的城乡社会救助体系,构筑了兼顾城乡、惠及所有弱势群体的社会救助“安全网”。城乡统筹的步伐加快,城乡救助政策基本一致,城乡救助水平逐步接近。目前,朝阳、海淀、丰台三个区实现了城乡低保标准并轨,其他区县农村低保标准也有不同程度的提高。

2、统筹困难群体,提升救助效果。一是针对不同救助对象,实施分类救助。2004年,北京市制定分类救助制度,对“三无”人员、老年人、未成年人、重残人等特殊困难人员,按10%的比例上浮了救助标准。2006年,又根据低收入家庭的赡养系数、人口结构等情况确定了不同的救助系数,将原有单一的上浮标准,细化为5%、10%、15%三个不同标准,进一步提高了基本生活救助的针对性和合理性。为照顾老残一体的家庭,法定抚养人达到退休年龄的重残人家庭,核定其家庭收入时,先扣除城市低保标准的80%,再计算家庭收入,提高了救助水平。二是健全城乡统筹的医疗救助制度。2007年,北京市完善了农村医疗救助政策,在资助低保对象参合的基础上实施慢性病和危重病的救助。同时,本着“先保险、后救助”的原则,资助城市低保对象中的“一老一小”人员参加医疗保险,实现了保险和救助的有效衔接。三是实施高等院校入学救助。针对困难家庭子女学费问题,在已有的中小学教育救助政策的基础上,下发了《关于实施高等教育新生入学教育救助办法的通知》,对当年考取普通高等院校的城乡低保家庭和享受生活困难补助的重残人家庭的学生,给予4000元的新生入学救助。

3、统筹救助力量,实现功能互补。社会救助是政府的职责,政府在社会救助工作中必须始终处于主导地位,从财力、物力、人力上予以全力保障。社会救助又是一项社会工作,只有统筹社会各界救助力量,实现功能互补,才能最大限度发挥社会救助的综合效应。多年来,北京市在加大政府救助工作力度的同时,广泛开展社会互助活动,有效地发掘社会力量的潜力,形成了以政府为主导、社会力量广泛参与的局面。倡导和开展“一助一”、“一帮一”、“领导干部联系困难户”等活动,多渠道解决贫困群众困难。全市累计建立接受社会捐助站点1203个,建成“爱心家园”158家,积极开展经常性社会捐助和救助活动。制定出台了《关于加快首都慈善事业发展的意见》,编制了各相关部门落实《慈善意见》的责任分解书,积极筹建首都慈善公益组织行业联合会,有力地推动了本市慈善事业的发展。

----建立“三个机制”,提高社会救助工作水平。

1、建立科学的调整机制,促进救助标准科学合理。一是建立城乡低保标准调整机制。为增强低保标准设立与调整的科学性,2005年,制定下发了《关于建立本市城市低保标准调整机制的意见》,就城市低保标准调整程序、测算方法做出了明确规定。即根据满足城市居民最基本的食品支出标准,除以适当的恩格尔系数,然后加上或减去相应的调整数得出低保标准。2006年,建立了农村低保标准的调整机制,将农村低保标准的测算直接与全市

和本地区农民人均纯收入、人均生活消费支出水平挂钩,使低保标准的测算更加科学化、规范化。二是探索建立科学的临时救助机制。为缓解低收入家庭的临时性困难,在建立健全专项救助制度的基础上,实施了临时救助制度,规范了临时救助的范围、程序、资金预算,建立了市级资金补助机制,增强了临时救助制度的实效性。2007年,民政部门与统计部门、北京大学联合开展对城乡低保边缘群体生活状况及救助需求的全面调研,明确低保边缘群体的认定标准、办法,调整相关救助政策,加大对低保边缘群体的救助力度。三是及时启动应急救助机制。针对市场物价波动等因素,制定了《北京市城乡居民基本生活消费品价格变动应急救助预案》。根据相关部门实时监测数据显示7、8、9三个月,消费品价格上涨幅度连续超过《应急预案》规定指标,应急预案正式启动。从2007年10月到2008年2月,城乡低保对象每人每月发放20元临时生活补贴,确保物价上涨不影响低保家庭的生活。同时,继续监测消费品价格变动情况,如物价回落到上年同期水平3个月后,停止临时生活补贴发放;如暂定应急救助期内的消费品价格上涨幅度持高不降,将持续发放临时生活补贴,并在明年低保标准测算及调整工作中予以考虑。

2、建立有效的协调机制,促进社会救助整体发展。一是建立社会救助联席会议制度。社会救助工作涉及到多个政府职能部门,需要各部门的紧密配合、通力合作。为进一步加强社会救助工作的组织、领导和协调,市和区县政府分级建立社会救助工作联席会议制度,明确了部门职责,建立起社会救助工作议事协调机制。先后四次组织召开市社会救助工作联席会议,讨论通过了社会救助工作中的重要议题,初步形成了共同推动社会救助工作的良性机制。二是实现社会救助工作归口管理。强化街道(乡镇)综合救助职能,所有救助项目经街道和乡镇审核后,报送不同的救助管理部门审批,有条件的区县还建立了社会救助部门联合审批制度。所有救助活动统一由街(乡镇)实施,各种救助款物由街(乡镇)调配发放;各类救助信息通过街道乡镇统计、由民政部门汇总并定期向社会公布,形成了“一口上下、规范有序”的救助工作运行机制,保证了救助项目的有效衔接和落实。

3、建立合理的激励机制,促进救助对象主动自立。一是制定鼓励就业政策。为鼓励有劳动能力的救助对象主动就业,对申请低保的就业人员实施就业奖励政策,即扣除最低工资和低保标准差额部分,再计算家庭收入。随着保障标准的逐年调整,将就业奖励办法,改变为按城市低保标准的80%给予就业奖励,进一步提高了就业奖励的科学性和合理性。二是实施救助渐退措施。把低保人员以及低保申请人将作为特殊就业服务对象,给予重点扶持。对符合就业条件的低保对象全部进行登记、免费技能培训、三次推荐岗位,对自谋职业者及用工单位给予资金奖励,激发了有劳动能力低保对象的就业积极性,已有6500多

人因就业而退出低保。

----突出“三个着力点”,确保社会救助政策落实。

1、以信息化建设为着力点,整合资源,提高办事效率。经过多年的开发建设,北京市城乡低保信息管理服务系统实现了市、区、街三级连接贯通,用现代科学手段取代手工操作,低保工作步入信息化、网络化轨道,大大提高了工作效率。逐步将社会捐赠信息管理服务系统和各专项救助子系统纳入其中,初步实现了低保系统与其它社会救助的数据交换,整合了信息资源。2007年,又投入2000多万元,启动了北京市社会救助信息服务平台建设,力争为领导决策提供依据,为城乡居民提供更完备的社会救助服务。北京市社会救助信息服务平台的基本生活救助系统拟于2008年1月4日上线试运行。

2、以专业化建设为着力点,提高素质,壮大队伍力量。市和区县民政局均成立了城乡低保事务中心。所有街道(乡镇)成立了综合性的社会保障事务所,将社会救助事务性工作纳入社保所。社区核定了社会保障协管员,部分区县还设立专职社会救助协管员,初步建立起覆盖市、区县、街乡镇和社区居村委会的低保管理和服务网络。加强教育培训,实行业务考核和持证上岗,不断提高救助工作者的综合素质,救助机构外在形象和内部机制有了明显改善。

3、以规范化建设为着力点,严格程序,提高管理水平。按照公开、公平、公正的原则,不断提高社会救助规范化程度,普遍建立了救助资格评议制度,所有低保、医疗、教育、灾害等救助待遇,均经过社区民主评议,并进行公示。探索救助听证制度,组织社区居民、人大代表、政协委员等对救助事项进行“审核”、“把关”。针对人户分离、收入核实难等问题,将诚信理念引入日常管理,推行申报收入、签订协议、公益活动考勤、救助金社会化发放等方法,提高了救助管理的实效性,保证了动态管理下的应保尽保。同时,按照民政部的要求,用一年的时间开展社会救助规范化管理工作,使全市社会救助工作更加规范,在保障民生方面取得新的进展。


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