地方国家权力机关应对突发事件的作用（上）
陈寿宇
在人类发展的历史长河中，可以说灾难是无时不在的。从远古到现时，人类文明史就是一部人类不断遭受灾难冲击而又不断战胜灾难、走向成熟完善的发展史。饱经沧桑的中华文明也是遵循着如此的轨迹一路走来，正向世人展示着辉煌的现在。正如温家宝总理所说：“几千年来，我们国家都是灾难和文明进步伴随在一起的。”在突发事件发生的种类、规模、频率和影响持续增强，无论政府还是民众的危机认识都在不断提高的时代背景下，只有遵循科学发展观的正确指导，不断研究、总结和把握突发事件应急管理的一般规律，积极应对和有效处置各类突发事件，才能保证经济社会的持续、快速、健康与协调发展，加快实现社会主义和谐社会的发展目标。
一、贵阳市各级人大及其常委会应对突发事件的现状
（一）参与应对突发事件的工作
我市各类突发事件的发生较为频繁，总量较大，每年都在数百起以上。2008年1月中旬至2月初的发生的、与我国南方地区共同遭受的特大凝冻灾害，其影响与应对处置最为典型。面对持续时间之长、凝冻范围之广、受灾面积之大的特大凝冻灾害。如果对此认识不足、应对失策、处置不当，必将造成不良影响、严重后果及损失。随着国家对突发事件应对工作的逐步重视和加强，贵阳市的突发事件管理工作也不断得到强化和改进，制度化、规范化水平不断提高，信息公开和处置透明度不断增强。
作为地方国家权力机关，贵阳市各级人大及其常委会面对突发事件没有冷眼旁观，尤其对于影响较大、涉及范围广、损失严重的突发事件，都把它作为当时本行政区域的大事和人大工作的重点来对待和处理，按照中央、省的要求以及市委统一部署，积极参与和应对，做好相关的工作。在日常工作中，注意在立法权、监督权的行使以及信访工作等方面关注和解决涉及突发事件应对的问题。1998年，市人大常委会作出《关于讨论、决定重大事项的决定》，将“重大突发事件
的处理情况”列为应当向市人大常委会报告的事项加以规范；2005年又制定地方性法规《贵阳市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》，把“重大突发事件、自然灾害的处理情况”规定为应当向市人大常委会备案的重大事项，由此为重大突发事件处理情况的规范定性与纳入人大工作职责范畴提供了具有法律效力的依据。所制定的消防、城市供水、大气污染防治、防雷减灾、家畜家禽防疫检疫管理、公共餐饮具卫生管理、中小学生人身伤害事故预防与处理等地方性法规，涉及了突发事件预防、处置等相关内容，为各类相关突发事件的应对提供了一定的依据和保障。2004年“非典”疫情发生后，市人大常委会成立检查组深入开展了为期半个多月的执法检查，听取审议了市政府关于依法开展传染性非典型肺炎防治工作情况的报告和执法检查组的报告。2008年凝冻灾害发生后，市人大常委会根据市委部署要求，坚持“把争取时间放在首位”，迅速成立应急指挥组织，常委会领导率先垂范，带领专门委员会、常委会工作机构，按照市委及人大党组分工深入区县、乡镇、机关、企业、居民、农户，了解受灾情况和救灾工作，了解水、电、煤、气、路、通讯保障情况，农贸市场、医疗卫生、食品安全情况，以及安全燃放烟花爆竹等情况，督促检查，调研指导，慰问安抚，广泛动员市人大代表积极参与救灾抢险、捐赠助困，积极承担起“抗凝冻、保民生”任务，并以“人大代表关注灾后重建”为题推出首期“人大网议日”活动，邀请市长与市人大代表、网民共话灾后重建，取得良好效果。各区、县（市）人大常委会立足本地实际，根据党委分工，积极参与突发事件的应对工作，在突发事件预防、处置、恢复等各个环节，从检查督促到指挥救援，分片负责到慰问指导，现场视察到救灾捐赠，动员代表到发动群众，政策法律宣传到稳定群众化解矛盾等各个方面和不同角度，发挥了作为国家机关尤其是国家权力机关的作用，为其行政区域内突发事件的应对做了大量的监督、支持和服务工作。在抗击雪凝灾害工作中，我市各级人大涌现出一大批工作突出、作出贡献的先进单位和人大代表、人大工作者。在经历一次又一次突发事件应对后，市、区（县、市）人大常委会的依法突发事件应对意识正在不断增强。
（二）存在问题及原因
1、受社会危机意识和危机管理工作滞后的影响，地方国家权力机关虽有较强的突发事件预防、处置意识和较高的参与积极性，但对突发事件的依法应对缺乏应有的重视、研究和思考，缺乏相应的教育和培训，对突发事件应对法的相关规定尤其是人大常委会的职责权限不甚了解，专业化、规范化、制度化的人大应对突发事件的机制与目标尚未确立，群体的力量整合、智慧凝聚和积极性调动不够，整体上对突发事件反应的及时性、主动性较差，所蕴藏的“能量”未能很好释放，所具有的作用没有得到较好发挥。具体的突发事件应对工作的分工不规范，且规范化水平从上到下呈现层层递减趋势，存在国家权力机关与行政机关领导人员同样“受命”接受分配突发事件应对任务，代行行政机关突发事件应对职权，直接指挥处置突发事件等现象。
2、突发事件应对工作常态化程度低，未纳入常规性工作来安排和实施。由于群体危机意识的参差不齐，加之重大突发事件发生较少，反映出人大及其常委会对突发事件应对的预防工作关注不够，在年复一年的监督、重大事项决定以及代表视察活动等工作中，未在系统思考基础上把突发事件应对执法检查、专项报告等作为常规性工作列入计划安排实施，无专门的突发事件应对立法活动，现有法规的相关条款内容零散，对突发事件应对的规范化推动工作也做得不够，贯彻预防为主的突发事件应对原则和增强同级政府的依法应急管理能力的工作尚有差距。
3、获取信息的渠道不畅、及时性差，内容不全面。除了原有信息公开的规范化和透明度的历史原因，以及体制上的缘由外，作为地方国家权力机关也未对政府的突发事件应对信息报送作出规定、明确要求，政府在此方面的自觉性约束也较薄弱，致使人大及其常委会获得突发事件应对信息的渠道、效率、质量等都受到影响，也制约了人大及其常委会对突发事件全貌的把握、应对的判断和工作的效果。
4、按照法律规定听取审议同级人民政府专项报告情况差，地方性法规有待修改完善，法律规定本身也存在一定不可操作性。根据突发事件应对法的规定，突发事件应急处置工作结束后，政府应当向本级人民代表大会常务委员会作出专
项工作报告，但对于诸如2008年初凝冻灾害的应对处置，只有少数区、县政府依法作了报告，未作报告的人大常委会也未责成政府作出报告，部分县级人大常委会认为其已经参与其中而觉得无需报告。而且，《贵阳市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》第六条第四项将重大突发事件、自然灾害的处理情况作为应当备案的重大事项，虽然提升了规范的层次与效力，但由“报告”事项变为了“备案”事项，降低了讨论决定的“规格”，并与突发事件应对法的规定不一致，亟待研究修改，以维护法制统一。突发事件应对法第十六条规定的专项工作报告未作区分限定，有待细化，否则各级人大及其常委会将据此陷于大量的具体审议事务当中，既不利于法律的有效实施，也不利于国家权力机关和行政机关有序开展工作。
二、地方国家权力机关应对突发事件的必要性和重要性
基于政府作为公共事务管理者和公共秩序维护者的地位，对各类突发事件实施应急管理，有效应对突发事件，最大限度地预防和减少突发事件，尽可能地减轻和避免突发事件可能形成的危害与损失，即当然成为现代社会各国政府的一项重要职能和责任。全国人大常委会2007年制定的《突发事件应对法》，在充分发挥政府的主导作用的同时，又考虑了权力集中行使可能存在的滥用权力问题，在
第十条第一款、第十二条对政府行使处置权利作出了必要的限制和规范，并对行政机关如何对国家权力机关负责、受到国家权力机关监督制约的问题作出了具体规定，为各级国家权力机关应对突发事件的行为提供了直接的法律依据。
提高依法应对突发事件的能力，及时有效控制、减轻和消除突发事件的危害，不仅是新时期我党面临新情况、新任务、新挑战所应当担负的执政使命，而且是各级政府的一项战略任务和日常管理的重要组成部分，时刻检验着政府的组织管理能力、依法行政水平和公共治理效率，也是对包括各级人大及其常委会在内的国家机关施政水平的全面考察和综合衡量。而且，随着依法治国进程的推进及社会法治观念的增强，势必涉及检讨地方立法和问责地方国家权力机关行使监督权、立法权、任免权等具体问题。因此，地方国家权力机关适应突发事件应对客观形势的变化与发展，根据自身地位、作用与职责，重视和研究突发事件对经济
社会发展的影响，依法、有效地在应对各类突发事件中发挥好作用，不断推进应急管理工作的改进、完善和加强，具有重要的现实意义。
（一）地方国家权力机关应对突发事件，是依法履行职责、担负历史使命的当然之举
《突发事件应对法》第十六条的规定，使具体的突发事件出现后人大常委会的工作内容变得明确实在；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，更是法律赋予人大常委会的日常工作职责。因此，依法做好突发事件应对工作，不仅是各级政府的工作责任，同样是各级人大及其常委会应尽职责。地方各级人大及其常委会依照法律规定的权限，通过行使立法权、监督权、重大事项决定权和选举任免权等，无论是常规状态下按照人民代表大会通过的政府工作报告、国民经济和社会发展计划、财政预算推进工作，还是非常规状态下对各类突发事件的应对、处置及管理，都可能依照法律法规的规定由人大及常委会接受备案、听取审议或者讨论决定，都应当成为国家权力机关及其每一个人大代表关心、注意的事情。强化人大职能作用，推进人大决策的民主性、科学性，从源头上降低突发事件发生的可能性，促进政府构建开放规范、有机合理、协同运作的应急管理系统，提高应急管理能力，把非常规状态的突发事件预防、控制、处置好，把事后恢复重建抓紧抓落实，是地方国家权力机关依法履行职责的一个方面。
（二）地方国家权力机关应对突发事件，是保证法律实施、推进依法行政的必然要求。
我国实行依法治国、建设社会主义法治国家，一切管理国家事务、经济文化事业和社会事务的活动，都必须依法进行，即使是非常规状态的突发事件的应对行为也不例外。突发事件应对过程，既是对负责应对工作的相关人民政府及其有关部门应对行为合法性的具体检验和衡量，也是对行政机关常规状态下依法行政能力与水平的全面考察和综合鉴定，因为较强的依法行政自觉性和较高的依法行政水平有效预防和妥善处置突发事件发生的根本保障。保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，是法律赋予人大及其常委会的首要职责。从确保法律的全面贯彻执行和依法行政全面实施的角度审视，突发事件的特殊性不能成为其应对工作
随意性的任何借口，合法性恰恰是其基本的要求，也只有这样才能更好地获得社会各方面的鼎力支持，也才能使处置结果更加有效。地方国家权力机关积极重视和依法应对突发事件，可以有效地推进法律法规的贯彻执行，不断促进依法行政能力和水平，防止执法“死角”的出现。
（三）地方国家权力机关应对突发事件，是促进科学发展、实现社会和谐的具体行动
在各类突发事件中，无论自然灾害、事故灾难，公共卫生事件、社会安全事件，都与科学发展观和社会主义和谐社会的要义、核心、任务要求、方法原则等涉及的内容密切相关。有效预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，正是科学发展和社会和谐的题中应有之义，也是衡量发展是否科学、社会是否和谐的重要因素。地方国家权力机关重视突发事件应对工作，使突发事件得到及时有效的预防、处置，实现良好的恢复重建，是坚持和贯彻落实以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，投身加快推进以改善民生为重点的社会建设、构建社会主义和谐社会事业的具体体现。
（四）地方国家权力机关应对突发事件，是创新人大工作、树立自身形象的实际表现
创新永无止境，人大工作需要在实践中不断创新和发展。突破传统的思维定式和工作模式，不僵化、不停滞，与时俱进，勇于变革，就可以拓宽人大工作的思路和人大事业发展的道路，树立地方国家权力机关良好形象，提升人大机关的应有地位，更好地肩负起法律法规赋予的职责使命，不辜负党和人民的重托。地方国家权力机关应对突发事件的内容、原则、重点以及需要注意的问题，于各级人大及其常委会而言是一项新课题、新任务，如何认识与把握，如何介入与应对，都需要进一步探索和创新，也可以借此加强和改进思想作风、学风、工作作风和领导作风，强化素质，提升水平，树立为民负责、积极有为、务实创新、恪尽职守的形象。