作者：许经勇
经济学消息报 1995年12期
国民待遇，是外资待遇制度的一种，是建立在非歧视原则基础上，也可以称为不歧视待遇或无差别待遇。它指的是一国给外国国民或公司或外商投资企业在投资领域、投资财产、投资活动及有关的司法行政救济等方面，以不低于本国国民或公司的待遇。其基本精神乃是鼓励不同国籍的投资者之间的平等待遇与公平竞争，以消除国籍歧视与限制。
实践经验证明，国民待遇是各国外商投资成熟期的基本外资政策。在引进外资的初期，由于国内经济发育条件的限制，投资环境还很不完善，各国一般都不提或少提国民待遇，主要依靠减免税收等优惠措施来吸引外资。与此同时，为了确保外资能够有利于国民经济总体的健康运行，各国又都对外资的投向、运营设置了种种限制，使得外资往往同时处于“超国民”和“次国民”的双重地位。
应当说，实行特殊优惠政策，有利于刺激外资的大量流入，同时也可以使一些地区（如经济特区）利用这种特殊优惠政策，构造了独有的经济优势，并以超常的速度实现经济的繁荣和社会进步。但是，实行特殊优惠政策不可避免也会带来某些副作用。因为任何特殊优惠政策的实施，意味着对于无权享受这种特殊优惠政策的人或地区，是一种限制或排斥。在通常情况下，特惠和歧视是同一事物的两个方面。特殊优惠政策所造成的待遇差别，造成歧视性的经济分割，破坏了平等竞争，甚至损害了正常的市场秩序。特殊优惠政策虽然会在激励机制和资源配置方面产生积极作用，但却可能引起其他利益集团的利益损失，为了减少其对利益均衡的冲击，要求把它限定在较小的、相对封闭的范围内（例如设置经济特区）。不过，由于市场化的经济联系不可能被完全割断，实行特殊优惠政策的区域，不可避免地会给邻近区域或其他利益集团带来某些损害。这或者会引起其他区域与经济特区之间的利益冲突，或者会引起向中央政府要求“特惠政策”的竞争。然而，只要“特惠政策”没有变为“普惠政策”，上述的利益不均衡就不会消除。不仅如此，为了获得竞争优势，各地区还形成了竞相攀比制定各种特殊优惠政策之势：你特我也特，你优惠我更优惠；税收减免、贷款优惠、土地批租以及“开发区”层出不穷，破坏了市场的正常秩序，导致资源的严重浪费和大量流失。
不论特殊优惠政策在过去曾经发挥过多大的作用，都不应视同为改革，以为政策越特殊越优惠就越是“改革”。其实，特殊优惠政策的实施，仍然没有从根本上突破计划经济体制的框架。计划经济体制，说到底就是由政府作为资源配置主体的一种经济体制。特殊优惠政策的制定和实施，实际上也是政府配置资源的一种形式。如果说，过去是由政府分人、分钱、分物，现在则是由政府分配“特殊优惠政策”，于是，“特殊优惠政策”由于严重的供不应求，成为控制在政府手中的一种稀缺资源，具有特殊的或超额的生产率，分配给谁不分配给谁，取决于政策分配者——政府的意愿，或上级与下级之间的讨价还价。从下级来说，过去是向上级要人、要钱、要物，现在则变成要特殊优惠政策。
由于种种因素的限制，过去有些地区或领域还不得不借助于特殊优惠政策这一催化剂，来加快旧体制的瓦解，刺激经济的发展，这只能说明我国的改革还处于初级阶段，这就如同保护政策是幼稚产业及经济不发展的伴随物一样。如果说，过去我们把实施特殊优惠政策视为破坏旧体制的催化剂，那么，现在乃至将来，我们则应当把越来越少的特殊优惠政策视为市场经济体制逐渐趋于成熟的标志，与此相联系，各级政府的政策观必须从以往注重特殊优惠政策转变为注重政策的普惠性和平等性；从以往主要依靠政策差别来刺激局部的经济繁荣，转变为更加重视从整体上优化政策环境。当然，这并不意味着不再需要特殊优惠政策，而是说，我国政策战略的总趋势，应当是普惠政策的覆盖面和力度越来越大，特惠政策的覆盖面越来越小。经济特区的举措在当时我国还处于与世隔绝的国际环境和国内经济体制改革尚未启动的历史条件下，对部分地区实行特殊的经济体制及经济政策，以促使其摆脱旧体制的束缚，加快经济发展步伐取得了巨大成功。但是10多年过去了，改革开放的不断扩大和深化，全国形成了全方位开放格局，这就促使了经济特区先行的以市场取向为特征的经济体制普遍化，某些特殊优惠政策需要根据新体制的方向加以调整，逐步走向规范化的轨道。1994年以来，我国推出了以建立社会主义市场经济新体制为目标的一系列宏观体制改革措施，客观上要求经济特区从创办时的“旧体制外”走入“新体制内”，原来实行的某些特殊优惠政策就应淡化或者逐渐消除。
10多年来，经济特区所实行的某些特殊优惠政策，已经历了逐步调整的过程。应当说，这些政策调整不但规范和加强了与宏观政策的衔接，而且在总体上也有利于特区的长远发展。这些变化本身就是特区试验获得成功的结果。
正是在这个背景下，十四届五中全会通过的《建议》指出，要对外商投资企业逐步实行国民待遇。这就要求经济特区必须以调整政策为契机，彻底摆脱特殊优惠政策型的发展模式，在平等竞争的市场环境中，立足发挥自身的优势，创造新的业绩。而要实行国民待遇，首先必须统一国内各市场主体的待遇，才能进一步平等内外资企业之间的待遇。这就需要将国内各种所有制性质与不同地区之间的内资企业的待遇拉平，即逐步取消各种“特权”待遇与“特区”待遇。在这个基础上，还要逐步淡化外资的各种优惠并放宽对其投资经营的诸多限制，取消歧视，使之能与内资企业大体相同的条件开展经营活动。当然，国民待遇并不意味着可以对外资放任自流，毫不设防。目前，世界各国有许多关于国家安全与国计民生的领域，一般都禁止外资涉足；就是对非关键的经济部门，各国也都可能根据其经济规划与发展战略而对外资的引入有先有后，有所厚薄。这一点就是在号称对外资最为开放的美国，也毫不例外。
这里涉及到人们所关心的这样一个问题，即实行国民待遇原则是否意味着未来经济特区的优势将会丧失殆尽？回答是否定的。今后经济特区仍然存在着如下几方面的优势：一、区位优势。即毗邻国际市场的优势，这是在设置经济特区时就充分考虑了的一个因素。经济特区要充分利用这一有利条件。在当今国际经济合作日益密切情况下，区位优势对于带动地区经济的发展，发挥着越来越重要的作用。经济特区要充分利用自己得天独厚的条件，获取国际信息，抓住国际机遇，利用国际要素，开展国际经济合作，来促进自身的发展；二、体制优势。与国内其他地区相比，经济特区的新体制发育较早，市场体系相对完善，运行机制较为成熟。从经济特区发展轨迹可以看出，90年代以来，其经济增长依赖于政策因素逐步递减，依赖于体制因素日益递增，因此经济特区的体制优势十分明显。而借助于体制优势进而提高其经济素质，是增强经济特区竞争力的真谛所在；三、投资环境优势。投资环境是实现投资目标的外部条件。经济特区经过10多年的建设，较之非经济特区来说，投资环境有了很大的改善，从而有利于较大规模引进外资。实行国民待遇之后，经济特区吸引外资应当从以往主要依靠特殊优惠政策，转到主要依靠优越的投资环境，健全的法规法制，高效率的管理以及颇有吸引力的市场；四、国际经贸联系优势。经济特区是我国吸引外资、发展外向型经济的超前试验区，与国际经贸联系极为密切，经济特区应当充分利用这一优势，扩大对外经贸比重，提高参与国际经济合作程度，同时积极为内地沟通与国际市场的联系发挥桥梁作用。这说明，实行国民待遇与发挥经济特区功能并不是相互排斥的，把经济特区的“特”片面理解为“特殊优惠政策”是错误的。
作者介绍：许经勇 厦门大学经济系