"惩防体系"

　　 《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称“惩防体系”）已由中共中央正式颁布实施了。这是我国党风廉政建设和反腐败工作中的一件具有里程碑意义的大事，也是党的执政能力建设工程中的一件大事。 　　 　　全面总结宏伟设想 　　 　　构建“惩防体系”，是新一届中央领导集体系统总结过去、审慎展望未来的结果。 　　 正如“实施纲要”开篇所说，“惩防体系”的出台首先是基于对过去55年执政过程中，全党全国开展党风廉政建设和反腐败工作的经验和教训的总结。如果综合考虑宏观和微观因素，以往的55年历史可以被划分成五个阶段。 　　第一阶段，从1949新中国成立开始到1978年改革开放之前，共29年。这个时期，我国的腐败总体来说并不严重，反腐败议题并未明确提出，而只是作为党的建设的一部分，反腐败的方式主要是群众运动式的。 　　第二阶段，从1978年改革开放到1993年8月为止，约15年。这个时期，随着进入转型发展阶段以来，我国的腐败问题逐渐严重起来。反腐败受到重视，但依然只是作为党的建设的一部分。这个阶段的后4年，即1988年底或1989年初之后，也可以说是一个过渡时期。这个时期，腐败和反腐败这样的词汇已经正式出现在最高领导人的讲话和正式文件之中了。 　　 第三阶段，从1993年8月到1997年初或党的十五大，约4年时间。1993年8月召开的中纪委二次会议提出了反腐败的“三项工作格局”，标志着我国的反腐败工作不再只是作为党的建设的一个部分，而是被明确地、独立地提出来了，成为新时期党建工作的一项主体内容。正是从这个阶段开始，我国正式开始了反腐败战略方面的探索，主要的特点是以打击或惩治为主，具体表现为查办腐败大要案件。 　　 第四阶段，从1997年年初开始到2002年十六大召开，约5年时间。在总体上仍延续惩治为主的反腐败战略的同时，补充了预防对策的成分――在相关文件中被称为“治本措施”或“源头治理措施”。 　　第五阶段，即十六大以来的最新阶段。这个阶段虽然刚刚开始，但反腐败战略很快就实现了重大的、根本性的转变，由惩治为主转到以预防为主，并立足于构建系统的对策体系，即“惩防体系”。相对应的，我国反腐败的战略目标定位也实现了从遏制腐败蔓延趋势到建设廉洁国家的转变。 　　通过对上述历史背景的回顾可以看出：虽然“惩防体系”是55年经验教训的全面总结，但越是临近现时的阶段，“惩防体系”的形成就越显重要。具体地说，构建“惩防体系”是十六大以来新的中央领导集体在系统总结过去、审慎展望未来，特别是在最新理论和实践探索基础上提出并高效完成的。在2003年10月召开的十六届三中全会上，中央正式明确提出制定“惩防体系”的任务。此后，经过一年多时间，经过自上而下，又自下而上的通力合作，在广泛参与和深入研究总结的基础上，最终完成了“惩防体系”总体框架的设计。可以说，“惩防体系”是新一届中央领导集体的最新贡献。 　　 　　结构清晰特点突出 　　 　　 “惩防体系”实施纲要全文共分八大部分，二十一个方面，一万余字。历史地看，“惩防体系”具有以下三个方面的突出特点。 　　首先是具有系统性、科学性和可操作性。“三项格局”是我国反腐败历史上第一个具有系统性特点的战略对策。然而与此相比，“惩防体系”则在科学性和系统性方面有了显著的提升。众所周知，反腐败不存在灵丹妙药，而必须依靠一个综合性的战略。但是这样的综合性战略又不能不分轻重，无所不包。基于迄今为止的国际反腐败成功实践来看，这样的综合战略的基本组成部分包括教育、惩治和预防三大部分。这三方面正是“惩防体系”中的基本内容。需要说明的是，针对我国的政治、经济制度的实际，“惩防体系”中的预防又主要体现在制度和监督两大部分之中。 　　细心的人士一定已经发现，“惩防体系”在关于教育、预防和惩治的各大部分阐述中，存在一定的交叉。这正体现了成功反腐败战略的三个组成部分或三大支柱之间的互相支撑的内在特点。也是“惩防体系”科学性的具体体现。此外，“惩防体系”并不只是一个抽象的战略框架，它包括十分丰富、十分具体，具有很强指导性和可行性的战略对策内容。这些对策主要是从我国反腐败实践中总结提炼出来的，而不是照搬别国的做法。 　　其次，“惩防体系”突出了预防战略的重要地位。从内容篇幅分配来看，第五大部分，即制度部分，约2500字，占到整个实施纲要的四分之一。广义上来说，第六大部分，即监督部分，也属于制度的范畴，这部分约2100字。也就是说，这两部分即占到整个实施纲要篇幅的一半。这也充分说明了制度预防在实施纲要中占据战略主导的地位。 　　在制度方面，根据制度的层次和作用范围，归纳为基本制度和从源头上治理腐败制度两大类型。基本制度部分包括“四个完善”。源头治理制度部分包括“六项改革”、“三个公开”和“四个规范”。同时，强调提高制度建设的质量和水平，实现制度建设的与时俱进。在监督方面，从监督对象、重点环节和重点部位及监督主体等方面提出了许多重要措施。 　　第三，创新性也是“惩防体系”的一大突出特点。这里仅举几个例子予以说明。在教育方面，除了继续强调以领导干部为重点开展廉政教育外，开创性地提出了要面向全党全社会进行廉洁教育。这种从廉政到廉洁的教育拓展是非常及时的。开展普遍的廉洁教育是一项更为基础性的、长期性的战略工程，是建设廉洁社会不可逾越的基础性环节。 　　在惩治方面，除了继续以查处发生在领导机关和领导干部中滥用权力、牟取私利的违纪违法案件为重点之外，强调要加强纪检、审判、检察、公安等执纪执法机关之间的协调配合，建立跨区域协作办案及追逃、追赃机制；强调要发挥好查办案件的治本功能，即针对案件中暴露的问题，深入剖析，举一反三，查找体制机制制度方面的原因，建章立制，堵塞漏洞，逐步铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。这些创新点充分反映了我们党和政府对于反腐败问题认识上的深化。 　　 　　形势严峻任重道远 　　 　　 “惩防体系”真的能够担负起实现其宏伟战略目标的使命吗？首先需要回答的是，究竟什么是廉洁国家或廉洁社会的标准？基于世界上已经达到廉洁或比较廉洁的国家的情况，我认为基本标准是两个：一是，该国腐败的实际水平一定是比较低的。这是廉洁国家的结果性指标；二是，该国所实现的低水平腐败的效果一定是可持续的，即它必须是建立在高水平的治理（包括高度的法治，或者完备的有效率的制度体系）基础之上的。这可以说是廉洁国家的结果性或手段性指标。第一个标准是必要的、基本的，不符合该标准，显然是不可能成为廉洁国家的。第二个标准则是更高的，更难以达到的。在历史上，依靠人的因素，或者严厉惩治的手段，都间或出现过一些满足第一个标准的国家，但是在进入现代社会之前，所有这些暂时性的廉洁都是不可持续的。 　　我国目前的反腐败形势依然是比较严峻的，因此，能否在未来的一段时间内有效遏制并把腐败问题降低到比较低的水平，就是“惩防体系”首先要遇到的挑战。改革开放20多年来，我国的腐败现象一直处在迅速的动态变化之中。一些比较容易治理的腐败现象已经基本上销声匿迹了，然而，一些难以治理的则仍在较为严重地发生着。因此，能否有效治理这些腐败现象，就是“惩防体系”所遇到的挑战之中的挑战。 　　迄今为止，仍然比较严重和难以治理的腐败现象主要有三种类型，即：干部选拔任用过程中的“用人腐败”，司法腐败以及财政体制下的各种贪污、挪用、侵占、浪费型腐败。针对这三种腐败现象，“惩防体系”中都有相应的对策。这体现了“惩防体系”针对性。以“用人腐败”为例： 　　“惩防体系”深化干部人事制度改革部分，有一系列的对策，其中最核心的是：“规范和全面推行党的地方委员会全体会议无记名投票表决下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选制度”；“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”；“进一步完善和规范党和国家机关工作人员工资和津贴、补贴制度。”在现有的大制度框架下，这些对策肯定可以极大地抑制用人腐败。特别是，“票决制”可以非常有效地防止“酝酿制”下的个别人选人所导致的用人腐败，使用人腐败成为高成本高风险的行为；直接选举可以解决党和政府直接向人民负责的原有制度难题，建立起真正的问责制；透明的、简洁的、合理的薪酬制度可以克服原有工资制度信号失真的问题，有效地抑制公务人员的腐败动机。这些对策在治理用人腐败方面的有效性是毋庸置疑的。 　　如何认识“惩防体系”，是从精神实质上来理解，在实施过程中不断探索和创新，还是机械地理解，在落实过程中满足于既有的措施？正确的态度应该是前者。这也正是“惩防体系”中所特别强调的。首先，在建立健全“惩防体系”的时间安排上，是一个过程，这个过程要到2010年，甚至更长。那个时候的形势和任务肯定会发生变化。其次，在“惩防体系”中已经明确提出了实施过程中要做到与时俱进的要求。“惩防体系”毕竟是一个宏观的指导框架，毫无疑问，其所构建的战略框架和战略目标定位是科学的、系统的，而具体的对策只是基于已有的理论和实践探索提出来的，因此，全国上下在落实的过程中，应该大胆探索、勇于实践，而不必拘泥于具体对策的具体规定，创造性地实施，正是“惩防体系”的应有之意。也只有这样，“惩防体系”才会成为一个活的指针，最终指导我们实现建设廉洁国家、廉洁社会的宏伟目标。