“个人分拆结售汇”频发现象分析与对策
龙世忠
2012-10-17 15:12:03 来源：《金融经济》2012年第7期下
摘要：“个人分拆结售汇”现象，是近年来我国外汇领域一个较为突出的违规现象。其发生的频次之多，涉及的地域范围之广，不仅扰乱了我国外汇市场秩序，而且更使个人项下的资金流动成为异常资金跨境流动乃至部分“热钱”流入的一个重要渠道。为了对这一现象有个比较全面、系统的认识，继而找到对症下药的破解办法，本文首先归结了个人分拆结售汇行为实施的手段和目的，然后分别从个人结售汇经办银行、外汇管理部门、个人外汇管理政策三个层面在遏制和防范该现象上存在的缺陷与不足进行了剖析，并在此基础上提出了相应的对策建议。
关键词：个人分拆结售汇，异常资金跨境流动，热钱
个人分拆结售汇，即指行为主体(包括个人和机构)对其借道个人经常项目下的大额收汇或付汇，以化整为零的方式，利用多名个人名义分别在国家规定的个人年度限额内进行结汇或购汇，进而达到规避监管审查、实现资金跨境异常流动的一种本外币违规交易行为。为防范和制止个人结售汇分拆行为的发生，现阶段，我国相应颁布和出台了一系列专门针对该行为的管理法规和政策，同时外汇管理部门也积极努力加大了这方面的监管和打击力度。然而，从近年来的实践或实际操作来看，由于受各种因素的影响，产生的效果并不很理想。个人分拆结售汇现象在全国各地仍频繁发生，不仅扰乱了我国外汇市场的秩序，而且更使个人项下的资金流动业已成为异常资金跨境流动乃至部分“热钱”流入的一个重要渠道。
那么，应怎样去比较全面和系统地认识这一现象，继而找到对症下药的破解办法？笔者试着进行一下探讨。
一、个人分拆结售汇的手段与目的
据近年来我国境内发生的一些具有代表性的个人分拆结售汇案例显示，分拆行为主体所采取的手段和实现的目的大抵如下：(一)个人分拆结售汇的手段，包括：
1、分拆假借的名义:分拆行为主体几乎无一例外地以“赡家款”、“雇员工资”或“职工报酬”等作为结汇的资金来源，以“留学费”、“出国旅游、探亲”或“商务考察”、“境外邮购”等作为购汇的资金去向。
2、分拆的操作方式：除了具有将大额资金分散为限额以内的小额资金分别结购汇这一共同的特征外，有的行为主体还辅以更加隐蔽的形式来实施分拆，主要有：办理结购汇业务时使每笔金额各不相同；拉长时间间隔分次进行结购汇；跨行或跨网点分别办理结购汇；利用国际卡或一卡(本)通在异地进行结购汇；通过电子银行自行操作结购汇；利用元旦前后的跨年时间段办理结购汇。而对这些隐蔽形式，分拆行为主体或单独采取，或兼而有之。
(二)个人分拆结售汇的目的(换言之，即行为主体实施分拆的动因)，可概括为：
1、分拆结汇的目的：一是境内企业借以由其境外关联企业汇入追加资本金；二是境内出口企业借以回笼对外贸易资金；三是境内企业与其在境外设立的特殊目的公司之间借以进行跨境资金调拨；四是境外公司借以支付在境内为其提供劳务者的工资；五是境内居民借以实现网络跨境交易收入；六是使境外“热钱”借
以进入境内楼市、股市。
2、分拆售汇的目的：一是境内个人借以规避政策许可在境外投资；二是境内个人借以在境外购买房产；三是境内进口企业借以支付境外货款；四是境外居民借以将出售其境内的商品房所得流出到境外；五是境内个人为移民借以向境外转移财产。
二、个人分拆结售汇行为难以遏制的原因剖析
当前，个人分拆结售汇现象之所以频繁发生和难以遏制，除行为主体有意规避外汇政策和监管外，以下三个层面存在的缺陷或不足也是不容忽视的重要的原因。
(一)个人结售汇经办银行层面：受主客观因素的影响和制约，在业务办理过程中不能有效堵住分拆行为。
1、主观因素：一是一些基层银行对其外汇从业人员的岗前培训抓得不够，平时组织学习外汇管理政策尤其是一些新出台的政策不力，以致业务经办员对政策或掌握不透或全然不知，进而导致违规行为发生。二是部分银行的内控管理制度缺乏有效的针对性，为个人分拆结售汇行为的发生埋下隐患。如有的业务经办人员因工作责任心不强，对客户申报或填写的资金性质根本不去核实，更不去调查，而是“依样画葫芦”地按客户说是什么就是什么。而对此，这些银行的内控制度基本上起不了“内控”作用。三是极个别基层银行为了自身利益，甚至不畏跨越雷区而与分拆行为主体同流合污，一起参与分拆或为分拆行为主体出谋划策。
2、客观因素：一方面，分拆行为主体采取分拆的手段越来越隐蔽，如通过电子银行、国际卡或银行一本(卡)通等实施分拆；另一方面，银行监测系统对此监测的功能缺失，技术支持远没到位。致使银行经办员难以发现或及时发现分拆行为。表现在：一是目前银行对于个人分拆结售汇业务的事前控制主要凭手工方式，如果不同个人在同一网点分拆办理业务，经办人员尚有机会及时察觉；但是，倘若不同个人在同一银行的不同网点、甚至在不同银行或通过电子银行分拆办理结售汇业务，柜台人员则将无法事前识别或发现。二是个人结售汇系统没有针对个人提取外币现钞数据进行统计的功能，仅限于事后管理。三是目前非现场监管系统对可疑分拆的标识仅限于在外汇管理部门，银行方面还未普及开发使用。
(二)外汇管理部门层面：囿于现有的条件和权限，对个人分拆结售汇的监管和打击未能做到充分并及时。
1、非现场监测系统功能不全，缺乏对个人外汇业务的“全流程”监测。目前个人外汇收支及结售汇数据分散在金宏系统和个人结售汇系统，因两系统各有侧重且缺乏有效衔接，故都无法满足从主体角度对其“全流程”交易情况进行监测的需要。此外，个人外汇储蓄账户资金收支及其境内划转、现钞存取等数据也均未纳入系统监管，外汇局(即外汇管理部门)根本不能通过系统对之进行监测。
2、查处权限很有限，对个人分拆结售汇的调查取证及实施处罚难。外汇局虽然作为外汇行政管理与执法机关，但却没有查询个人储蓄账户的权限，更没有诸如海关、税务、工商等行政执法部门所拥有的留滞人员、查扣货物、冻结账户等执法权。因此，倘若分拆行为主体以各种借口不接受或不配合外汇局的调查或检查，则将很难获取证据。
(三)个人外汇管理政策层面：在相应的法规和制度的建立上，或欠完善或难以满足形势发展的要求。
1、现行《个人外汇管理办法》在资金汇出入环节对分拆未作规定，作为定性个人分拆主要政策依据的《国家外汇管理局关于进一步完善个人结售汇业务管理的通知》(汇发【2009】56号)也仅是针对结售汇环节。造成银行即使在资金入账和汇出环节发现分拆迹象或嫌疑，也不能拒绝客户办理。其结果，不单为个人分拆结售汇留下隐患，而且更使那些“只收不结”、“只付不购”的个人分拆行为在事实上“合法化”。
2、汇发【2009】56号文件对个人分拆结售汇的定性判断缺乏科学性和严谨性。事实上，从严格意义上来讲，如果资金的最初来源和最终去向为1个人或机构，只要是由2人(含)以上不同个人参与办理结汇或购汇且其总和又超过单个个人年度总额的，就应属于分拆性质。而不一定非得由5个以上不同个人参与办理结汇或购汇的行为方可界定为分拆行为。
3、要求银行定期进行数据筛查以确定“关注名单”的频度显低、期间显短。《个人分拆结售汇“关注名单”管理规定》(试行)中规定，银行定期进行数据筛查的频度和期间为每2个月筛查一次，筛查前90日的交易数据；或每月筛查前60日的交易数据。此规定对于后期进行的数据筛查，由于不能涵盖年初以来的情况，仍有可能使一些通过拉长时间间隔去实施的分拆得以“逃脱”。
4、个人分拆结售汇信息尚未形成充分有效的共享机制。目前个人分拆结售汇信息仍局限在外汇管理部门和经办银行系统，并未通过适当方式及时向全国各
银行系统发布。造成各银行之间信息不畅和不对称，对堵截跨银行的分拆结售汇行为根本无法形成合力，最终导致无法及时、有效制止甚至发现分拆行为主体再次实施分拆。
5、对个人资本项目下的外汇管理，在政策制定上显得有些滞后。随着我国涉外经济的发展，境内个人向境外投资的需求也在逐渐增多。而现行外汇政策法规中不是允许个人投资的渠道过窄，就是规定的投资审批程序较显繁复。致使一些境内个人绕道经常项目下通过分拆售汇达到境外投资的目的。
三、有效遏制和防范个人分拆结售汇的对策
如果说行为主体有意规避外汇政策和监管是个人分拆结售汇现象赖以存在的内因，那么个人结售汇经办银行、外汇管理部门和个人外汇管理政策这三个层面存在的缺陷或不足就是促成其发生的外因。虽然无法阻止内因的存在，但是由二者的关系原理可知，只要我们设法将外因消除即努力弥补这些缺陷或不足，就完全能够有效遏制和防范该现象的发生。因此，建议：
(一)进一步修订完善现有个人外汇管理的法规和政策，力争最大程度减少其漏洞。当下，需进一步修订、完善个人外汇管理法规和政策的内容主要有：
1、调整个人外汇监管重点环节，从源头上遏制分拆结售汇行为。改变目前将汇兑(即结售汇)环节作为个人外汇监管重点的状况，而将监管重点前移、调整到收支环节。对个人跨境收支有明显分拆特征的，要求银行在收汇环节和付汇环节履行代位监管职责，做到在客户提供真实性证明材料后才予以办理入账或汇款手续。
2、对个人分拆结售特征的定性，应做到更加科学和可控，以切实提高对该违规行为的识别率，减少“漏网之鱼”。同时，在定期调查获取真实需求的基础上依据形势的变化，及时调整个人结售汇年度限额，做到既满足个人正常的汇兑需求，又不至于放松管理。
3、扩大银行定期进行数据筛查的期间为年初至筛查日，同时适当提高筛查的频度，确保每一起通过电子渠道实施分拆的行为主体及其参与者纳入“关注名单”管理。此外，通过在相应外汇管理法规中明确“关注名单”管理制度有关内容，以提高“关注名单”管理的法律效力。
4、明确个人未履行如实申报收支和汇兑交易性质的法律责任及相应罚则，为外汇局开展相关执法检查和处罚提供坚实的依据，进而有效打击和遏制借个人项下实施异常资金跨境流动的违规违法行为。
(二)顺应形势发展，加紧制定和增加新的个人外汇管理政策，切实做到疏堵并举。
1、加快资本项目放开步伐，适度拓宽个人境外投资渠道。此外，允许在境外居住超过一定年限的个人对外转移其合法财产，放宽境内个人财产对外转移汇出的金额限制。从而从政策层面封闭非法外汇交易行为的生存空间，促进外汇市场健康发展。
2、针对个人网上跨境交易和网上支付平台这一新兴现象，加快制订和出台相关法规政策作为应对之策。当务之急，是制订和出台相应的法规政策予以规范；
同时，建立健全对个人网上跨境交易的全程监管机制，密切关注此类交易的资金变化和流向，在非现场监管的基础上锁定重点“目标”延伸进行现场检查。
3、调查研究在个人外汇管理中引入税收控制制度的可能性，即通过增加投机性资金套利成本，来有效遏止异常资金流入。境外投机性资金通过个人项下流入楼市、股市，其根本目的是为了套利。因此，如果对之课以较高的税赋，那么便可使其望而却步，进而达到在一定程度上遏止异常资金流入我国境内的目的。
(三)抓紧完善个人外汇业务监测系统，为提升监管效率提供强有力的技术支撑。
1、抓紧完善并整合个人外汇监管系统，实现外汇局对个人外汇业务的“全流程”监测。一是增加个人外汇业务非现场监管系统的统计查询功能，增设系统预警指标，以加强识别个人分拆行为的能力。二是将国际收支申报系统、个人结售汇系统的关联数据信息提取归并到个人外汇业务非现场监管系统，同时将个人外汇储蓄账户、外币现钞存取等数据也一并纳入该系统，以构建个人外汇业务全程监测体系，达到对个人外汇资金全口径、全位方监管。
2、抓紧研发针对电子银行、国际卡、银行一本(卡)通的系统实时监测功能，阻止利用这些渠道实施分拆。各外汇指定银行要在具体分析行为主体利用这些渠道实施分拆的操作模式和流程的基础上，努力在本银行监测系统中开发相应的监测功能模块。通过对在这些渠道进行资金划转和结购汇的实时监测，达到及时发现和阻止其分拆行为。
3、抓紧建立外汇局与银行间的信息交互平台，实现对个人分拆结售汇信息
的实时共享。即在个人结售汇系统中增加相应的功能模块，通过银行及时确认上报“关注名单”和外汇局适时发布重点监控目标及风险提示，实现外汇局和银行之间信息共享。
(四)进一步加大外汇局的监管力度，确保个人外汇管理政策的执行取得显著实效。
1、加强外汇局对银行的监督检查和指导，努力筑牢堵截个人分拆的“第一道屏障”。一是加强非现场核查，外汇局对发现的可疑线索，要及时进驻银行开展延伸检查，并将检查结果纳入年度考核。二是对执行外汇管理政策不到位、纵容甚至协助个人分拆行为的，外汇局将对其列为重点监管对象并进行查处。情节严重的，可暂停其结售汇业务市场准入资格。三是加强银行业务人员的培训与指导，强化其职业操守，加深其对外汇管理政策的理解，确保外汇管理政策落到实处。
2、加强外汇局内外部门合作，严厉打击通过个人分拆实施的跨境资金违规流动。一方面加强与人民银行的协作，充分利用反洗钱、征信、支付结算等监管资源，对个人分拆办理结售汇的违规行为进行有效的调查取证并实施处罚；另一方面，加强与公安机关的配合，对个人分拆办理结售汇涉嫌犯罪的，移交公安机关调查取证并予以打击。
3、加强个人违规外汇交易信息披露，加大外汇政策宣传力度。在加强个人违规外汇交易信息披露方面，一是要通过及时、多渠道曝光个人分拆结售汇的惩戒案例，进一步发挥对这一违规行为的威慑作用；二是积极创造条件，将个人外汇违法信息纳入人民银行的个人征信系统进行管理。在加大政策宣传力度方面，
外汇局要充分利用电视、网络等媒体广泛宣传外汇政策和相关法律法规，同时作为业务经办银行也应利用跟客户直接接触的机会积极主动做好宣传工作，进而引导个人依法合规进行包括结售汇在内的各种外汇交易。
（作者单位： 国家外汇管理局怀化市中心支局）