当前基层纪检监察机构依纪依法办案情况的调研报告
坚持依纪依法办案，既是加强党的执政能力建设的重要举措，也是深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的现实需要。随着形势的发展和反腐败斗争的不断深入，各级纪检监察机关对依纪依法办案的要求越来越高。我们通过对基层依纪依法办案情况进行认真的调查和研究，感到基层在依纪依法办案上还存在一些问题，这些问题不解决，将直接制约办案工作指导思想和基本原则在基层的贯彻落实，必须引起我们足够的重视。
一、当前基层依纪依法办案存在的问题
从调查情况看，当前基层依纪依法办案存在的问题，可以归纳为四个方面：一是在办案程序上，少数单位仍然存在着程序省略、程序简化、程序倒置的情况。如有的案件缺少相关的手续和文书；有的对突发性事件先定性处理，后立案调查；有的错误事实见面材料没有与被调查人见面，有的见面材料在调查报告之后，有的党员被处分前没有召开党支部大会；还有的调查与审理不能完全分开，等等。二是在证据收集认定上，主要体现在取证不符合法规，没有依照规定程序及方法收集和认定证据，定性要素不够充分，处理避重就轻。三是在办案行为上，少数办案人员办案不文明，不能维护被调查人的合法权益，个别的甚至搞指供诱供，变相体罚，侮辱被调查人的人格。四是在履行办案职责上，不能按照法定职责积极主动地开展工作，正确处理查办案件与促进社会经济发展的关系，存在着有案不查、查案不力、处理不严、纪律处分执行不落实的情况。
二、对存在问题原因的分析
当前基层在依纪依法办案上之所以存在一些问题，最根本上的是一些单位的领导及办案人员依纪依法办案的理念和水平跟不上形势发展的要求，主要表现为六个“跟不上”：
(1)认识跟不上。一些办案人员包括少数领导对依纪依法办案认识不到位：一是习惯思维。一些同志长期以来，单纯地注重办案、忽视保障党员合法权利已成为习惯，认为程序仅仅是形式而已，违反程序不过是工作方式和方法上的欠缺，与案件突破的重要性相比，算不上大问题，并不影响案件的实质及处理。二是畏难情绪。把依纪依法办案与保持办案力度对立起来，认为在当前反腐倡廉形势依然严峻的情况下，强调依纪依法办案，会束缚办案人员的手脚、弱化办案力度；有的认为当前办案手段少，案件越来越难办，“规规矩矩”办不了案；有的感到基层办案牵涉到方方面面，处理不好容易得罪人、失选票。还有的认为基层办案主要看领导，领导怎么说就怎么办，忽视办案的独立性和责任感。三是特权观念。有的办案人员片面强调办案工作的特殊性，忽略办案行为的合法性，因而导致办案行为的随意性。四是功利思想。有的同志片面地认识只有惩处才是办案政绩，往往把保障党员合法权利与“查案不力”联系在一起，重结果轻过程，强调办案的功效性，忽视办案的合法性、有效性。
(2)法规跟不上。纪检监察法规制度体系不够完善，一些条例、规定跟不上形势发展需要。纪检监察机关缺乏完整的党纪政纪案件查处的证据规则，《纪律处分条例》实施细则等配套法规还未出台；《案件检查条例》、《案件审理条例》、《监察机关调查处理政纪案件办法》等已明显滞后。从县区来说，一方面，对法规建设研究不够，立制建章还不够健全；另一方面，在执行上级法规、制度上，缺乏结合本地实际的、具体的相关办证和措施；有的虽然也制定了一些规定，但操作性、制约性不强。有的对法规明确规定的权限也没有很好运用。
(3)手段跟不上。一些腐败分子作案呈现领域扩大化、手段现代化、方式隐蔽化等特点，而办案人员主要还是习惯“一支笔一张纸”等传统方法调查取证。遇到案件难以突破和翻供等情况时，往往束手无策，有的甚至采取一些违反程序、违反规定的方法来调查取证。另外在协调办案中，借助执纪执法机关手段调查取证，基层协高的难度更大。
(4)能力跟不上。不少基层纪检干部对法规不太熟悉，对办案工作不够专注，平时忙于
其他事务较多，对办案业务学习不够自觉主动。分析原因主要有：一是办案培训效果不佳。主要是培训时间短，培训内容浅，培训范围窄，培训形式单一，缺乏互动性、研讨性、实践性和横向的、异地的交流。二是办案队伍不够稳定。乡镇纪委书记变动快，2006年乡镇纪委换届后，人员调整面比较大，某乡乡镇纪委书记有22人进行了调查。该县乡镇纪检干部69人，基本都是从事纪检工作不久的同志，只有2人超过两年时间。某县14个乡镇有近60%的纪检干部没有经过培训。造成法规知识缺乏，办案水平不高。三是纪检监察队伍缺少活力。一些单位特别是县直单位不注重加强纪检监察队伍建设，队伍比较老化，工作缺乏激情和活力。四是上级或领导对纪检干部政治上、生活上关心不够、教育不够，致使一些同志办案积极性不高，对办案业务不想学、不愿学。有的怕得罪人，不敢主动办案；有的嫌工作待遇低，不办案补贴少，不愿意多办案。
(5)监督跟不上。由于监督的主体不够明确、监督的渠道不够顺畅、监督的制度缺少“刚性”以及办案过程的随机性大，跟踪监督往往难以到位，监督时效难以保证。
(6)保障跟不上。在组织保障上，基层纪检监察机构人员编制少，办案力量明显不足。区纪委、监察局案件室只有1人，乡镇纪委专职纪检干部普遍只有1-2人，县直单位纪委(纪检组)基本上只有1人，需要办案时，只能抽调兼任纪委委员或其他部门的人参加办案。由于人员少，致使一些规定要求在基层难以落实。如查审分开难以真正做到。另外，基层纪委办案是否有力，往往取决于同级党委、政府主要负责人的支持和重视程度。有的没有把纪检监察工作放在应有的位置上，削弱了纪委的权威，今年换届后，某县有8名乡镇纪委书记未参加党委委员。有的把纪检部门当作“万金油”，哪里需要哪里上。在物质保障上，一些基层纪检监察机构办案必需的车辆、装备、经费长期得不到保证，影响办案工作的及时有效开展和办案人员的工作积极性。
三、提高基层依纪依法办案的对策和措施
(一)提高素质，把依纪依法办案的思想基础打牢靠。能否依纪依法办案，首要的问题是解决纪检监察机构的领导及办案人员对依纪依法办案的认识问题。第一，要确立以人为本的观念。坚持在办案中体现以人为本的执纪执法观念，尊重人、教育人、挽救人，尊重和维护涉案人的健康权、休息权、申辩权、知情权、财产权等基本权利，通过积极探索人性化办案模式，达到既办好案件，又赢得人心。第二，要增强政策观念。查办大案要案既要注意用传统有效的办案方法突破案件，又要适时运用政策的方法突破案件。查办案件的全过程中都要注意讲究策略，用政策攻心，打击少数，教育多数，解脱一片。第三，要强化程序观念。在履行办案工作的法定程序上，做到规范有序、客观公正，不随心所欲，严格按法定程序调查处理案件。第四，要坚持实事求是的观念。坚持以事实为依据、以党纪政纪条规为准绳的原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法。第五，要宽严相济，又要考虑各种法定情节和酌定情节，既要考虑被审查人行为的危害性，又要考虑到这种行为发生的大背景，大环境，从全局分析，特别是在窝案串案中，区分情况，执行政策。对从宽处理的，要严格掌握，不能有随意性，不能与法纪相悖，做到既要合法、合情、合理，又要做到原则、灵活、务实。要严格遵循办案工作的指导思想和基本原则，正确处理好四个关系：一是要处理好数量与质量的关系。案件质量是案件查处的生命，也是保证一定数量的基础和前提。在当前情况下，办案工作不能有丝毫松懈。但决不能以查办案件的数量的多少，作为考核和评价办案工作成绩的唯一标准。必须实事求是，防止为单纯追求案件数量，而出现不注重质量的倾向发生。二是要处理好查处与保护的关系。要克服过去习惯于用怀疑的眼光去分析问题的做法，在调查取证时，既要注意收集有错证据，同时又要注意收集无错证据；在量纪定性时，既要按规章办事，严肃执纪，同时又不能死搬硬套，还要贯彻教育为主、挽救为主的方针，综合分析发生问题的主客观原因，坚持惩处与教育并重，保证党员干部的正当权利不受侵犯。三是要处理好实体与程序的关系。程序合法是实体公正的有力保障，要充
分认识执行程序就是执行法律条规的体现，自觉遵守办案程序，要防止因怕麻烦或图省事而出现有章不循、有禁不止，违反程序办案的现象。四是要处理好成案与否案的关系。有案必查是纪检监察机关的法定职责，但不能片面地认为纪检监察机关查处越多，成绩才越大。在办案中，应该确立查出问题，惩处违纪者是成绩；查清问题，分清是非、教育保护干部同样是成绩的观念，坚持正确的办案实绩观和正确的评价方法。
(二)关心支持，把依纪依法办案的良好氛围搞浓厚。创造良好的工作环境，是保证依纪依法办案深入发展的重要条件。第一，落实目标责任，切实把办案情况作为年度考核、工作述职主要内容。各级进行党风廉政建设责任制检查考评时，要把案件查处情况和党政负责同志对反腐败查办案件工作的重视和支持情况作为重点内容进行考评。第二，要把办案实绩与实际利益切实挂钩。在评比表彰、提升交流和物质奖励等方面优先考虑。第三，要关心基层办案人员的工作和生活，积极帮助解决遇到的实际困难和后顾之忧，特别是要针对办案人员的工作艰苦程度和所承担的风险，应协调有关部门对办案补贴进行调整，对条件允许的单位可以为办案人员购买人身伤害保险等。第四，要增强基层的办案力量。由于乡镇合并、退管党员进入社区，基层纪委管辖的面积和党员数量在增加，工作重心在下移，工作任务在加重，建议上级应适当增加编制人数。在编制问题一时难以解决的情况下，可先行增加兼职委员数，由党委组织部门明文规定：乡镇纪委委员为5人、街道纪工委委员为3人，乡镇(街道)纪委(纪工委)书记必须进入同级党委(党工委)。第五，要加强对基层办案的督查和指导。由于基层办案受地方保护和裙带关系等因素影响较大，应层层加大案件督查、督办的力度，帮助排除对办案工作的干扰。对于基层查办的重要或复杂案件，上级纪检监察机关可以采取领办、组织交叉办案等方式进行。第六，要优化办案队伍结构，把热爱纪检监察工作的同志选调进来，进一步充实专业人才。利用人员交流、轮岗等方式充实办案力量。
(三)健全制度，把依纪依法办案的法制基础打牢靠。制度化、规范化的运转机制是确保依纪依法办案的一项基础性工作。一是要建立和完善层次简化、贯穿全过程的程序系列制度。坚持把严格执行程序贯穿于查办案件全过程，使办案工作的每一个环节、每一个步骤，都有法可依、有章可循，保证办案工作依纪依法进行。二是建立和完善分工明确，权责清晰的责任系列制度。进一步完善办案目标责任制、大案要案领导负责制、办案主办人责任制、办案工作责任追究制等制度，细化有关人员在办案中的职责、权限和工作程序，不断增加办案人员查办案件的责任心和主动性，促进办案工作的责任落实。三是建立和完善从严管理，强化自律的监督系列制度。加强对办案程序、调查手段、工作纪律和办案场所安全防范措施的监督检查。严格防止违反规定和程序的现象发生。对有重大过失行为的，对不履行或不正确履行职责、违反办案程序和有关规定以致造成严重后果的，严肃追究有关领导和人员的责任。
(四)遵循规律，把依纪依法办案中的关键环节把握好。一是要依纪依法调查取证。在证据的收集上，要采取合乎法律法规的方法和手段获取证据。做到调查取证主体合法、程序合法、手段合法、证据合法，严禁以任何借口剥夺被调查人的申辩权，严禁以威胁、引诱和欺骗等非法手段收集证据。在证据的固定上，要防止人为的证据变化、流失，确保证据的有效性。在办案过程中，要科学、规范、及时、稳妥地固定证据，对关键的言辞证据和实物证据，可以采取同步录音、录像、照相等技术手段加以固定，保全证据。在证据的转换上，注意搞好工作衔接，对查处涉嫌违法犯罪的案件，要从一般案件查结后移交司法机关，向商请司法机关提前介入延伸，使纪检、司法两种证据同步到位，为顺利移送打好基础。二是要依纪依法使用办案措施。严格把握办案措施的使用条件、使用权限和审批程序，防止出现监用、借用办案措施的现象。严格工作制度、办案纪律和安全防范措施，坚持文明办案、依法办案，切实保障被调查对象的合法权利。三是要依纪依法组织协调办案。在纪委组织协调中，正确处理联合办案与各司其职的关系，做到既要相互协作，又要按职责相互分工，严格按照规定的权限和程序使用各自的调查、侦查手段和措施，做到不越位、不代替、不包办、不超权。
需要使用“两规、两指”措施时，由纪检监察机关依纪依法独立行使职权，直接组织实施，其他部门负责外围调查取证。同样，需要对调查对象进行传呼、拘留、搜查时，纪检监察机关不搞越俎代庖，由公安、检察机关依法办理。对涉及案件的定性、纪律处理、法律处置等问题，应严格按照各自的职责和权限办理。四是要提高办案人员依纪依法办案的素质和能力。纪检监察机关的领导要带头确立依纪依法办案的理念，认真学法用法，熟悉办案工作的职责、任务、程序和有关的政策、法规，不断提高依纪依法办案的能力。要教育办案人员正确履行职责，不办人情案、关系案、不以案谋私，不断提高办案人员职业道德和抵御风险能力。要提高业务培训的实际效果，建立业务培训的长效机制，坚持集中培训与个人自学相结合、举办业务讲座与开展交流活动相结合、理论研讨与以案代训相结合。要实行一案一总结、一案一剖析，每个办案人员每年要撰写1-2篇办案经验体会和办案研讨材料。
(五)加强督查，把依纪依法办案的行为搞规范。加强监督检查是确保依纪依法办案的必要措施。一是要结合落实办案责任制度，认真组织学习有关条例、规定和上级有关通报，积极做好预防教育，增强责任意识和纪律观念。二是要通过落实审批制度，对办案程序和办案措施上的重点环节进行监督。三是要通过跟踪监督检查，对办案行为和办案手段进行监督。对大案要案实行备案制度，加强动态管理，跟踪监督检查办案工作制度和办案纪律执行情况，以及办案人员在办案中维护被调查人合法权益情况。四是坚持案件审理与案件检查双向监督制约机制。通过案件检查部门和审理部门之间的相互监督、相互配合、相互制约，达到正确执行纪律的目的。案件审理部门对检查部门移送的案件，既要对程序进行审查，又要对实体进行审查，做到程序、实体并重。五是要结合办案指导、办案督查、办案回访、工作调研、检查考核等工作，深入了解分析执纪办案情况，帮助查找存在的问题，总结经验教训，及时纠正发现的问题，不断提高依纪依法办案的能力和水平。