监管创新
2015-12
完善网络市场监管体系的对策建议
杨宜新
一、当前网络市场秩序中存在的问题
“三定”方案赋予工商部门监管网络市场的法定职责。随着近年来网络市场的快速发展和市场监管改革的积极推进，网络市场监管工作面临着一系列新情况、新问题、新挑战。近日，国务院印发《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，明确提出“要建立健全网络市场监管分工协作机制，强化线上线下一体化监管。”国务院办公厅也专门印发意见，部署加强互联网领域侵权假冒行为治理。如何顺应新形势、新要求，监管好网络市场，促进网络经济持续健康发展，是工商部门面临的重大课题。围绕上述课题，山东省工商局开展了专题调研。
近年来，网络市场发展迅猛，交易规模持续扩大。
2014年，山东省电子商务交易额达1.3万亿元，网络
零售额达2400亿元，同比分别增长25％和29％。蓬勃发展的网络交易，让消费者体验到了极大便利，并成为经济增长的强劲动力。与此同时，网络交易过程中也暴露出一些不规范问题，影响了网络市场的持续健康发展。
（一）平台责任履行不够到位
有的网络交易平台对网店身份信息审查登记不到位，经营者身份、地址、电话等信息不详实，导致工
作者：杨宜新，山东省工商局党组书记、局长。
（上接第12页）活需求方面依然要需求驱动。国家要保证百姓的基本生活资料生产的需求得到满足（如：粮食、住房、基本医疗教育条件、环保、供水、供电、生活起居等），并限制资本对这些产业的控制。在技术创新和新产品开发方面则可以完全放开，走百分百市场之路，鼓励创业创新，不怕失败。用国家社会保障和事业救助的方式保生活底线，但不补贴创新失败和金融风险失败。真正的创新者，努力的目标不仅是通过创新得到的利益，更是一种信仰的追寻。盖茨、乔布斯和波茨伯格、屠呦呦等人，都是很杰出的代表。对于他们，创新是一种事业，一种追求，一种兴趣。很多科学家、企业家从创新中得到的回报不是金钱而是创新的成功喜悦和骄傲。而功利性的创新，对社会、人类并不一定有可持续的价值，反而鼓励钻营和投机倒把。所以，公共政策从社会整体的宏观利益出发，从捍卫公共价值不失灵的角度考虑问题，将政策分类，以
政治经济学为基础，即关注经济效益，又关注政治、社会、文化传承和民间心理的需求。不仅关注经济理性，同时还兼顾政治理性、社会理性和历史传承。这一点，或许是公共政策学家与传统经济学家的区别。当然，许多优秀的现代经济学家，早就超越了简单的经济效益思考，开始关注更加宽泛的公共政策问题。所以说，市场监管，既要关注民生的消费需求，也要鼓励创新产品的开发和市场化，还要关注新的创新产品是否确实创造需求、推动需求，并能够以创新供给带动需求扩展，以扩大有效需求倒逼供给升级，实现稳增长和调结构互为支撑、互为促进的格局。
（高端访谈由南平、吕朝颖执笔、整理）
责任编辑：王琳
28
2015-12
商部门在查处案件、处理投诉时难以找到当事人，有的市局反映近几年接收的涉及外省平台上网店的违法线索近40％经查无效；对平台内经营者发布的商品和服务信息审查不严、处置不力，网上违禁、侵权商品多发；信用管理存有漏洞，对网店刷信用问题规范不够；对平台内交易纠纷不积极进行调处，消费维权工作不到位。
（二）网络经营行为不够规范
监管创新
织召开学习贯彻《网络交易管理办法》（下称《办法》）视频培训会议，下发了贯彻实施《办法》指导意见，举办网络交易平台规范管理培训班，向社会发放《致全省网络经营者的一封信》，强化网络经营者守法经营意识。
三是网络市场日常监管不断强化。各地通过网上检查、座谈走访、约谈提醒和诚信承诺倡议等方式，广泛宣传相关法律法规，积极开展行政指导，引导网络经营者履行法定义务，规范经营行为。
四是网监工作信息化建设积极推进。各地借助省局开发的网监平台，深入开展了网络经营主体建档、监管等工作，有力地提升了网监工作效能，目前全省共建立网络经营主体档案26万户。省局及17市局全部建成电子数据取证分析实验室，为查处涉及电子数据取证案件提供了有力支撑。
五是网络市场执法办案力度不断加大。先后在全省组织开展了打击网上侵犯知识产权和销售假冒伪劣商品专项行动、网络交易非法主体网站专项整治、网络交易平台交易规则专项治理、红盾网剑专项行动等执法活动。近年来，全省系统在网络市场执法中，共删除违法信息2.5万条，责令整改网站1.2万个，查处网络违法经营案件5800多件（其中移送公安机关18件）。省局分3次向社会实名公布了40件典型涉网案例，收到较好的警示教育效果。
六是网络市场监管长效机制不断完善。各地制定了网络经营主体建档、平台操作、网络检查、亮照亮标、执法办案等制度，规范了网监工作开展。加强与通信管理、公安等相关部门协作配合, 初步形成了监管合力。
七是支持网络经济发展取得初步成效。各地认真落实省工商局出台的《关于促进全省网络经济健康快速发展的若干意见》，充分发挥职能作用，降低准入门槛，加强引导帮扶，大力培育网络经营主体，促进电商企业做大做强，得到各级政府的充分肯定和网络创业者的普遍好评。
（二）当前网监工作面临的困难和问题
有的网络经营者在网上伪造或冒用合法市场主体名义设立网站；有的通过网络实施不正当竞争，进行引人误解的虚假宣传、发布违法广告；有的侵犯企业注册商标专用权和企业名称权；有的使用不公平格式合同条款排除或限制消费者权利，减轻或免除经营者责任；有的销售质量不合格和国家禁止销售的商品；网店虚构交易刷信用、盗用他人图片等现象比较普遍。在淘宝村调研时了解到，电商业界广泛流传着“十个淘宝九个刷，一个不刷是傻瓜”的说法。不少店主说，开了网店要做的第一件事就是花钱刷信用，否则卖不动货。
（三）网络消费侵权问题较多
2014年全国工商和市场监管部门共受理网络购
物投诉7.78万件，同比增长3.57倍，网络购物问题主要集中在合同、售后服务、质量方面，分别占投诉总量的28%、23%、22%，具体问题包括：卖家单方面擅自取消订单；配送速度慢、延迟发货、物品损坏；不积极履行无理由退货和售后服务义务，退货标准过于严苛，保修期内拒绝维修；以次充好、商品质量瑕疵、假冒伪劣商品、网购商品实物与宣传不符；先涨价后降价虚假优惠促销；平台和商家对消费者诉求置之不理、拖延时间、推卸责任，消费者异地维权难度较大等。
二、网络市场监管工作存在的薄弱环节（一）扎实推进网络市场监管，取得一定成效
一是网络市场监管力量不断加强。17市工商局全部设立专门网监机构，各地选配了一批精干力量充实到网监岗位，山东省工商局举办了多期不同层次培训班，全面提升全省系统网络市场监管执法水平。
二是贯彻落实相关法规打出组合拳。省工商局组
一是法规制度不够健全，网监工作缺少法律支撑。当前专门针对网络市场监管的法规依据是国家工
29
监管创新
商总局制定的《网络交易管理办法》，其法律层级较低，处罚力度较轻，约束力不强。《办法》规定自然人通过交易平台经营可不登记，网店登记注册率低，加之目前尚未出台平台报送网店信息的规定，导致工商部门对网店主体资格难以把关、身份难以确定、底数难以掌握、监督检查难以全面到位。如菏泽市曹县大集镇政府摸底全镇约有8000多家网店，但办理工商登记的仅有800多家，仅占10%左右。
二是监管手段不够有力，制约着监管效能的提升。快速发展的互联网技术，使得网络经营主体多元化、经营形态日新月异、违法行为复杂多样。网络交易的隐蔽性、虚拟性、多变性、跨区域性等特点使得违法行为面临发现难、取证难、查处难及维权难等问题。特别是自然人网店准入门槛低、流动性强、诚信意识较差，成为网购投诉的焦点、监管执法的难点。目前对大数据、云计算等先进技术的应用还处于探索起步阶段，对网络市场动态监测分析水平较低，基层计算机、网络等配置有待加强，制约着网络市场监管效能的提升。
三是协作机制不够健全，社会共治水平有待提高。工商系统内部各职能机构和上下级之间职责分工及工作流程还需进一步细化完善，在信息共享、主体准入、日常监管、案件查办、消费维权等方面有待形成完善的协作机制。在跨区域投诉案件查处方面，尚未形成畅通快捷的协作机制，协查工作效率不高。政府相关部门间信息共享和执法协作机制尚不健全，网络市场行业组织自律作用发挥不够，媒体、经营者、消费者对网监工作的参与度不够，社会共治水平较低。
四是监管力量比较薄弱，监管能力不够。从省级层面看，多数省市都建立了专门的网监机构，网监专职工作人员大都在5人以上，而山东省网监处与市场处合署办公，并且只有3名同志专职负责网监工作（含1名分管处长）。虽然各市工商局在“三定”方案中已设置了独立的网监机构，但有的地方机构、人员调整尚未到位。在近年职能划转、机构调整、人员分流过程中，县级局和工商所一批年富力强的干部分流至食药监部门，基层普遍缺乏既懂网络信息技术又熟悉执法办案业务的复合型人才，现有网监人员数量较少、年龄老化、业务不熟，网监工作开展比较困难。
三、深化网络市场监管工作的对策建议
2015-12
深入推进网络市场监管工作，应围绕营造宽松平等的准入环境、公平竞争的市场环境、安全放心的消费环境，用“互联网＋”的思维创新网络市场监管方式方法，坚持以网管网、依法管网、以信管网、协同管网，坚持“放、管、服”三管齐下，持续在放权上加力，在监管上创新，在服务上提升，探索构建新型网络市场监管体系，实现经营主体全覆盖、监督检查促规范、违法行为早发现、查办案件树权威、协作联动成合力、强化支撑提效能、引导帮扶促发展，不断提高网络市场监管效能，推动网络市场健康有序发展。应着力抓好以下六项机制建设：
（一）建立完善主体建档机制，实现网络经营主体监管全覆盖
全面准确的网络经营主体数据是整个网监工作的基础，也是市场监管工作的重要资源，应加强网络经营主体数据库建设。一是多措并举做好网络经营主体建档工作。积极探索通过归集市场主体年报公示涉网信息、对市场主体经济户口进行网上搜索、将ICP 备案数据与已建档主体数据比对、受理投诉举报、日常监管等途径，深入开展网络经营主体搜索比对和核实建档工作，广泛查找本地经营主体设立的平台、官网以及平台内的网店等，切实摸清网络经营主体底数，不断充实完善网络经营主体数据库。按照《企业信息公示暂行条例》相关规定，督促辖区网络经营者依法主动申报涉网信息。二是不断扩大网络经营建档监管范围。在对网络商品交易经营主体建档的基础上，探索将从事网络服务交易的经营者，以及从事新型网络交易模式的经营者建立档案，纳入监管范围。三是实时更新完善网络经营主体数据库。通过信息抽查、日常检查、实地核查和网上监测等方式，及时对网络市场主体数据库进行补充完善，确保网络经营主体建档数据的实时、准确、完整、有效。
（二）建立完善监督检查机制，切实规范网络经营行为
坚持预防为主，强化对网络经营主体的日常监管，更好地规范网络经营行为。一是做好网络经营亮照亮标工作。督促已登记网站经营者按照规定公示营业执照登载信息，监督平台落实已登记网店亮照和自
30
2015-12
然人网店实名登记制度，让网络经营者主动亮明身份，提高网络交易的可信度。二是积极开展网络经营行政指导。认真梳理网络经营中存在的问题，积极运用行政指导、约谈等方式，有针对性地指导网络经营者搞好自治管理，规范网络交易行为，做到诚信守法经营。三是监督交易平台履行法定义务。第三方交易平台是维护网络交易秩序的“第一责任人”和关键环节。监督平台制定和落实相关制度规范，加强对网店主体资格、商品信息及质量的把控，健全消费维权措施，实现“交易主体有溯源，商品信息有审查，国家禁售无上架，退换制度有执行，消费者权益有保障”。四是加强对网络经营者的信用监管。建立网络经营者信用档案，落实网络经营企业信用信息公示、经营异常名录、严重违法企业名单等制度，对失信行为及时进行公示，方便消费者和经营者了解网络经营者信用信息，从而实现“一处违法，处处受限”，有效发挥失信惩戒机制在网络市场监管中的作用，倒逼网络经营者提升诚信水准。
（三）建立完善违法经营发现机制，严厉查处违法案件
监管创新
化、常态化，教育和警示网络经营者。四是扎实开展好红盾网剑专项行动。以网络交易平台、大型购物网站、信息服务网站、团购网站和企业官网为重点整治目标，以电子产品、服装鞋帽等商品为重点监管商品，以驰（著）名商标、涉外商标、地理标志、知名商品、知名企业字号、重守企业等为重点保护对象，加大网络市场整治力度，着力解决事关网络市场健康发展和消费者切实利益的热点难点问题，切实净化网络交易环境。
（四）建立完善协作配合机制，构筑网监工作合力
网络市场监管链条长、环节多，需要加强系统内外的协同配合，形成内和外顺的工作局面。一是加强系统内部的协作配合。网络市场是传统市场向网上的延伸和发展创新，但网络交易的本质没有改变，监管的主要法律依据、职责分工也没有变。因此，需推动工商行政管理各项职能全面向网上延伸，努力构建线上线下一体化监管的工作格局。系统内部各业务条线在网络市场监管工作中应明确分工，各负其责，加强协作，齐抓共管，各业务条线部署工作应同时涵盖网上和网下的监管要求和措施。探索和推动建立跨地区网络交易案件查办、消费维权、质量抽检等协同规则，实现全系统统一监管、上下呼应、衔接顺畅、快速反应。二是加强与相关部门的沟通协作。积极推动相关部门间信息共享和执法联动，建立网络经营失信联合惩戒机制。畅通与公安等部门的刑事司法衔接，建立与通信管理部门的网站监管协作机制，加强与商务、经信等行业监管部门的沟通协调，配合相关部门做好专项监管工作，构建全方位、立体化的网络市场管理格局。三是构建社会共治的网络市场监管机制。牢固树立“企业自治、行业自律、社会监督、政府监管”的理念，充分发动第三方机构、宣传媒介和社会公众等力量参与网络市场治理，充分发挥电商协会等行业组织作用加强行业自律，充分利用各种新闻媒体广泛宣传有关法律法规，鼓励消费者和经营者积极举报网络违法经营行为，建立多元共治的监管格局。
（五）建立完善工作保障机制，夯实网监工作基础
执法办案最能树立工商机关网络市场监管权威，必须加大执法力度，当好网络市场秩序的“守护神”。一是及时发现快速锁定网络违法行为。积极探索通过重点检查、随机抽查、线上搜索监测、线下实地检查、受理投诉举报等方式方法，多渠道、多途径收集涉网案件线索，提高执法工作效率。探索建立网络交易商品监测常态化机制，强化监测结果综合利用，依法加强网络销售商品质量抽检。将消费投诉作为网络案件线索的重要来源，打通条线、地区间“诉转案”通道。二是积极拓宽网络交易执法领域。着力查处通过网络销售质量不合格商品、不正当竞争、违法广告、商标侵权、侵害消费者合法权益、虚构交易、网络传销等违法行为，同时加大对网络交易平台违法违规行为的查处力度。三是加大网络交易案件查处力度。针对基层执法力量比较薄弱的实际，积极探索创新网络市场办案机制，优化执法资源配置，强化执法办案力量。鼓励各地大胆执法办案，对有充分证据的违法行为出重拳严打，形成对网络违法经营者的有力震慑。加大典型违法案件的曝光力度，将公布网络违法典型案例制度
加强基层基础和制度建设，强化监管手段，提高监管能力，为做好网监工作提供有力保障。一是加强网监机构和队伍建设。积极争取地方党委政府的重视
31
监管创新
支持，推动网络市场监管机构的健全完善，大力引进电子商务、计算机等专业人才，合理调配掌握信息网络和监管执法等知识人员，充实和加强网监执法力量。加强经费保障，切实优化网监执法装备配备。积极开展网络市场监管全员业务培训，不断提高网络市场监管能力和水平。二是加强网监工作规制建设。根据网络交易业态发展和网络市场监管需要，加强网络市场立法立规，研究制定平台网店主体准入、网络交易商品质量抽检、网络交易平台信息报送、网络交易失信惩戒、网络市场监管分工协作等方面的规章，为网监工作开展提供更加有力的法律保障。进一步完善网络市场规制体系, 建立健全主体建档、亮照亮标、监督检查、电子取证、执法办案、评估考核等网监工作制度，不断提升网监工作法治化、制度化水平。三是强化网监工作技术支撑。充分借助垂直搜索引擎、电子数据取证、云计算、大数据等先进技术，逐步实现事前掌握基础数据、发现违法线索并及时预警，事中跟踪、锁定违法主体及行为证据，事后掌握违法行为纠正情况，提高网监工作效能。结合推进电子商务可信交易环境建设试点，升级完善现有网监“一网一平台”，更好地服务全省网络市场监管者、经营者和消费者。四是做好网监工作调查研究。深入开展网络市场监管形势分析和对策研究，提升对网络市场发展趋势和监管现状的综合研判能力，为做好网监工作顶层设计提供参考。加强对微商等电商新业态的调查研究，提高网络市场监管的前瞻性、科学性和有效性。五是加强工作督促检查。采取专项督查、交叉检查、观摩学习、交流研讨等形式，及时总结、交流、推广各地工作经验做法，通过以点带面、典型引路，推动网监工作全面开展。对各地搜索、建档、亮照、办案等情况定期通报，并列入网监工作考核内容，推动各项监管措施落实到位。
（六）建立完善帮扶引导机制，促进电子商务快速发展
2015-12
步降低网络市场准入门槛。完善和落实工商登记便利化的政策措施，为电子商务发展清障搭台、加油助力。积极推动放宽电子商务市场主体住所（经营场所）登记条件，创新电子商务市场主体住所（经营场所）登记方式，实行集群登记、商务秘书公司托管登记等，允许“一址多照”和“一照多址”。依法放宽电子商务企业名称、经营范围等登记限制，营造宽松平等的准入环境，大力培育发展网络市场经营主体。二是做好电子商务发展引导帮扶工作。用“互联网＋”思维引导企业“触电上网”，创新营销模式，促进线上交易与线下交易优势互补、融合发展。支持服务企业深化电子商务应用，支持建设具有产业优势的行业电子商务平台，推动生产企业自建电子商务销售和采购平台，鼓励大型零售企业开办网上商城，推动各类专业市场建设网上市场，积极引导农村电子商务健康发展，支持中小零售企业与电子商务平台互利合作，拓展市场销路。支持涉网企业参与“守合同、重信用”企业公示活动，加强企业信用管理。指导涉网企业注册商标，支持争创驰名著名商标，创建网络经营品牌。支持扩大网络广告宣传，提升企业和产品的知名度和竞争力。支持建设电子商务产业园区、示范基地、创客中心、孵化中心等，搭建网络创业创新平台。三是完善网络交易消费维权机制。督促引导网络经营主体加强消费者权益保护工作，落实消费者个人信息保护、“七日无理由退货”等规定，健全完善消费环节经营者首问和赔偿先付制度，及时发布网络消费提示，加强网络消费教育和消费引导，为消费者提供更好的网络消费体验。畅通网络消费保护渠道，认真处理网络消费投诉，提振网络消费信心，充分发挥网络市场对促进消费、扩大内需的带动作用。
责任编辑：王琳
紧紧围绕发展大局，融监管于服务之中，以监管促规范，以规范促发展，综合发挥工商行政管理职能作用，提高网络市场监管与服务水平，强化政策支持和引导帮扶，营造良好的电子商务发展环境，促进网络交易进一步释放发展潜力，提升发展水平，让电子商务的蓬勃发展助推大众创业、万众创新。一是进一
32