第7章 什么是政治艺术
§1. 如何打破“永不合作”的社会均衡
以前的文章我已经说过，实行垂直控制的制度所产生的“永不合作”的制度均衡，会发生一种自增强过程，难以被打破；但是，它还是在许多国家被打破了，只是打得很艰难。破解这种均衡，是一个关于民主政治的动力问题。我们还是拿意大利来说事。
意大利1860年建国，但直到二战结束后一个时期，这个国家还不是一个典型的民主政治国家，“上层是共和国，下层是帝国”这个话可用来反映这个国家的制度的一个侧面。国家主要政治家是参加选举的，有民选总统，也有议会，但地方政府的首脑是中央政府任命的。于是，这个国家的中央与地方关系总是处于紧张状态。1948年已经有了改革动议，产生了关于地方政府选举的新宪法，但由于当时的右派政治家担心共产党的活动以及当时国际背景使然，这项改革被拖延了，以后二十多年的时间里仍然是中央政府控制。欧洲国家作类似改革的还有其他国家，如丹麦，但曾被称作“欧洲病夫”的意大利作这样的改革其意义更加深远，其经验也更值得关注。1968年，意大利的改革重新启动，一系列故事发生了。帕特南是这场改革的见证人，他的著作《使民主运转起来》就想回答意大利这个国家究竟是如何打破“永不合作”的均衡，实现民主政治的。有这么几个因素很受帕特南看重。
第一，是改革的次序。没有地方自治，就没有民主政治，但实现地方自治的条件是中央政府的民主政治基础。尽管中央政府实行了普选制度，有了一部民主政治的宪法，但因为垂直控制所导致的庇护－附庸型关系，使意大利的政治腐败异常严重，社会生活中“永不合作”的囚徒困境难以打破。对于这种局面，包括共产党领袖在内的一批地方精英是不满意的，他们竭力促成改革。不难理解，改革是艰难的、痛苦的。但改革竟在二十来年的历程中成功了。从改革的过程看，地方精英和中央精英有可能坐在一起谈判，而中央精英受选举制度的制约，不得不考虑地方的利益，使得中央利益与地方利益有了某种一致的可能。所以，在意大利，民主政治的扩展，是以中央政府的民主政治形式为前提的。试想，就关键的改革（如基本宪法秩序的改革），如果中央政府改革在后，地方政府改革在前，政治冲突将大大增加，改革的风险也将大大增加，改革的夭折也将更容易。地方政府先行改革，改革的节奏难以控制，由各种历史原因导致的离心倾向会导致社会分崩离析。如果中央政府先行改革，地方精英先在最高层练习谈判、合作，同时，他们的岗位（如总统、政府部长、国会议员等）决定了他们有可能去优先考虑国家整体利益，从而在利益冲突中先产生中央层面上的利益均衡，并努力把握地方改革的节奏。
第二，民主政治不是一纸法令可以建立起来的，民主政治的实际发育是一个缓慢的过程。民主政治的真实变化是极其缓慢的，帕特南感叹说：“人们可以一周接一周，一月接一月，有时甚至是一年接一年地考察制度的发展，然而，……制度变迁的节奏是缓慢的，要清楚地看到一个新制度对文化和行为产生的显著影
响，常常需要几代人的时间。……要想建设新制度的人和想要对此做出评价的人需要耐心，这是从意大利地区试验中得到的最重要的教训之一”。帕特南是一个典型的改良主义者，他不认为改革的最终成功不是一朝一夕的事情。“就制度建构而言（不仅是制定宪法），时间的计量是以１０年为单位的”，制度要改变历史文化遗产，需要的时间更长；意大利的20年改革几乎察觉不到对文化模式和社会结构的作用。
其实，不仅对民主政治发展的漫长性我们有深刻印象，就对民主政治发展中的某种“无序”性，我们也不应该陌生。在关于英国民主政治发展的一篇文献中我们看到，在英国民主政治发展的早期，选举中的违法无疑是广泛存在的。从较富有的地主们往来的书信中，可以看到他们的确在选举中进行阴谋策划，但是，“在市镇中奋力拼搏的中产阶级社群里”，这种情况就要少的多。18世纪中期以后的一个时期，英国发生了要求议会纯洁化的广泛的运动，主要目标是保障选民的权利、保障当选人的独立性、恢复三年一届的议会、减少税收等，参加的主体是“绅士、教士和不动产的保有者”。早期西方国家议会里的打架现象司空见惯，前几年的台湾议会也是如此。那些反对民主政治的人士经常借用这种现象来提出他们的批评意见。中国农村选举中贿选、暴力等现象也已经产生，并成为一些反对者的借口。
第三，帕特南发现，改革过程的长短与历史文化遗产有关。意大利的宪政改革实施以后，各地表现的效果是不同的。帕特南设计了一组指标来描述这种情况。在南部，“选举制度下的政府管理还不如旧式庇护制度下的管理有效率”（帕特南，1992，56页）。北部的情况就不同了，那里的政府绩效明显高于南部。差别的原因是什么？帕特南发现，北部社会存在大量社团组织，如合唱团、足球队、扶轮社、甚至是鸟类观察俱乐部，那里的人关心公共事物，遵纪守法，相互信任，社会的组织和参与方式是横向的、水平的。进一步深究，帕特南发现，北部地区早在12世纪开始就形成了多元化的社会景观，人民培育了比较强的公共精神。帕特南把这种横向的社会网络关系称作“社会资本”。帕特南著作的最后一句话是：建立社会资本并非易事，然而，它却是民主得以运行的关键。 ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．第四，解决好农村和农民问题是民主政治顺利发展的重要条件。意大利北部的民主政治发展比较顺利，与那里的农村社会有密切关系。早在19世纪，这里已经发育了各种形式的农民合作社。即使在最贫穷的农民中间，中世纪的合作传统也长期维持。但意大利南部的情况恰恰相反，在庇护—附庸体制之下，农民之间相互不信任，发展了一种“非道德的家族主义”，不得不顺从权势阶层，甚至到后来顺从了黑手党。
第五，中央政府的统一改革部署和地方政府的自主创新相结合，是民主政治实现的重要策略。改革对于社会来说总是一件新事物，决无可能被人设计好以后一次推行完毕。中央政府的高层政治领袖依照某种意识形态可以提出改革的基本方向，但改革的具体部署要靠地方政府，地方政府之间的竞争是改革的重要推动力。在改革的竞争中，社会得到了学习的机会，这是一种所谓“干中学”的方式。
这篇短文想说明，要打破“永不合作”的均衡，在宏观上要建立民主政治框架，微观上要建立多元化横向联系纽带的社会组织结构。这两种建设都难以一蹴而就。但是，我们不害怕速度瞒，就害怕大方向错。
§2. 什么是政治艺术？
按浪漫的说法，政治家是历史舞台上的演员。按规范学术语言讲，政治家是政治产品的经营者。在社会结构大转型时期，政治家的风险大，但收益也可能很大。究竟有多大的收益，要看他们面对的历史的基础和他们长袖善舞的本领。 历史是无法改变的，但在历史的舞台上政治家可以演绎出自己对未来历史的理解。《十面埋伏》中那以长袖击鼓的女子有自己的本领，但没有那场地她也就不行了；而有了那场地，又未必人人能舞得过来。
政治家需要一种人格魅力，这个很重要，我们按下不表。这里只说大的几个方面。政治艺术的施展实际上是要在下面几个方面做出选择。
第一，改革过程是从上至下，还是相反。西方主要国家在政治改革主要是从上而下的，台湾的改革有人称是从下而上的。经验似乎是这样的：如果在改革起步之时执政者对社会的控制比较有效，改革有可能采取由下而上的方式；若情况相反，则采取由上而下的方式。但这两种方式并没有绝对的界限，具体如何把握的确需要政治家审时度势而后动。执政者有可能认为由下而上的方式对自己的风险比较小。但是，简单的由下而上常常困难重重，可能使社会民主力量感到沮丧。中国乡村民主政治当前的困难之一，便是上一级政府机构改革的滞后带来的。究竟怎么样选择改革道路，看来也不是一个简单的问题。
第二，利益集团的关系如何处理。赫尔德有一个经验之谈：在需要的时候，可以把政治和经济问题的糟糕的后果分散给最软弱无力的集团。同时，安抚那些能够最有效地调动公众呼声的集团。“这并非说政府一定要这样做，但是，如果政治是可能的艺术，或者，民选政府一般都力图确保现有秩序的最平稳延续的可能性，那么，他们除了安抚那些最强有力、最能有效调动资源的人以外，几乎别无选择”。中国的弱势集团当然是农民，过去，他们已经承受了大量“糟糕的后果”，如果搞民主政治，他们还要承担这样的后果吗？国际上的经验在中国是适用的吗？这显然是一个需要慎重对待的问题。在我们看来，中国农民已经过分承受了政治的痛苦，民主政治改革不能再让他们付出代价。
第三，处理国内民族关系和国际关系。从这几十年的国际政治动向看，国内民族问题总是和国际关系联在一起的。政治家完全有可能通过外交方面的杰出表现而减轻国内民族问题所产生的压力，从而使民族问题不至于成为推进民主政治改革的重大阻力。
第四，意识形态的变化对于民主政治的建立有极为重要的意义。诺斯证明了意识形态对于长期经济政治结构变迁的意义。但是，意识形态的作用要通过中介环节才能实现，按诺斯的意思，由教育等手段引起的持久的知识传播，有可能在一定的群体中克服搭便车问题，“促使一些群体不再按有关成本与收益的简单的、享乐主义的和个人的计算来行事。这是各种主要意识形态的中心问题，因为无论是维持现存的秩序，还是推翻现存的秩序，离开上述行为都是不可能的”。改变“现存的秩序”，就涉及到了民主政治的动力问题。那么，适合民主政治的意识形态又如何产生呢？诺斯分析说，每个人的意识形态中的固有部分乃是关于制度的公平与否的评判，只要现实生活中的某些“相对价格”发生变化，就会导致意识形态的变化，具体说，产权的变化、交换条件的变化、相对收入的变化以及信息成本的变化，会引起意识形态的改变。
第五，掌握分权的技巧。许多杰出的学者发现，众多小国之间的竞争，是民主政治发生的重要的外部条件。地方势力（或小国）之间的竞争，必然涉及财力的较量，为了增加财力，那些具有远见卓识的地方势力必然要在经济组织的效率上做文章，具体说，要在产权变革上做文章。欧洲的社会转型比较成功，就与15、16世纪各个小国之间的竞争有关系。幸运的是，欧洲天然地分成了很多小国；中国是一个大国，那么，中国的政治家就必须在这个大国里掌握分权的技巧。诺斯说，“1500年至1700年之间经济成就的差别主要归因于新兴起的各国为应付持续的财政危机而创建的所有权形式”。实际情况是，并非任何一个国家都可以建立一套鼓励长期经济增长的所有权，最后获得成功的政策是那些能鼓励交易的政策。但是，好的制度会扩张自己的力量，最终大家都不得不选择好的制度。
中国学者杨小凯与其他两位学者在1999年发表的《经济改革和宪政转轨》也发现小国政府间的竞争有利于宪政转轨，“在西欧，试验各种制度，扩散、模仿、转轨到成功的制度的一个重大推动力量是西欧的政治不统一”。这个论点很有意思，也似乎被历史所证明。美国是一种特殊的情况，加拿大和澳大利亚疆域大，但人口少，情况也特殊。其余几个大国的转轨（如印度、中国和俄罗斯）都非常艰难。俄罗斯通过休克疗法开始转轨，但过程异常艰难。“由于俄罗斯缺乏法治传统，俄罗斯的转轨也许要比17世纪的美国转轨和19世纪的法国转轨更加困难。法国从旧王朝到新宪政秩序的转轨花了一个世纪，俄罗斯是一个庞大的内陆国家，且有着更不利于转轨的历史。许多学者把俄罗斯不佳的转轨绩效归咎于法律执行不力”。
我的看法是，中国这个大国要实现成功的社会转型，到不一定把自己分成若干小国，这个做法的风险实在太大。只要政治家善于掌握分权的技巧，也有异曲同工之妙。
§3. 自主权的边界
改革开放引起中国社会经济生活多方面的变化，其中一种是地方政府和中央政府关系的变化。已经逝世的澳籍华裔经济学家杨小凯先生提出过一个“财政联邦主义”的概念，是对中央政府和地方政府财政关系变化的一个概括，这是实行“分税制”的结果。其实，变化不止这一方面。研究这种变化是一件很有意思的事情。
2004年，中央出台了一部法规，涉及到鼓励汽车消费的政策，想约束各地抑制汽车消费的土政策的蔓延。但华东某大城市却坚持自己的拍卖汽车牌照的做法，看似与中央的政策拧了起来，人们便议论纷纷。还有许多类似的案例。前不久，华南某大城市出台了一系列的城市管理政策，首先登场的叫做“梳理行动”，是要把一些农民工蜗居的违章建筑拆除，解决城市管理方面长期积存的一些老大难问题。这个做法又引起人们激烈讨论。有论者认为，这种做法与中央倡导的关怀弱势阶层、坚持“以人为本”的施政方针南辕北辙。这两件事情都很具体，其实还有一些很基本的大的方面的问题。就拿农村土地制度来说，全国人大早就通过了《土地承包法》，法律规定农民的土地承包期限30年，除过极特殊的原因，承包合同是不能变化的。但是，实际情况是这个法律很难落实。我曾见过有的地方政府把土地调整作为一个时期的中心工作来抓，全然不顾国家法律。
这种局面是令人忧虑的。中央政府既然要在一件事情上约束地方政府，似乎
就应该做到令行禁止，否则，长此以往，政府失了威信，后续的麻烦就会隐伏起来。如果中央政府早就知道在一件事情上做不到集中控制，还不如索性交给地方去管，结果兴许还要好些。
究竟如何去处理中央政府和地方政府的关系，看起来不是随便拍脑门子的事情。这二十多年，中国的经济理论研究有很大进步，但这个进步主要表现在一个方面，就是如何处理政府和民间的关系。要搞好经济，还有另一个关系也很当紧，就是如何处理好中央政府和地方政府的关系。中国改革的核心问题是“放权”，政府给民间放权是一方面，中央政府给地方政府是放权是另一方面。两件事情我们都在做，但对后一件事情，我们在理论上还研究的不够，于是在行动上也显得有相当的随意性。
中央政府给地方政府放权，实际上是一个地方政府的自治权的边界问题。我在这里尝试提出两个原则来界定这个边界。我把地方称作“社区”。这两个原则是：第一，地方政府出台的政策在自己的管辖的社区内是不是能够保证社区居民的平等权利；第二，地方政策对全社会是不是会产生无法通过社区间适当竞争来消除的危害。如果一项地方政策不能保障第一条，那是违反宪法的，中央政府应当制止。如果一项地方政策损害了全社会的或其他地方的利益，又不能通过地方间的适当竞争来消除这种危害，那中央政府也应当去制止。如果地方政府的政策能守住这两条原则，我看还是由他去吧，中央政府也不必去管。
就拿华东某大城市拍卖汽车牌照的政策来说，这政策在社区内的公民间是平等的，便符合第一条原则。至于它导致全国汽车市场扩大受到影响，也不必担忧，因为这首先是它自己的汽车市场扩大会受到影响。再说，他的公民会跑到临近社区得到汽车牌照，也就是说，临近社区在和它竞争。我相信，利益竞争的结果，使得它迟早要取消拍卖汽车牌照的做法，中央政府也不必着急。
再拿华南某大城市来说，它的“梳理行动”在社区内部的居民间也是平等的，因为政府不允许任何居民建造或居住违章建筑，并不单单针对农民工。当然，它的政策会增加农民工的生存成本，甚至会逼使一部分农民工离开这座城市。但是，出现这个局面之后，它自己也是受害者，因为它的劳动力成本会上升，产业竞争优势会受到损失。在竞争的压力之下，它可能出台一种关于“工作场所居住”的政策，使得外来工的生存环境整体发生改变。再说，如果全国的主要城市都有这样的政策，会使城市的艰苦行业的劳动者的生存状况都有一个改善，也是一件好事情。固然国内市场的劳动力成本提高了，但国内市场也同时扩大了。也不用担心中国产品在国际市场的竞争力，因为在国际市场上往往是我们自家的厂家在互相恶性竞争。如果全国城市政府都重视居民的住房条件的改善，限制不雅的、危险的建筑建造，带来中国劳动力成本的提高，后果不过是世界市场上廉价劳动力制造的商品少了，而中国的贸易利益却增加了，中国的资源也受到保护，这不是一件好事情么？
其实，一些发达国家之所以发达，秘密之一便是悠久的地方自治传统。再举一个例子。1224年和1483年，瑞士一个有600人、名叫Netting 的小村庄先后通过了自己的法律，禁止购买和占用本村土地的外来人获取本村原居民在公共土地上享有的许多权利。这法律看起来具有歧视性，好像很不合理，其实，那是他们为了保护公共资源而采取的不得已的措施。再后来，在竞争的压力之下，他们又通过了更多的法律，禁止了本村居民在公共土地上的一些活动。在欧洲许多国家，都有这种地方或社区立法的传统。只要这种立法与全社会公众利益没有明显冲突，或者有冲突也能通过竞争来化解，高层政府也不必去干涉。有意思的是，
这样一种传统不仅没有使他们的公共资源受到破坏，反而使它受到了很好的保护。
当然，我们总会有许多冲突不能通过地方间的适当竞争得到化解，中央政府的干预是十分必要的。在许多关键问题上，中央政府加强权威也是十分迫切的。但在中国这样一个具体的国家，我们常常缺少的似乎更多的是地方自治传统，而不是中央的权威。地方自治搞得越好，中央权威也就更牢靠，这是一种辩证法。 §4. 权限划分 尚待破题
最近，有媒体报道，说中央高层官员对一些城市政府未能落实中央以科学发展观为核心的经济发展战略部署颇为恼怒。事情到了这个程度，说明一些城市政府的确走过了头，或者说，他们的行为过了中央政府官员的心理承受底线，以至高层绝无继续可能睁一只眼、闭一只眼，任地方政府违规而不予以惩罚。
关于城市建设，中央政府的许多政令的确没有得到很好执行。一个不大的城市建设“百米大道”、“万人广场”和“××会堂”，已经形成你追我赶的热闹局面，似乎很难遏制了。地方政府似乎也知道不定什么时候中央政府会摔出一条“红线”来，踩了这条“红线”就不大美妙。然而，大家都希望在“红线”摔出之前自己先能过去，只把别人拦住。也有胆大的，他们想，即令踩了“红线”，也未必不能周旋过关。毕竟“经济发展是硬道理”，GDP 是最硬的政绩指标，财政收入能为做官铺就台阶，冒不大的风险似乎是值得的。
只要“红线”不是法律，或者是法律也可以不具有效力，踩“红线”的风险有时候的确不大，这大概也是地方政府从实践中学到的“经验”。前些时候听到某地方政府一位官员说本地为上层财政的贡献大，而邻区是竞争对手，经济发展也不错，却贡献不大。自己的官员跑到上层某个说话的地方提出异议，得到的回答是：你们不贡献谁贡献呢？就这样被噎回来了。是啊，要你贡献，会找到一千个理由；不要你贡献，也会找到同样多的理由。但该不该贡献，贡献多少，不是法律，而是大家“谈判”的结果。这种谈判可能受多种因素的影响，谈判的结果能否成为铁的规则，又受很多因素的影响。总之，中央政府和地方政府的关系看起来有很大的不确定性。
凡事只要不确定性很大，就容易产生机会主义行为。这就有了所谓“见了红灯绕着走”的说法。当然，这种情形对国家社会经济的整体协调发展是不利的。中央政府使用常规的经济杠杆调控经济可能不太灵验，不得不采取行政施压的办法。去年的“铁本”事件是一个典型，其中的违法问题也被扯了出来，法律似乎在这样少数案例中才显示了威力。其实，类似的情况并不少见，中央政府的压力之下，地方政府通过“自查自纠”也就过关了。事实上，中央政府要一个不遗漏地管住全局，的确是一件很难办的事情。在这种机制下，“昨天的故事”就不免不断重复。
经济学家早就解释过“投资饥渴症”的根源。根子大概就是产权关系没有理顺，政府体制存在弊端，民主法制远不健全。
从产权关系上讲，如果我们的土地制度更合理一些，特别是农民的土地产权强度更大一些，就不至于出现地方政府用“零地价”来招商引资的行为。如果私人银行成为商业银行的主体，也不至于出现“铁本”老板用2亿资金干起近百亿资金的工程的“大手笔”。中国人的储蓄率可以达到40%，但资金紧张可以持续20多年，还不是因为地价很低导致投资成本很低么？这么低的地价，怎么可能
发展“资源节约型”经济呢？低地价不就是“弱产权”的反映么？
从制度上说，如果我们的干部任命更多地由一方百姓说了算，那些疯狂集资的行为也不至于到处泛滥。某地的一个首长集资遇到困难，在干部大会上说了一句“这个地方缺钱，但不缺干部”的话，就在几天之内筹集到了建设资金。这其中的原由我们能不明白么？如果我们的预算就是法律，城市规划就是法律，行政首长能够变着花样搞“政绩工程”么？法律的能量太小，法律没有地位，机会主义就必然泛滥，腐败就滋生蔓延，盲目投资也就无法遏制。
制度问题不解决，一些难题就始终绕不开。在这20多年的改革中，许多好的制度创新出自地方，这是不争的事实。就是到现在，地方政府的一些杰出官员仍然有很强的创新意识。如果中央政府把权力收得太紧，地方的活力就会受到抑制，也不利于社会经济的整体协调发展。要紧的是不要把中央政府和地方政府的关系用经验主义的知识来规范。我们需要用法律规范这种关系，用一种利益平衡机制来保障两个方面的活力。
中国处于社会转型时期，在这个比较漫长的过程中，我们逃不过要处理好三个关系或三个矛盾，即国家和社会的矛盾，中央政府和地方政府的矛盾以及劳资关系的矛盾。从这两年的工作看，中央政府已经为处理这些矛盾做了大量艰苦的工作，并取得了明显成效。但我们的工作距离建立社会主义和谐社会这样一个宏伟目标还相去很远。特别要清醒地认识到，处理好国家和社会的关系是解决其他一些问题的根本前提，而处理好这个关系的根本措施是扩大私人产权，推动社会主义民主政治的发展。这些工作有了进步，地方政府的机会主义行为的空间就会小一些，中央政府对国家的治理也会更加规范有效。
2005年7月
§5. 公正 诚信 秩序
公平正义是一个历史范畴。用当代观念看，传统农村社会中农民对地主的依附（如欧洲）或者整个农村居民对政府的依附（如中国）毫无公平正义可言。但在和平稳定时期，传统农村社会中依附关系也是一种服务关系，尽管这种服务要服从强势力量的权威，不符合现代人道观念。这种传统结构的真正弊端在于它一旦遇到战争、自然灾变和巨大的利润攫取机会，就会解体，使这种关系的弱势一方陷入灾难之中。在社会转型时期，社会充满了利润攫取的巨大机会，传统依附关系根本无法维持，强势一方很难为弱势一方提供服务，所以，公平正义的危机常常发生了社会转型时期。
我们很难用某个数值来确定公平正义是否得到维护。通常，按国际学者分析的惯例，基尼系数在0.4以下是社会可以容忍的贫富差距。此外，从公平与效率的关系看，贫富差距的幅度应以不损失效率为底线。过大的或过小的差距都会损失效率。从操作的层面看，为了维护公平正义，政府应该保证社会最贫穷的人群有一个最低生活保障，而对所有居民的子女施以完全平等的教育。按照这些原则，我国要在农村社会有效地维护公平正义，还有许多方面需要改善。我国城乡居民收入差距估计在４倍以上，社会分配的基尼系数也超过了0.4。社会分配不公已经影响到一部分劳动者特别是一部分农民的基本生活，自然也影响到他们的工作效率。因为农村义务教育的很多费用还有农民自己承担，一部分农村居民事实上无力承担子女的教育费用。为解决这些问题，我们还要付出巨大的努力。
诚信友爱是一种积极的社会交往状态，它有助于降低社会交往的成本，减少
社会交往中的摩擦。人们在社会交往中，总不能事事依靠法官的裁判和警察的监督来行事，否则社会交往的成本会十分巨大。建立一种人们之间彼此信任的关系，可以省却大量正式契约的建立成本和违约惩罚成本，并使得社会关系保持一种温情和谐的外观。
在传统农村社会，维护诚信友爱的重要因素是道德的力量。在熟人环境中，背信弃义、冷酷无情要遭到家人、朋友和交往圈的唾弃，不得不领受道德的惩罚，过一种羞愧难当的生活。所以，在传统农村社会有可能维持某种水平的诚信友爱关系。在市场交往扩大以后，熟人交往圈虽然继续存在，道德力量也仍然发挥作用，但道德风险大大增加了。一些人背信弃义有可能捞到好处，便不惜铤而走险。因此，维护诚信友爱还必须依靠制度保障。现代主要文明国家为建立诚信商业原则付出了数百年的努力，大体的历史进程是：商业活动发展并产生诚信诉求——私人财产权的初步建立——保护私人财产权的晚近王权政治的建立——更强有力保护私人财产权的民主政治的建立——诚信商业原则的最终建立。简单说，诚信商业原则不是凭空建立的。显然，我们要经过长时间的努力才能实现诚信友爱这一现代和谐社会的重要目标，其中重要的是确立私人财产权制度和民主政治制度。
理论研究证明，保持社会稳定，防止矛盾激化到难以协调解决的程度，是有规律可循的。任何社会都会有利益上的冲突，但并非任何情况下的冲突都会激化到不可收拾的地步。通过制度变革建立一种社会性的妥协对话机制，是避免剧烈社会冲突的基本条件。社会经济生活的多元化和专业化有助于政府在社会冲突中保持中立，是社会安定的政治基础。发达的交通和通讯等基础设施有助于降低信息交流成本，是社会安定的物质基础。广泛的包括各种协会、合作社和志愿者组织在内的民间组织的发育有助于降低社会协商对话的成本，是社会安定的组织基础。这三个“基础”便构成了主要的社会妥协机制。中国农村还比较落后，物质的条件和社会的条件都不足以形成上述完善的社会妥协机制。为保持农村社会稳定，建立安定有序的农村社会，我们还要付出巨大努力。
§6. 免于恐惧
联合国关于人权的文件（中国已经签署）中规定一条，人应该有免于恐惧的自由。我因为常常对这一条的意义闹不明白，便肯时不时地想一想。
人们应该或可能“免于”什么样的恐惧？令人恐惧事物有各种各样的，能不能对它们做出分类和一般的概括？这应该是很有意思的问题。为回答这个问题，翻阅过心理学的著作，没有找到满意的答案；经典经济学也不大讨论这个问题。
经我自己观察，凡是引起人们恐惧的事物，有一个共同的属性，就是它具有某种不确定性。“不确定性”这个词来自经济学，意思是人的生存条件难以把握，以及人的行为后果难以预测。事物的艰难并不见得引起恐惧，因为只要是系统性的艰难，人们会积累经验，大体可以找到应付的办法。最害怕的是人对事物的艰难全然没有办法把握，对它的后果完全不可预知。
引起恐惧的不确定性事物，最典型的是死亡。人们害怕死亡，而死亡好像是确定要来临的，但死亡所引起的后果是人们难以预测的。宗教没有证明人死亡后的彼岸世界究竟如何，而科学也没有证明彼岸世界一定不存在；关于灵魂的存在与否以及它的归宿，是一个没有答案的问题。所以，人们对死亡具有永恒的恐惧，这种恐惧大概不会随着科学的进步而消失。人们对黑暗的恐惧也是同样的道理；
如果人们确知黑暗所掩藏的种种麻烦，黑暗就不那么可怕了。
我们的确找不到什么是绝对确定的东西。据说西方人有一句话，说人的一生只有纳税和信上帝这两件事情是确定的。其实，纳税这件事情也不确定，否则人们也不会为纳税而发生冲突。最近我国正在酝酿个人所得税法的修改，人们也还是不知道会修改成什么样子；在结果出来之前，每个人大概只是基于自己的利益发表意见。至于信上帝，也与人的未来尤其是对死亡缺少把握有关，而不是确信有个上帝会对自己做出确定的安排。
其实，如果一切事情极端地确定，也是很可怕或很无聊的。例如，一个人如果确知自己的死亡时间，他就会处于煎熬之中。一对男女如果确知他们要结婚生子，恐怕也不会有浪漫的爱情故事发生。好在是这个假设仅仅是观念上的假设，否则人的一生还真是了无生趣。真正困扰我们的还是事情的不确定性，人的努力似乎总是为了减少不确定性。
不确定的事物可以分为两类，一个是自然的，一个是社会的。自然的不确定性事物似乎难以避免，人们也会对它心存恐惧，但这种恐惧似乎不是困扰我们的主要东西。人类既然在长期的进化中成为万灵之尊，就说明大自然还是可以接纳人类的。除非巨大的地质性灾变，一般性的自然现象对人的危害不是普遍的，而是偶然的和可承受的。从近代史看，大规模杀伤人类的自然力常常与人类活动有关。前不久美国南部飓风的破坏与人的失误有关；穷人居住在低洼处，又靠不牢靠的大堤挡水，再加上危机处理水平不高，巨大损失就不能避免了。1975年中国河南发生水灾，死亡逾20万，同样是人的错误起了主要作用。唐山大地震的死亡率极高，也与数十年采煤造成地下空洞有关。有几次世界性的大饥谨发生，据经济学家的研究，也是相关国家的制度发生了问题。至于人类的战争，也是因为人类自己没有创造出一个解决冲突的合适的机制，把并不大的利益摩擦酝酿成了大规模的流血冲突。
大量的高不确定性的事物还是出自人类社会自身。近些年，仅中国每年死于交通事故的人超过10万，自杀死亡的超过30万，不用说，因人自身的原因造成的非正常死亡数量远远超过自然因素造成的死亡数量。如果我们把过去的战争因素考虑进来在对比，自然因素就更不重要了。看起来，起草联合国人权文件的先生们讲“免于恐惧”，还是指免于社会因素造成的恐惧。
减少因为社会性因素造成的恐惧，需要制度设计，也需要技术进步。好的制度有利于减弱事物的不确定性，把难以控制的社会风险转变为人可以控制的过程，例如，通过民主制度的创造，可以减少乃至消除国内战争。好的技术也可以防范社会风险，例如统计技术和预测的进步把复杂的经济活动置于政府宏观调控之下，减少了单纯市场调节引起的经济总量的失衡。人类进步大抵是不断地化解不确定性事物的过程。所谓化解，实际上是安排一种制度或程序，让人足以应付不确定的事物，见招拆招，减少不确定的事物给人造成的损害。
人们对不确定性很大的事物心存恐惧，大抵是因为这类事物会危及人们的安全。因为事物的发生和变化难以琢磨，人们过于受偶然性支配，以往的经验不足以应对各种变化，不安全感就很强烈了。
记得看过一个科学实验报道，说人对老鼠做不规则的刺激，让老鼠无法用过去的经验解决它的难题，当刺激达到一定程度后，老鼠就神经崩溃了。人是一种高度智慧的动物，世代相传，便积累了大量应对偶然事物的经验，不会被一两件偶然发生的事情吓坏，但对反复发生的偶然事变还是心存恐惧。
有人在潜意识里懂得用制造不确定性的办法能够对别人实行某种控制。我注
意到，一些对历史演变很有影响的领袖人物就特别擅长这种技法。他们或者言无定则，喜怒无常，或者韬光养晦，少言寡语，常常令周边同事难以琢磨，便使他们由不得心生惧怕。动辄对人敞开心扉的人是做不好领袖的。古人将这种情形用“雄辩如银，沉默如金”这个成语来概括。对这类人格特质，有人会称为“人格魅力”，而有人可能贬为“性情乖戾”。像希特勒这样的人，就属于令同僚惧怕的人。在秩序缺乏的时候，人们需要能够重建权威的人，可是一旦这种权威被找到或被塑造，人们便可能受到它的奴役；这个时候再要除掉这种权威就要冒极大的风险，以至人们不得不放弃努力。
人们深受权威被滥用的苦楚，便发明了一些办法来约束权威。古代人对付专制皇帝或国王的一个办法，是发明一套礼仪规则。臣子们对皇帝恭敬如仪，事实上是与皇帝之间建立了一套秩序，让皇帝也不得不对臣子讲规矩。现在的人们以为古代皇帝享受着山呼万岁的礼遇，殊不知那是臣民们对皇帝的一种约束。礼仪就是一种相互的承诺，一种交易，一种减少不确定性的制度，自然也是一种让人们免于恐惧的发明。礼仪的历史很久远。古人说“来而不往非礼也”，也承认礼仪的交易性质。中国古代最早的系统性的文化典籍似乎便是《礼记》。连一些发展程度很低的落后部落社会，也发明了许多礼仪规则。当人们还没有民主制度时，就只能追求“礼仪之邦”了。
反过来说，如果不能找到合适的制度来消除恐惧，人们的行为就会有消极的变化。例如，人们如果对财产权没有稳定的预期，成天担心自己的财产被剥夺，使用财产的方式就会变化。醉生梦死，骄奢淫逸，通常是富人心态不稳的表现；他可能对自己的未来毫无把握。日本人在历史上实行“长子继承权”制度，减少了兄弟之间的竞争，财产关系比较稳定，也迫使一些兄弟不得不当武士或商人。这个制度据说对日本近代的商业关系颇有好处，这也被一些学者用来解释中日之间近代历史的差异。
财产制度甚至会对一个国家的其他生活发生影响。我们国家实行土地公有制，土地的使用权并不稳定，农民盖房的目的之一是“占地”，所以中国农村的农民住房和发达国家的农民住房就很不相同；中国农民的住房就多像临时建筑，而发达国家的农民住房则显得经久耐用。欧洲古代有城堡式的建筑，也与他们的土地关系比较稳定有关系。如果人们总在担心自己的土地会被剥夺，他无论如何是不会下工夫把房子盖好的。中国人用四合院来圈地，用围墙来圈地，总在恐惧自己的地被别人抢走。现在的人不明事理才去唠叨四合院的好处，殊不知四合院对生活是多么不方便。
尽管人们想了很多办法来化解恐惧，但总还有许多恐惧不能通过人与人之间理性协商或建立制度来消除。避免或减少恐惧的最后办法似乎是宗教信仰。伟大的费尔巴哈曾说：“宗教的整个本质表现并集中在献祭之中。献祭的根源便是依赖感----恐惧、怀疑，对后果、对未来的无把握……而献祭的后果……则是对后果的有把握，自由和幸福”。这是我读到的最深刻的关于宗教原因的解释。在人与自然的关系当中，宗教的存在反映了人们试图规范这种关系的愿望，尤其反映了人们关心彼岸世界、试图与彼岸世界对话的愿望。在人与人的关系当中，宗教具有加强人们之间相互认知的作用。共同的崇拜对象、普遍接受的教义规则，可以成为人们之间相互认知的符号，从而可以降低人们之间的交易成本。“上帝”寄托了着人们消除不确定性的愿望。人们要把一切的不确定归结为一个最确定的力量，这便是“上帝”。人的一切智慧或一切荒唐似乎都在这里得到反映。所以说，宗教产生的根源是人们对不确定性的恐惧；宗教具有降低不确定性的作用。
然而，宗教信仰一旦被利用来作为一部分人的生活方式，似乎就麻烦了。这些人编写教义，发布敕令，与教民形成了一种精神强制下的交易关系。他们似乎真的就成了人类灵魂的关照者。打开许多宗教典籍，竟然发现其中充满了对人的恐吓。似乎人间的悲剧是上帝要惩罚人们的罪孽。既然早知要惩罚，为何当初要人们犯下罪孽呢？看来上帝也是不可琢磨的东西。遗憾的是人们都不这样想问题。不过，人们想不通许多事情，为何非要想通上帝这件事情呢？就这样，费尔巴哈这样的人似乎永远是少数。人们在上帝那里各取所需。经济学家杨小凯在逝世前皈依了基督教，他从上帝那里取到了安宁。
§7. 当私权受到过度挤压时
当私权受到过度挤压时，一个国家的国民福利会大打折扣。这个判断是可以被证明的，虽然在数量上描述它很不容易。分析一番我国房产市场的情况，可以证明这个判断。
常听说北京某著名大学的某些教授在京外买房。走到珠海，听说教授们在珠海买了房；走到山东，听说教授们在山东沿海城市也买了房。还听说教授对“小康”有一个通俗的定义：一个家庭有两套房，两部车。教授们的收入高，自然可能有更多的房子和车子。但如果仔细琢磨这种小康生活形态，恐怕有些问题会产生。
英国是一个发达国家，它的国民大概享受了比小康更高的生活水平，但我感觉到那里的小康生活形态似乎不是我们的教授所描述和追求的那个样子。英国的大学教授的职数是受限制的，教授的工资水平比较高，一般在6万至10万镑之间。我认识一位大学教授，他工作的大学在英国排名于前20位之内。这位教授没有自己的私人住房，住在学校所有的一套房子里。这位教授快要退休了，似乎也没有买房的打算。但这位教授有一艘游艇，买来时是二手货。游艇的价格在10万镑左右，养这艘游艇的费用大概也和养一所房子的费用差不多。我在这所大学认识的另一位研究人员，快50岁了，也没有房子，租住私人房屋。如果按我们的标准，这些大学教师的生活还没有达到小康水平。但是，如果不考虑“所有权”，而只考虑“使用权”，那么，英国教授的实际福利恐怕又在我们的教授之上了。
道理其实也简单。俗话说，吃饭一斤粮，睡觉一张床。中国教授买了那么多房，也无分身术，不能同时享受这些房子。如果为了在寒假期间到珠海享受南国阳光，的确还不如租房划算。那为什么要买那些房子呢？说到底，恐怕还是为了提高自己的生活保障水平。人们生活总要瞻前顾后，要选择一种或几种手段来使保障未来的生活不出大问题。究竟选择什么手段，会受社会环境约束的影响。如果私权没有保障，纳入私权范围的交易对象很有限，交易的成本很高，特别是不动产交易的成本很高，人们自然会选择一种权利最不容易受到侵害的财产对象作为投资品。住房投资便最符合这个要求。最极端的意识形态之下，政府也不会轻易去没收人们的住房。如果住房被轻易没收，还有什么不能被没收呢？所以，投资住房作为保障的选择，实在是很理性的，虽然这种选择十分无奈。
但是，住房投资被普遍作为保障手段的时候，会使全社会陷入“囚徒困境”。首先，住房的所有权价格抬上去了，但使用权价格下来了。这种情况已经出现在一些中小城市，业主的房租收入作为投资收益，大大低于银行定期存款的收益。其次，用住房投资作为保障手段是一种交易成本比较高的选择。养房子是要花钱
的，买房子还要交税。房子变现要付出代价。最后，从物质形态上讲， 全社会要造很多房子，来替代本该由货币形态的资产所承担的保障功能，这是一种非常巨大的浪费。人类发明货币原本是大大降低经济活动的交易成本，但在制度缺陷之下，货币的功能被大打折扣了。还有更可怕的，当大家的对房子的需求扩张到一定高度以后，加上信用的膨胀的因素，房子的所有权价格会突然落下来，这时候，大家都要难受了。说到底，购买住房作为保障的选择实在是风险很大、社会效率为负数的事情。
在保障手段的选择上，农民和教授一样理性。中国农民的住房面积已经超过城市，但农民仍然有巨大的住房需求。一些村庄的住房空置率已经在20%以上，但农民仍然不会选择交易的办法来解决住房问题。盖房的重要目的是为了占地。一些地方的宅基地户均在2亩以上。广州市的地皮金贵，大家便向空中发展，出了“握手楼”这样的奇观。如果宅基地不是通过“审批”而“占”的，而是通过市场化的办法来交易，我相信情况又不一样了。这又证明，私权受到挤压，资源的浪费就不得了。
教授不因为是教授，就能逃脱社会环境的约束；在共同的规则之下，大家都是“囚徒”，区别仅仅在于大家的待遇不一样。教授的地位高，购买力强，付出的交易成本也高一些。但是，这种在保障手段上很高的交易成本，并不是人人可以承受的。足够高的交易成本会使一些交易不能发生，相关社会成员连最坏的选择也没有了。所以，相比之下，教授是令人羡慕的。不过，还有比教授更令人羡慕的。有传言说，北京的房子好多是外省市的人买的，其中有商人，也有官员，他们也在为自己和家人的保障付出巨大代价。
如果通过扩大私权，增加人们的选择机会，降低各种经济活动的交易成本，人们的行为会有很大的不同。到这个时候，私权物品的价格还会降低，公权的保护也会更有效，全社会的经济关系也会比较和谐。
§8. 弱势群体的强与弱
近几年的官方文件中开始使用“弱势群体”这个词语，这是一个很大进步。不承认弱势群体的存在，我们就不能正视现实；而不能正视现实，也就不能产生出正确的政策来。但是，我们对弱势群体这个概念的内涵还有不少似是而非的认识。
在高度专业化的社会里，构成弱势群体的往往是穷人。专业化意味着交易，而穷人缺乏交易的现实资源。在专业化的情形下，连信息获取和诉讼这样的活动也专业化了；街坊邻里的小道消息不论怎么传播也不能增强穷人信息优势，而在穷人身上发生的利益侵犯，也很难通过所谓“道德法庭”获得补偿，农民要找律师才能解决问题。农民的收入如果不足以支付这些费用，他们的处境就难堪了。穷人在一个社会里往往受到歧视，他们的权利容易被漠视，他们在经济往来中不容易获得信任，所有这一切容易使他们对生活有挫折感，不再以进取的态度积极介入社会活动，最终导致他们被边缘化，远离主流社会。
然而，经济贫困并非总是导致弱势群体的存在。举一个例子来证明这个判断。英国苏格兰西北部有数万以农业为主的穷人，由于某些历史原因，他们曾经遭受歧视，在几百年里过着一种边缘化的生活，算得上是弱势群体。但二战以后他们的情况发生变化，虽然他们还是英国最穷的一个社会集团。他们的境遇的转变出自苏格兰民主政治的改善。政治家要争取选民的选票，便不得不考虑这些穷人的
利益。有了这个条件，农民和地主的关系发生了变化，地主传统利益逐步减少，以至发生政府找不到地主的情形——地主的身份不再有重要利益，他们不愿意显露自己的身份了。我访问过一个租地农场主，连这个“佃户”也微笑地承认地主的利益被削弱到失去尊严的地步的事实。发生这个情况也不难理解——地主的选票大大少于那些被称作Crafters 的穷人。在这种背景下，这些穷人的经济状况也容易得到稳步改善。
改变穷人弱势地位的另一个办法是发育农民的自治互助组织。大量的事实证明，一个社会集团的力量的大小，往往不取决于它所包含的成员数量的多少，而取决于它的组织程度或组织形态。在任何一个社会，各种社会集团都会存在利益上的某种冲突，同时也在寻找某种平衡。在这种冲突和平衡中，组织程度高的社会团体总会占有优势。世界上任何一个国家的农民在经济活动中都有某种分散性，他们在与其他社会集团的交往中如果单兵独斗，那是一定难占便宜的。于是，他们通过一些自治组织的活动来扩大自己的政治力量，效果十分显著。
中国二十多年的农村改革也证明了农民的弱势群体地位是完全可能改变的。经验显示，凡是村民自治工作搞的好的地方，农民的利益就容易得到保护，那些鱼肉农民的不法势力之恶行就会有所收敛。这个道理也很简单——农民用选票捍卫了自己的利益。农民通过自己选举出来的权威机构反映自己的政治要求，不仅使得他们在政治活动中的成本支出大大降低，还使得政府组织更容易与农民在政治上沟通，给社会稳定带来了极大好处。此外，我国不少地方逐步发育了一些农民的经济组织，如各种专业经济协会等，也大大增强了相关农民在经济政治活动中的地位。
聪明的政治家会懂得一个道理：我们不怕农民强，就怕农民弱。农民弱，不等于他们没有自己的经济政治诉求；他们越是弱，就越有强烈的愿望改变自己的命运。广泛的弱势群体的存在是激进主义的土壤。历史经验证明，作为弱势群体的农民一旦被政治激进主义所利用，可能会成为破坏性的力量，而这种力量并不总是在推动历史进步。所以，我们该创造尽可能多的条件，为改变农民的弱势地位坚持不懈地努力奋斗。