浅析政府信息公开制度
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摘要：行政信息公开是近代发展起来的制度形态，是政治民主和法治条件下的产物。随着中国民主法治的不断发展，为了应对推进依法行政和政府管理创新、满足促进国家信息化发展对共享信息资源的需求，适应加强廉洁政府的建设需要，我国积极建立了一系列的政府信息公开制度和实施办法。在近几年来，我国的政府信息公开制度在一定的程度上取得了很大空间的进步和发展，目前我国政府信息公开制度还不是十分的稳定和完善，仍然需要进一步的建设和完善。
关键词：政府信息 民主法治 政府信息制度建设 民主知情权 ABSTRACT ：freedom of information is the development of administrative system of modern form, is up political democracy and the rule of law under the condition of the product. With the continuous development of China's democratic rule of law, in order to cope with the law-based administration and government management innovation, meet the promotion of national informatization in sharing information resources demands, adapt to the construction of a clean government needs to strengthen our positive, established a series of government information openness system and implementing measures. In recent years, our country government information openness system in a certain extent achieved great space progress and development, at present, China's government information openness system is not very stable and perfect, still need further construction and perfect.
KEY WORDS：government information；democracy and the rule of law ；government information system construction ；democratic right
1政府信息概述
政府信息是政府部门为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处理的信息。政府信息是指政府机关在依法履行行政管理职责或者提供公共服务过程中制作、获得或者掌握的，以纸质、磁带、磁盘一级其他电子存储材料等载体的反映的内容。它是人们全面考察、评价社会情况，从事政治、经济、科技、军事、文化等活动所必不可少的国家资源。 2我国政府信息公开的生长环境
2.1更新观念，提高公民权利、民主意识
现阶段的中国是从半殖民地半封建社会脱胎而来的，几千年的封建专制制度所造成的“臣属型”政治文化，至今仍然影响着人们的政治心理和价值取向，从而成为政府信息公开的一个障碍。因此，实现政治生活的公开化、促进政府信息公开的一个前提条件就是消除传统的封建政治文化的深刻影响，确立人民是国家权力主体的观念，增强人民的主人公意识，强化人民对政治事务的自主参与精神。当今，公民民主权力意识日益凸显，首先表现为公民明确了民主也是封建社会主义现代化强国的目标之一；其次，公民认识到民主的本质是民主权利；另外，公民增强了参与社会事务管理工作的意识。
2.2扩大公民对公共行政的参与，控制政府自利性扩张
政府自利性扩张是形成政府信息公开障碍最本质的原因，也是导致人民群众利益受损的直接因素。人民群众有着控制政府自利的强烈愿望，因此控制不合理的政府自利离不开作为行政相对方的人民群众。但是，目前人民群众缺乏控制政府的有效手段，很多数情况下无法保护自己的利益，或者保护自己利益的成本很高。要改变这一状况，就必须拓展公民对政府行政过程的参与深度和广度，运用法则的形式，保证公民参与公共行政的权利。
政府不可理的自利之所以能存在，很重要的一个原因就是政府行政过程的不公开，政府行为的暗箱操作，很少让相对方知情参与。由于政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府不合理的自利行为进行有效的监督。因此要从跟本上控制政府的自利，就必须实现政务公开记忆政府信息的公开。需要强调的是，政府信息公开不能是政府口头的承诺，而应成为民众的法定权利。
2.3建立政府信息公开的运作机制，遏制信息腐败
政府信息公开制度的建设，具有四方面的重大意义：一是体现了执政党和政府为人民服务的宗旨。政府作为人民的公仆将其信息向人民公开，是贯彻党的群众路线和根本宗旨的具体体现；二是政府信息公开在一定程度上制约了行政组织的自由裁量权，促使和督导行政机关依法行政，提高了政府服务的整体水平；三是政府信息公开的机制建设可以对权力的异化进行有效的监控和制衡，从跟不上遏制信息保密的过度膨胀，消除不正之风和贪污腐败赖以生存的条件和土壤；四是政府信息公开的机制是政府信息对称的渠道，它促使政府信息在行政组织的内部和外部对称分布。政府信息公开的机制建设，要再组织上必须建立健全领导制度，在内容上必须提出明确的工作要求，在管理上必须完善各种监督和评价制度。
2.4制定政府信息公开的法律制度，实现政府信息公开的法定化
在政府主义法治国家中，行政应该是依法行政，要逐步使法律法规成为行政的唯一合法性来源。我国各级政府及其相关政策进行的。政府信息公开作为涵盖各级政府及其部门的一种高层次的管理监督，也应当有法可依。但是我国现阶段的政府信息公开所依据的大都是党的路线、方针、政策的有关内容及党和国家领导人的讲话精神。以此来推进政府信息公开，管理和监督依法行政的行政机关及其部门，与依法治国的方针不相适应。必须尽快制定政府信息公开的专门法律，讲政府信息公开的范围、内容、形式、运用机制、领导制度、组织机监督制度等，用法律的形式固定下来。
2.5充分利用现代信息技术，实现政府信息公开的高效率
政府信息公开不仅要考虑可行性，而且要考虑其实现的效率和效益。信息的保存需要成本，为民众提供信息也需要成本。由于财政的约束，在传统体制下，民众不得不负担这种成本，甚至会使民众因经济原因而无法获得政府信息。但现在信息技术条件下诞生的因特网，彻底改变了这种状况。通过在因特网上发布政府信息，可以减少成本利用因特网发布政府信息，使全体民众可以平等地行使其知情权。对于政府机关而言，，也便利了其管理和信息保存，减少了大量事务性工作。同时，因特网信息传播的快捷、高效、互动和突破时空限制的特点，实现了政府信息公开传递的高效率。
3国外政府信息公开制度比较
3.1立法目的、性质比较
立法的目的是各国制定政府信息公开制度时首先需要回答的问题，有的规定直接的目的，有的规定较高层次的目的。如：瑞典的《出版自由法》第一条规定“为了促进自由进行意见交换和启发公众，所有瑞典公民可以自由获取公文档案。”韩国《情报自由法》第一条规定：“保障国民‘知情权’及确保国民对国政的参与和国政运营的透明性为目的。”等等。尽管各国政府信息公开制度名称、制定时间、过程各不相同，然而它们所体现的实质则基本是一致的，即政府信息公开是公民的一项权利，同时也是政府或者其他机关的义务及责任，是公民知情权的具体体现。公民知悉政府掌握的信息，从政府的自由裁量给予的“恩赐”变为法定的普通权利，是国民主权的体现，是历史进步的标志。
3.2政府信息公开模式比较
政府信息公开可从宏观和微观两种角度来理解，宏观意义上的信息公开是政府管理中的一项法律制度。微观意义上的信息公开是指行政机关依照法定程序向公民或特定公民提供有关信息的法律行为。从世界范围看，政府信息公开制度可以分为两种模式，宏观模式是行政管理过程向社会和公民开放的模式，任何对行政管理过程有兴趣的公民都可以参与，除非法律另外规定，任何公民都有权了解与行政管理相关的信息。其特点是具有系统全面的法律规定，以建立透明的政府为目标。美国的政府信息公开的法律制度属于大公开模式，是宏观模式的代表。日本、加拿大、澳大利亚和韩国，其行政公开模式与美国相仿也属于大公开模式。宏观模式一定程度上代表了政府公开制度的发展方向，标志着现代信息法治的完善。英国、德国和法国，其信息公开模式和美国不同，属于微观模式即小公开模式，其行政管理只向利害关系人部分公开，只有与案件具有利害关系的人才有权参与行政管理过程的部分阶段。
3.3实施主体规定比较
实施主体是指按信息公开法的规定有义务向公众公开信息的组织或机构。各国均规定行政机关为政府信息公开制度的实施主体。但对议会、法院、军事部门、国家企业法人等组织是否为实施主体，规定差别比较大。例如：美国《信息自由法》规定，该法适用于联邦政府的所有行政机构，包括各个行政部门、军事部门、政府控制的企业、政府部门所属的其他机构。法国《行政文书公开法》规定实施主体为国家行政机关、地方公共团体、营造物法人、私法上的团体、被政府委任进行公共服务管理的组织等；韩国《信息公开法》规定实施主体为国家行政机关、
国会、大法院、宪法法院、中央选举委员会、地方公共团体等，范文就更加广了。
3.4信息公开与免除范围比较
各国信息公开制度规定的公开信息的范围，大多采取概况和例举方式规定，以适用除外的规定排除。如韩国《信息公开法》规定公开的信息是“公共机关职务上制作或取得、管理的文书、图画、照片、胶卷、磁带、幻灯机、电脑处理的媒体上记录的事项”，属于概况例举。日本《信息公开法》采用概括加排除规定。英国《政府信息公开实施报告》则采用概括式规定。
信息公开制度在规定信息公开范围的同时，也规定信息免除公开的范围，，目的是为协调信息公开带来的利益与不公开保护的利益的矛盾。如美国《信息自由法》第二款规定9项免除公开的信息，并以第3款作补充等。免除公开的信息一般是国防、外交等国家利益保密的信息；公开可能损害国民健康、生命、公共安全的信息；私人秘密、企业经营秘密的信息；刑事执法中的信息等等。免除公开信息的范围决定着信息公开的程度，因此常常成为立法争论的焦点。 4建立政府信息公开制度的必要性
4.1 政府信息公开是中国政治发展的必然趋势
政治发展是人类面临的共同课题。二十多年来，经济发展多元化和国际交往的增多，要求政治观念、政治体制、政治运作方式与开放性的经济体制相结合。这是经济发展对上层建筑完善提出的要求。这种要求表现在三个方面：意识政治观念应当向前发展。中国有几千年的封建社会历史，封建社会的基本特征是经济私有制决定的权力私有。在这种体制下，人治社会的基本特征，神秘是人治的文化思想基础。当前的政府信息公开，既是新旧思想观念矛盾斗争的产物，也是促进中国政治发展的重大措施。二是社会管理体制应当向前发展。管理体制的发展是政治发展的重要方面。中国传统管理模式是统一管理，统一计划。在这种模式下，很少重视公民的参与，公民不知情，也无法参与管理活动。公民参与国家管理是现代政治发展的重要标志，随着经济的发展和人民群众主人翁意识的增强，中共提出了在基层实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的社会管理模式。社会基层管理模式的发展势必影响到整个社会的政治发展，这是中国政治的重大发展。所以说政府信息公开顺应了政治管理体制发展的趋势。三是社会管理的操作方式应当向前发展。我国宪法规定一切权利属于人民，然而操作技术不解决，人民做主就无法实现。人民群众对委托人的情况不了解，就无法
对委托人进行必要的监督；也无法消除管理者与被管理者之间的矛盾。因此，可以说，政府信息公开是社会管理操作方式的重大发展。
4.2政府信息公开是实行民主政治的必然要求
新中国成立以后，尤其是改革开放三十多年间，中国在经济大发展的同时，民主政治建设也有长足的发展。它集中表现在基层民主和国家政体民主两个方面。基层民主主要指社会基础如农村、城市社区实行的村民自治和民主选举、民主决策、民主管理、民主监督活动等。国家政体民主主要指完善人民代表制度、共产党领导下的多党合作制度等。政府信息公开有助于实现人民的民主权利中表现在三个方面：一是民主政治的主体是人民。真正体现权力属于人民的标志在于从数量上得到多数人的认可，从本质上真正体现公平公正和法律面前人人平等。政府信息公开有助于这一点实现。二是人民群众有按照法律规定管理国家和社会事务的权利和义务。政府信息公开有助于人民知情，有助于参与管理活动。三是民主政治有和国情相适应的实现形式。政府信息公开解答群众关注的问题，可以提高执行政令的透明度，保证政令的通畅；政府信息公开杜绝暗箱操作，既能提高政府公开的威信，也能调动群众建设现代化国家的积极性。当然，政府信息公开只是民主政治建设的一种形式，要真正实现人民当家作主，还有很多事情要做的。
4.3政府信息公开有助于推进依法治国、强化法制建设
依法治国是我们的基本国策。法治是对人治的根本否定，它体现国家的最高意志，体现人民的长远利益、根本利益和整体利益。它的基本要求是有法必依、执法必严、违法必究。从政府信息公开和法制建设的关系看，其一，法治是公开的保证。其二，公开能促进法律的完善和贯彻执行。因为政府信息公开能促进立法的健全和完善，也有利于法律法规的贯彻执行。谁不依法，谁不严格按法律规定办事，就会受到其中的揭发和举报。这种力量不可小视。而且政府信息公开能够促进守法。政府信息公开使办事的法律依据、法律程序，当事人的权利和义务都公之于众，既能促进自觉守法，也能形成社会压力，杜绝暗箱操作。总之，政府信息公开对法制建设的意义非常重大。
4.4政府信息公开是个人生活和发展的需要
政府信息公开并不仅局限于政治层面的意义，它也影响着每个人公民的生活。公民对政府信息充分知情，才能更好地安排生活和工作。比如，知道国家金融政策，可以决定理财方式；知道市政规划方案，可以决定投资地点；知道交通管制路线，就可以选择其他路线上班。这些信息都是需要政府机关主动向社会公开。公民还可以到教育管理部门查询商业伙伴的资信状况等等。这些信息指导着我们的生活。个人的发展也离不开信息公开。当今世界正处于
飞速发展的时代，新技术新名词层出不穷，要么掌握新知识跟上时代的发展，要么知识陈旧被社会淘汰。事实上，政府机关作为最大的信息资源中心，有义务告诉公众关于政治、经济、文化、科技等方面的信息，使公民了解这个世界，才能把握这个世界，才能生存和发展。
4.5政府信息公开是防止权力腐败的有效途径
信息是一种资源，政府机关作为社会管制者，收集了大量的经济技术信息，是社会上最大的信息管理者；政府机关制定决策，对社会行为做出调控，以此还是最大的信息制造者。从某种意义上说，信息是商场中制胜的法宝，谁先掌握信息，谁就能够占据主动。在政府信息不充分公开的情况下，企业或个人为了及早得到所需信息，就会千方百计地和官员拉关系，投官员所好；另一方面，官员只把信息透露给关系好的企业。这种权钱交易的基础正是公民与官员之间的信息不对称。只有通过法律把信息公开规定为政府机关的义务，实现公共信息社会共享，才能从根源上遏制信息权力腐败。在决策原因、结果等信息不公开的情况下，行政官员能够比较安全地利用权力寻租敛财，不必或较少担心政治前途或法律责任。腐败总是与密码为伍，廉洁总是与公开同行，我们不能吧腐败的责任仅仅归咎于官员的道德沦丧，更应该归咎于制度的不完善。良好的制度能够惩恶扬善。因此有必要制定信息公开法，规定政府行为必须及时全面公开，如果不公开就要承担法律责任。一旦把政府行为置于阳光下，官员必不敢以身试法，肆意妄为。这样就从制度上保证了政府行为的公开与透明，减少腐败行为的发生。
4.6政府信息公开是提高行政效率的需要
对于政府机关来说，不同层级、不同地区之间的信息共享，提高了决策的正确性，保证了政府行为的统一和连续。对于行政相对方来说，制度政府决策的依据和理由，才能够心平气和地接受政府行为的后果，真正保证政府行为的顺利施行。在暗箱操作的情况下，即使政府作出正确的决策，公民不清楚决定的原因和依据，也可能对政府决定产生抵触情绪。要么不接受行政处理后果，提起行政复议或者行政诉讼，要么消极履行义务。这两种情况都加重了政府机关的负担，降低了行政效率。另外，公民对政府信息的充分了解，形成理性的心理预期，才会按照政府机关的规定指导将来的行为。可见政府信息公开有助于政府机关内部的协调，有助于公民对政府决定的理解和贯彻，提高政府行政效率。
5我国政府信息公开制度存在的问题
5.1传统政治文化中神秘主义的影响
作为政府的一种信息行为，政府信息公开是政府从周围环境接受信息、处理加工和传递扩散信息的一个必不可少的重要环节，因此，信息公开行为必然发生在一定的信息环境中，必然要影响环境，同时又受到信息环境的限制和制约。也就是说，政府信息公开，不仅仅受到如前所述的来自政府内部相关因素的影响，同时还受到政府所处的外部社会环境的制约。在现代社会，政府信息公开不仅是一种行政行为，而且是一个国家政治文化的具体表现。这种公开的透明化的行政理念、价值取向和行为选择并不是在短时间内形成的，而往往是与一国的传统文化密切相关的。在我国的传统文化尤其是传统政治文化的坐标系中，传统大一统集权的统治所产生的专制主义神秘主义政治文化始终占据着主导地位，权威观念影响极深，在现代行政管理中所表现为独断专行、专制、集权、家长制。这种传统的政治文化对今天我国的政府信息公开产生着广泛而又深刻的负面影响。我国传统政治文化是一种专制主义文化。其核心内涵表现为：具有神学的某些品格，通过法儒两家“君师合一”的传统实现“政教合一”，通过政治伦理化、伦理政治化实现了专制主义的人情化；处心积虑力争实现“普天之下莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的国家大一统；严格实行中央集权的官僚制度和严密的思想统治政策等等。这种文化始终处于我国第一大统一王朝——秦王朝。在当今这个信息时代，我们依然可以清楚地观察到上述传统神秘主义政治文化对当下中国政府信息公开活动的制约和限制作用，主要表现在：
5.1.1政府信息民主的建设与发展任重而道远
政府信息公开是信息民主的直接表现，信息民主是一种政治制度的表现，是一个国家政治民主的重要组成部分。它们表现了一个社会的文明、开化和进步程度。而政府信息公开、信息民主是公众参政、议政、和管理国家的前提条件，而公众参与又反过来促进政府信息公开和信息民主的发展进程。信息民主不是完全自由产生的，一定程度上是人民与政府的长期的、反复的博弈过程中逐渐地从社会中一点一滴地生长出来的，并能够形成一种对政府权力的监督制约力量。
5.1.2政府信息公开的推行正遭遇传统保密文化的观念性抵制
我国是一个具有浓重保密文化的国家，传统政治文化仲的神秘主义在国家治理和政府管理中沉淀为相对稳定的行政理念、行政行为模式和方法。这种保密文化的形成，一方面
是受到几千年我国传统封建官僚政治早已形成“民可使由之，不可使知之”、“发藏官威，威严莫测”的传统政治文化的消极影响，而令一反面也是受到我国长期阶级斗争，政治斗争过程中人与人、人与组织、组织与组织之间相互戒备、防范的需要而形成了保密观念的影响。因此，长期以来，国家机关一直都是以保密为常规，以不保密为例外的原则来开展各项工作。在这样的传统政治活动中的神秘注意我好和多度保密观念的指导下，作为我国行政公开的一项主要内容，政府信息公开的推进面临重重困难。一方面，政府高层出于政治民主和国际形式的需要要求大力推进政府信息公开，但由于没有相关配套的信息公开法规与惭怍规程，缺乏信息公开权力、权利与责任的明确界定，现行行政机关仍然以保守秘密为工作原则，因而累积下来的国家秘密、工作秘密事项越来越多，保密工作的负担也会越来越重，各级政府信息公开行为的实施就难以产生实际效果。仅以广州市保密工作为例，当下我国政府管理中的充满神秘主义的保密文化就可见一斑。为全面推行政务公开，2002年广州市保密局清理国家秘密信息、解密10万多项，2001年之前产生的国家秘密事项还需保密的只有2900多项，解密率高达97%。当时很多政府部门的官员都无比感叹，另一方面，传统政治的神秘主义文化指导下的“暗箱操作”带来的思维惯性已经作为一种政府工作人员的行政理念、态度立场和工作习惯，消解了政府信息公开可能带给公众的实际效果。如果只有高层政治经营高瞻远瞩地改进政务、还政于民的决心，而没有行政执行层次坚定不移的执行力作为支撑，政府信息公开在“上有政策，下有对策”的行政思维模式下只会成为形式主义的另一种新形态罢了。例如，上海市闽行区教育局通过一系列的暗箱操作，把原来规划在某居民小区的学校迁移到了另外一个小区，直接给上千居民带来了损害，而后有关部门申请公开这一决策的信息，我们才得知，原来该区教育局通过采取引诱、威胁等不足为外人道手段，动员老师和学生转校，造成原先小学无人报名的事实，把众多的利益相关的老百姓蒙在鼓里。这是一场信息和力量极不对称的较量：一方面是专职的政府工作人员通过封锁消息、威胁学生、拉拢老师来达到他们的目的；另一方是没有精力和足够的信息来维护自己的权益、整天惴惴不安的家长。 力量的对比是悬殊的，所以，结果是明显的：闵行区教育局成功地在“信息公开”的幌子下完成了暗箱操作。
5.1.3透明公正的信息执法观念的缺失制约着政府信息法治的实现
近年来，我国政府在依法治国、执政为民等法治建设方面举得了一定成效，但是整个法制环境并不成熟，在依法立法、依法执法、依法守法等方面仍然存在诸多问题，具体表现在：行政执法不够规范、司法不公、监督力度不够、新闻舆论监督缺乏规范、立法质量有待提高。
在整体法治环境不健全的情况下，政府信息公开的法制环境可想而知了，有法不依、执法不严、随意解释法规等现象经常发生，归根到底，公开公正执法、透明司法观念的缺乏是当前我国政府信息公开难以真正实现的根本原因之一。传统政治文化仲信息民主意识的先天性不足、政府信息保密文化的强势扩展、信息执法司法公开透明观念的缺失都是限制了我国政府信息公开的顺利实现。所以在我国政府信息公开的过程中，必定是一个不断和中国实际国情结合、磨合以及动态建设和推动。这一过程不是一蹴而就，这不仅需要党和政府积极地建设和推动，而且更需要全社会公众共同努力地经营、培育，因为公众信息识别和自动能力是有效地保证其信息知情权顺利实现的重要条件。
5.2公众信息识别的自控能力的限制
政府信息公开是一种民主制度，是一个不断进步完善的过程，它还是一种需要经过必要的民主实践训练才能拥有的信息能力，是需要每个公民都能够参与其中发挥作用、享受信息公开成果的一种生活方式。政府信息公开的推行不但需要党和政府上层领导的决心和勇气，也需要每个公民具有积极主动的参与意识、不断提升的信息识别与控制能力。政府信息公开活动中，政府与公众之间的关系是信息公开主体与信息公开客体的关系，二者之间是一种彼此联系、相互制约的关系。从政府信息角度来说，依法公开和依公民申请而公开政府信息是其义务，政府执行信息公开制度的程度和力度直接决定了公众的信息需求的满足程度，几政府信息公开程度越高，公民获悉的政府信息越多，公众就能够在分析、筛选、加工处理信息的基础上从容理性地处理自身事务。从公众角度来说，作为信息公开的客体对象的公众与政府的信息公开行为之间是一个相互促进的互动活动过程。公众积极自觉地依法获取政府信息的知情权利意识越强，信息需求量越大，获取信息的热情越高，就会逐渐从社会层面生成一种政府不可忽视的巨大的社会力量督促政府信息的公开。公众参与政府信息公开实践，在实践中将会不断提升自身对政府信息的辨别、筛选、加工处理和控制能力。这种能力越高，对政府信息公开的良性发展的推动力量越大。目前，从整体上来说，我国公众的信息识别和自控能力还是比较低下，这也是我国政府信息公开顺利实现的一个重要制约因素。现实中，公民的信息识别和控制能力不高主要表现在：一是大部分公众缺乏自觉关注政府管理的热情，也就不会自觉学习政府颁布的法规政策，对政府管理相关信息的掌握能力自然低下；二是面对政府部门违法的“红头文件”，或者通过招标有偿出让政府信息发布权等情况，公民缺乏足够的相关知识和能力来辨别和识别其信息的合法性；三是当公民遭遇到信息不公开带来的损害时维护知情权的控制能力比较薄弱，例如2002年9月14日，南京汤山镇发生了一起震惊中外的“9·14”特大食物投毒案，如此性质恶劣影响巨大的案件从案发到审结及对
嫌疑人执行死刑的所花时间仅仅一个月，其行政侦查和司法过程的速度实在罕见。但是在此案件中很多疑点都没有完成解开，没有给广大民众一个明明白白的交代就草草了事。所以人们不仅感叹：政府要杀一个人真是太容易了。
5.3政府信息公开的对策框架
我国政府信息公开既面临来自于政府的体制性、内部性的阻力，也有来自于政府外部的信息公开环境因素的制约。要克服这些问题，使政府信息公开不流于形式，真正落到实处，让公众切实地感受到这种制度实施所带来的知情权被尊重，就必须考虑政府信息公开需要怎样的实现条件，这些条件如何更加合理、科学。要解决上述问题，就必须尽力创造三个方面的条件：一是组织条件。政府信息公开作为一种行政行为，必须具备实施这种行为的组织、管理条件，具体包括组织机构、管理体制、人员、经费、技术手段等等；二是制度条件。政府信息公开制度作为一种工具、手段和系列规则，是用来规避政府凭借其信息优势在政府信息公开过程中可能的道德风险；三是文化条件。有了法则，并不等于有了法治。政府信息公开法治要在政府和社会中达到较理想的状况，必须要在信息公开法制和法治的基础上培养出一种观念上的公开文化，并使这种公开文化深入人心。通过这种文化认同，渗透、融入制度设计中，并通过观念规范行为的内在方式来指导并规范政府信息公开的组织管理行为。政府信息公开是一种行政行为，也是一种民主制度，更是一种民主的政治文化。政府信息公开行为的经济高效有赖于制度和文化的节约，制度规则促进公开文化的不断建构，同时又成为了公开文化的直接载体，而公开文化沉淀并内化在制度和组织行为中。三者互动互生，既互相联系又彼此制约，不断调整和协同，共同推动政府信息公开的实现。
6加强政府信息公开制度建设的对策
6.1制定专门的政府信息公开法政府信息发布机制—新闻发言人制度
近来，我国各地方政府纷纷建立了政府新闻发言人制度。地方政府发言人制度是通过新闻发言人向传媒，并通过传媒向公众介绍政府的政策，通报某个人时间的真实情况，说明就某个事件某个问题政府所持的李长河采取的措施，并回答传媒的提问。这与以往有些地方对公共信息的封建堵塞、对传媒所持的回避做法相比，无疑是开放进步的体现。
新闻发言人制度的只要作用体现在：第一，新闻发言人制度的建立，可以将实时的政府信息的公布归口到一个部门，可以保证政府信息的时效性和权威性，有助于营造公开透明的信息环境，保障媒体和公众的知情权，增加政府工作的透明度。它是现代民主行政的需要，
也是我国政治文明进步的体现。第二建立新闻发言人制度是我国宣传工作重新调整的结果。政府宣传自己的工作和形象，开新闻发布会，主动发布新闻，要比简单发布信息更加有效。新闻发言人制度是立足于实事求是，按新闻规律办事，全力与世界接轨，更有助于树立和展现中国政府自信、务实、开放、负责的形象。所以我们应尽力在制度建设前和运行中予以改进和完善。首先，新闻发言人制度必须建立在政府信息公开法律制度的基础之上，否则，其效果并不必然是有效的，甚至在一些地方还可能是无效的、有害的。新闻发言人制度应该是政府信息公开多种发布方式中的一种形式，其目标的定位是政府信息公开。其次，建立新闻发言人制度并不等于政府所有的信息都全部有新闻发言人来提供，它只是政府信息发布的一种形式而已。新闻发言人制度的建设只是增加了政府信息公开的一种获取途径，还需要从政府机构及其官员处获取更多、更深入也更加完善的政府信息，而政府机构及其官员向媒体和公众提供依法可以公开的政府信息始终应是其法定的义务和责任。第三，应从实际出发，不宜采取一刀切的方式在各级政府及其行政部门普遍设立新闻发言人。各级政府、各单位部门设计新闻发言人制度时，应综合考虑本级政府或者本部门的行政职能、拥有政府信息的状况和当地的新闻媒体资源状况。重庆市在2004年1月21日召开的外宣工作会议上，要求全面规范新闻发布活动，各系统 配备专门的新闻发言人，并建立对外新闻发布机制，要培养一些有条件的系统单位、部门以及企业也要配备专职的新闻发言人。这种做法不符合精简、高效原则和新闻规律，不宜提倡和推广。总之，建立和运行新闻发言人制度应当考虑制度成本和效能。
6.2政府信息服务机制—现行文件服务中心
我国各级类档案馆是政府信息资源的保管和提供利用的重要部门。近年来，随着我国民主政治的不断推进和市场经济的发展，社会档案意识不断提高，公民、法人和其他社会利用档案的需求明显增加。然而，由于档案馆馆藏只要是历史文件，许多用户对现行各种政策、法规以及其他各类非档案信息的需求无法得到满足。为此，一些档案馆进行大胆的尝试和试探----提供已公布的现行文件利用服务。这就是所谓的现行文件服务中心。提供已公开的现行文件利用服务工作是档案部门为社会各界和人民群众提供信息服务的一个创新举措。新的制度规范总是在不断修正和完善旧的制度规范的过程中成熟的。这种服务创新有利于政府、民众以及综合档案馆三个方面都有利的。
现行文件服务中心作为政府信息公开服务的一种补充方式，是值得肯定和继续推进的。解决这一问题的关键是档案馆现行文件服务中心发展的规范化、制度化，也就是说，要将现有的服务创新模式通过一系列的工作规范予以制度化，通过法律法规制度保证这种政府信息
公开服务目标的实现。为此要从以下几个方面动手：首先，系统分析并确定综合档案馆现行文件服务中心的职能目标。国家档案行政部门应根据我国各个层级政府文件管理和档案管理的现实状况、社会利用状况，分析现行文件服务中心的基本任务和工作内容，确定机构成立的资格条件、层级范围等，合理组培职权职责，保证现在文件服务中心的布局问题。第二制定档案馆现行文件服务工作的制度规范。国家档案行政部门应该在现有实践的基础上，开展广泛的调查研究活动，通过分析实际信息需要、服务内容和工作流程，来制定出综合档案馆现行文件服务中心的一系列工作规范。第三，加快档案馆现行文件服务的法制化建设。目前地方档案馆开展的现行文件服务大都是在当地党委和政府的支持下开展起来的。
6.3违法行政救济机制—信息公开委员会制度
救济制度的建立是现代行政立法的一个重要组成部分。作为规范政府信息公开的法律制度，政府信息公开制度仲同样必须设置救济途径，当公民、法人和其他社会组织对政府公开活动发生异议、争议以及其信息权利受到政府行为侵害时，拥有恢复和弥补合法权益的解决途径。鉴于我国救济途径的单一性和不可选择性以及实践中存在的操作难等问题，参照国外先进的救济制度，根据我国政府信息活动、信息资源管理和信息公开活动的现实状况，我国信息公开救济制度中还要增设一种程序简洁的救济机制----信息公开委员会的申诉制度，一配合行政复议和行政诉讼制度，提高整个信息公开救济制度系统的效用和力度。政府信息公开委员会在救济制度中主要价值在于：行政争议进入司法审查之前，通过非司法的方式解决行政争端，穷尽内部行政救济手段，最大限度发挥内部行政手段经济、高效、便利的优势。政府信息公开委员会的设置，与行政复议和行政诉讼构成了相互联系、彼此制约的救济制度系统，可以充分发挥整个制度安排的整体功效。这种救济制度系统并不需要彻底改变我国现有救济制度，而是补充、增加原有的规范功能。一级政府设置一个信息公开委员会，其机构和人员基本上是政府现有机构和人员基础上的职权、职能以及职责的整合与补充，并不需要大规模设置机构和增添人员，因而也不会增加过重的行政财政的负担。因此，政府信息公开委员会制度具有现实合理性和可操作性。这样的救济制度安排产生的社会效益是巨大的，表现在：不仅能够提高解决行政争议的有效性，减少社会矛盾升级和进一步激化的可能性，而且还有助于树立公平公正、公开、透明和民主的政府形象，提高政府信用和威信，增强政府的行政能力。