中图分类号:F019 文献标识码:A 内容摘要:劳动力市场是市场体系的组成部分,它的运行是否有序对市场经济的发展具有重要影响。本文认为规范劳动力市场秩序要以制度管理为基础。这就要做到:树立制度创新理念,打破原有的户籍制度并转变观念,促进劳动力在产业间的自由流动。完善制度运行机制,健全市场导向的就业机制和劳动力市场服务体系。营造制度环境,统筹城乡社会保障制度,为劳动力市场秩序的完善创造良好的环境。打造制度执行力,严厉打击非法职业中介和非法用工行为。 关键词:制度管理 劳动力市场秩序 城乡分割 社会保障 劳动力市场是市场体系的组成部分,是交换劳动力的场所,即具有劳动能力的劳动者与生产经营中使用劳动力的经济主体之间进行交换的场所,是通过市场配置劳动力的经济关系的总和。它的运行是否有序对市场经济的发展具有重要影响。以制度管理为基础实现劳动力市场秩序的规范就要树立制度创新理念,完善制度运行机制,营造制度环境,打造制度执行力。 树立制度创新理念 (一)我国现有户籍制度 我国建国之初人口的城乡流动和自由迁移是不受限制的。1949-1957年期间,城镇人口增加总量中的70%-80%是由农村向城市的迁移构成的,与当时发展中国家的一般情形相类似。然而为了保证农村中有足够的劳动力生产农产品,同时也使城市中享受农产品低价格供给的人数限制在最小的范围,这就需要从制度上对城乡人口、劳动力流动进行约束。以1958年全国人民代表大会《中华人民共和国户口登记条例》为标志,在全国范围内实行了户籍管理体制。从此形成了几乎延续至今的阻碍人口迁移和劳动力流动的制度框架。这种户籍管理与其他国家实行的居住地登记制度不同,其目的在于把城乡人口分布和劳动力配置从此凝固化。 根据户籍管理规定,一个人出生后依据其母亲的户籍所在地进行户籍登记。在其一生中,除非有政府认为恰当的理由,或按照计划经济的统一安排、经公安部门批准,才可以改变户籍登记地。从20世纪50年代末一直到改革开始,户籍制度被严格执行,人口迁移特别是从农村到城市的迁移受到严格的限制。具体而言,人口的区域迁移是由公安部门严格控制的,计划安排之外的农村向城市的迁移几乎不可能。劳动力的产业转移则由劳动、人事部门计划调配,自发的劳动力市场也不存在。在此期间,迁移意味着户籍所在地的改变。 除了直接制约农村人口迁移和劳动力转移的基本制度安排之外,还有一系列传统体制都具有排斥这种人口流动发生的效果。例如,与城市全面就业和低工资制相配合,城市住房、医疗、教育和其他生活基础设施都含有排他性的补贴。作为一个拥有合法户籍身份的城市居民,通常可以得到就业保障。一旦就业,就可以获得几乎不付租金的住房,公费医疗,免费的初、中级教育,以及低价享受公共交通等日常生活福利。而不能获得合法的城市户籍身份的外来人口则被排斥在这种福利待遇之外。在20世纪80年代以前的20多年时间里,农村人口向城市的迁移既不合法又成本高昂。偶尔有农村劳动力外出,但规模和范围都十分有限,而且被视为非法,被称为“盲目流动人口”。这种人口流动现象,常常被政府予以制止。 (二)打破原有户籍制度使劳动力自由流动 劳动力流动是劳动力供求双方相互作用的结果,也是市场价格信号引导劳动力资源合理配置的重要方式。劳动力的流动不仅有助于减少摩擦性失业,而且有利于劳动力资源的优化配置。然而,我国劳动力市场上存在着各种市场分割势力,它们阻碍着统一的全国劳动力市场的形成。随着我国国有产权制度的改革,所有制和行业垄断造成的劳动力流动障碍会逐渐被削弱。政府不同部门之间在劳动力市场监管上的职能交叉和重叠造成了劳动力市场的分割状态,这也会随着政府职能的转变而逐渐消除。因此,目前我国劳动力流动的最大障碍可能还是户籍制度。 在计划经济体制下形成的城乡分割的户籍制度,已经不适应我国市场经济发展对于劳动力资源进行优化配置的要求,是产生劳动力市场分割、劳动力就业歧视等弊病的重要根源,直接影响了劳动力市场高效、公平、公正的良性运行秩序的建立,成为阻碍劳动力自由流动的一个重要制度因素。为了促进劳动力在全国范围内的自由流动,真正体现劳动者和企业作为劳动力市场的主体地位,政府必须加大力度改革户籍管理制度,把择业权和用人权真正还给劳动者和企业。 户籍制度改革是一项系统工程,受到其他制度改革的制约。例如财税制度改革、就业体制改革、土地制度改革、教育制度改革、社会保障制度改革等。针对当前户籍制度对劳动力市场建设的严重制约的问题,政府应对与户籍制度相关的整个制度进行改革,使户籍制度与劳动者就业、子女入学、社会保险等功能脱钩,降低劳动力流动的成本,落实劳动者自主择业权和企业用人自主权。 完善制度运行机制 从理论上来说,劳动力需求和劳动力供给在劳动力市场上会自动形成均衡的工资率和均衡的就业量,但在现实中,劳动力市场价格信号的传递却无法在瞬间完成,因此价格机制对于劳动力要素的配置并非是一蹴而就的。事实上,劳动力供求双方由于缺乏必要的信息,在劳动力市场上经常会出现一方面在企业中存在适合劳动者从事的职位空缺,而另一方面劳动者却找不到工作。 在转轨时期,政府在劳动力市场的信息传递方面是可以大有作为的,其中主要是劳动力市场薪酬调查和就业服务体系的建设。薪酬调查是指政府通过搜集、整理并公布各地区、各部门以及各种职业或职位的薪酬数据,为企业制订和调整薪酬水平与薪酬结构,以及为劳动者做出劳动力供给决策提供依据。就业服务体系是直接在劳动力供求之间架设桥梁,对指导刚刚进入劳动力市场的年轻人以及失业者找到合适的工作岗位很有用。OECD的国家和世界银行的一些研究表明,就业服务体系建设以及职业介绍是一种有效性最高的劳动力市场干预手段。劳动力中介组织是建立就业服务体系和就业信息网络的重要组织形式。政府通过对中介组织的培育和管理,可以规范职业介绍和职业培训,净化劳动力市场秩序,保证市场机制充分发挥对劳动力资源的配置作用。 政府在对中介组织进行规范化管理的过程中必须坚持市场化方向,破除行政干预的思维模式,主要借助于法律手段和经济手段,来构造以市场机制为基础的就业服务机构和就业服务体系。为此,首先要建立健全相关的法律法规,完善立法和执法手段,把对中介组织的管理纳入法制化轨道,加强对中介组织的监督,促进各个中介环节的规范化管理。同时,强化就业信息网络和就业服务体系建设的非营利性质,积极鼓励和充分利用社会力量和社会资源来搞好就业服务工作。 营造制度环境 社会保障制度作为就业体制的重要制度支撑,在很大程度上影响和制约着劳动力市场机制的运行效率,是形成劳动力市场秩序的重要制度安排。为了促进劳动力的自由流动,形成全国统一的劳动力市场,必须加快社会保障制度的改革历程,消除社会保险在城乡之间的持续障碍,降低劳动力流动的成本。
(一)我国城乡社会保障制度的总体评价及其负面影响 受城乡分割的二元社会、经济、政治体制的影响,五十多年以来我国的社会保障制度一直走的是一条城乡分割的道路。城市社会保障制度与农村社会保障制度在社会保障模式及其变迁依赖的制度路径、管理体制、社会保障水平上均存在着巨大差异,从总体上看,这与我国的二元社会、经济和政治制度的变迁相一致的。而中国的二元社会、经济和政治制度的严重失衡,必然导致与之相伴而生的社会保障制度结构严重失衡。 城市社会保障受以城市工业发展为重心的经济指导思想的影响,得到了更多的关注和较多的社会保障资源分配。而农村社会保障受制于农村土地制度、农村生产方式及生产关系的影响,没有得到实质性的改变。这种非均衡的社会保障结构不但难以发挥其应有的保障功能,反而进一步加剧了经济结构的二元性。其负面影响主要表现在:不能为农民提供基本的保障待遇,是极大的不公;现行社会保障制度的收入再分配功能扭曲,进一步扩大了城乡居民的收入差距;现行社会保障制度未能有效促进经济的发展,反而阻碍了经济改革的进一步深化;现行城乡分割的社会保障制度,不利于城乡统筹发展,也无法形成统一的劳动力市场。 (二)统筹城乡社会保障制度的思路与建议 我国现行社会保障制度改革必须尽快改变城乡分割的二元状态,必须在社会生产系统之外,搭建城乡一体的社会保障制度体系平台,为劳动力就业创造平等的制度环境。但任何社会制度变迁都有一个渐进的过程,社会保障制度要实现一体化,也需要漫长的过程。因此,要按照逐步完善、逐步过渡的原则,逐步改变城乡社会保障制度失衡的状态。 当前城市社会保障制度改革的重点应是:优化和整合城市社会保障和福利项目,避免社会保障项目的交叉重叠造成资源的极大浪费。适时控制城市社会保障水平增长的速度,使之与经济发展协调。与经济发展相比较,城市社会保障水平增长速度过快,已经超越了国民经济的发展。应将农民工纳入城市社会保障体系。越来越多的农村劳动力进入城市,农民工的养老和医疗保障是迫切需要解决的问题。应从城乡衔接的角度出发,对事实上已经长期在城市工作和生活的农民工予以养老保障,将他们的医疗保障纳入城市社会保障范围之中。 与城市相反,当前农村应加强社会保障制度建设,提高社会保障水平。加快建立和完善农村最低生活保障及救灾制度。最低生活保障是国民应该享有的基本权利,是农村居民维持生存的最后防线;尽快建立农村社会医疗保障制度;建立和完善农村社会养老保险制度。 需要强调的是,制约农村社会保障制度建设的关键因素是资金问题。在中国农村社会转轨、经济转型的特殊阶段,政府应克服困难,转变观念,加大中央财政对社会保障制度建设的转移支付力度,尤其要向贫困地区农村倾斜,促进农村社会保障制度的全面和快速建立。否则,单纯依靠农村集体、社区和农民个人的力量,农村社会保障制度建设只会与城市差距越来越大,社会发展会越发不协调。同时,应将农村社会保障制度建设纳入法制化轨道,给予法律保障。 打造制度执行力 贯彻《劳动合同法》,对城市中工商企业密集区、流动人口聚居地、职业介绍机构聚集地和自发形成的劳动力交易场所进行严格管理,严历打击非法职业中介和非法用工现象。 对以职业介绍为名,坑骗求职者财物、拐卖妇女或未成年人、从事其他违法犯罪活动的组织、单位或个人要严厉打击。 对未取得营业执照或职业介绍许可证、非法从事职业介绍活动的职业介绍机构,以及虽有职业介绍许可证和营业执照,但在职业介绍活动中严重违反国家法律法规、破坏劳动力市场正常秩序的职业介绍机构,要坚决取缔。 对职业介绍机构在职业介绍活动中或用人单位招工时发布虚假广告及其他虚假信息的和有就业歧视行为的、超标准收取求职者费用的、用人单位向求职者收取招聘费用的、以职业介绍为名牟取不正当利益或者进行其他违法活动的行为,要加强整顿,依法责令改正和予以处罚。 综上所述,为规范劳动力市场秩序,就需要在制度创新上寻找突破口,为形成高效、公平、公正的全国统一的劳动力市场提供制度支撑。 参考文献: 1.劳动和社会保障部公安部人事部国家工商行政管理总局(劳社部明电[2007]2号):关于开展清理整顿劳动力市场秩序专项行动的通知 2.“中国城镇劳动力流动”课题组.中国劳动力市场建设与劳动力流动[J].劳动经济与劳动关系,2002(4) 3.蔡�,都阳,王美艳.户籍制度与劳动力市场保护[J].经济研究,2001(12) 4.刘尔铎.改革我国户籍制度,实现城乡统一劳动市场[J].人大报刊复印资料(劳动经济与劳动关系),2002(2)