工商处罚超出办案期限违反法定程序吗？
黄璞琳
本文刊于《中国工商报》2013年9月18日商标世界B3商标法苑版：http://www.cicn.com.cn/content/2013-09/18/content_131725.htm
工商机关适用一般程序查办案件，超出《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定的办案期限而未办理延期手续，或者办理延期手续不符合规定的，属于违反法定程序而应予撤销或确认违法，还是属于程序瑕疵并不足以导致行政处罚被撤销或被确认违法？武汉市中级人民法院在扬州市苏灵农药化工有限公司（以下简称苏灵公司）与武汉市工商局东西湖分局（以下简称东西湖工商分局）行政诉讼二审判决中，对此问题作了相关阐述，值得工商机关借鉴分析。
基本案情
先正达公司在第5类杀真菌剂等商品获准注册了第G754902号图形商标（图形为竖立的折了右下角的长方形，折角处是由右边框和下边框分别向内折的飘带线条）。自2001年始，先正达公司在其生产的各种商品包装袋上使用第G754902号图形商标作外框（部分商品包装袋上的外框图案下标注注册标记），该图形已成为该公司商品的一个标志性图案。
苏灵公司2009年开始生产、销售属于水稻杀菌剂的“硫磺·三环唑”农药。该农药包装袋正面印有“硫磺·三环唑”商品名称，下方依次注明产品的成分、图示及“扬州市苏灵农药化工有限公司生产”的字样，外框使用的图形是竖立的折了左上角的长方形（与第G754902号图形商标顺时针旋转180度后的图形近似），左上角为苏灵商标。开办武汉市东西湖鑫先旺农资经营部的个体工商户郑某，于2009年6月从苏灵公司购进“硫磺·三环唑”农药100件用以销售，至案发时售出28件。
2009年7月24日，东西湖工商分局根据先正达公司的代理人投诉，依法对郑某开办的农资经营部进行检查、取证并制作笔录，当日对该经营部销售的涉嫌商标侵权的72件苏灵牌“硫磺·三环唑”农药实施扣留，向郑某送达实施行政强制措施通知书及财物清单。同年8月26日，东西湖工商分局予以立案，同年11月9日调查终结，同年11月27日，该分局向郑某送达行政处罚听证告知书，郑某在规定的时间内未提出听证要求。同年12月4日，东西湖工商分局作出东工商处字（2009）145号行政处罚决定。苏灵公司作为被查处商品的生产商，以其生产商品的包装袋上使用涉案图形不构成商标侵权为由，提起行政诉讼，请求撤销工商机关的行政处罚决定。
一审法院认为，被诉具体行政行为的处罚结果涉及苏灵公司生产经营行为，与苏灵公司有法律上的利害关系，苏灵公司可作为原告提起行政诉讼。苏灵公司生产的“硫磺·三环唑”农药外包装袋上使用的涉案图形，与先正达公司第G754902号图形注册商标基本相同。苏灵公司在同类商品上，将与先正达公司注册商标基本相同的图形标识作为包装装潢使用，易使相关公众对商品来源产生误认与联想，构成对先正达公司注册商标专用权的侵犯。被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，执法程序合法。一审法院判决驳回苏灵公司的诉讼请求。
苏灵公司不服一审判决，改以被诉行政处罚决定违反法定程序为由提起上诉，其中一项上诉理由是：被诉行政处罚决定违反办案期限规定。二审法院认可一审查明的基本事实，认为苏灵公司的上诉请求均缺乏法律依据，于2011年2月9日作出〔2011〕武知行终字第1号行政判决，驳回上诉，维持原判。
二审法院认为，《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《商标法》等法律、法规对于工商机关查处侵犯商标专用权案件的期限没有明确规定。部门规章《工商行政管理机关行政处罚程序规定》对办案期限作了规定，但并未明确限定绝对的办案期限，而是赋予工商机关自行决定个案办案期限是否延期的权限等。该规章关于办案期限的规定旨在规范工商行政执法行为、提高行政效率，但并非直接赋予行政处罚相对人实体上或程序性的权利，未将超过办案期限作出的工商行政处罚明确规定为违反法定程序并直接影响具体行政行为合法性的情形。东西湖工商分局即使未严格执行该规章有关办案期限的规定，也并不属《行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定中“违反法定程序”且应当“判决撤销”的情形。
执法思考
根据《行政处罚法》第三条第二款的规定，不遵守法定程序的行政处罚无效。《行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定，具体行政行为违反法定程序的判决撤销。《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项也有类似规定。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定，工商机关适用一般程序处理的案件应当自立案之日起90日内作出处理决定；案情复杂不能在规定期限内作出处理决定的，经工商机关负责人批准可延长30日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应由工商机关有关会议讨论决定是否继续延期。本案2009年8月26日立案，同年12月4日作出处罚决定，立案后超过90日才作出处罚决定且未办理延期手续，确实违反了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条有关办案期限的规定。但二审法院为何认为超出办案期限不属违反法定程序呢？
其实，行政程序包括外部程序，如行政处罚告知程序和听证程序；也包括内部程序，如行政处罚立案审批程序、办案期限延期审批程序。按是否可裁量，行政程序分为羁束性程序和自由裁量程序。行政机关选择挂号邮寄送达法律文书还是选择直接送达法律文书，就属自由裁量程序。按是否影响行政行为的主要内容或者效力，行政程序分为主要程序、次要程序。按行政程序的设定者，行政程序还可分为法律法规规定的程序、行政机关自设的程序。对于合法有效的羁束性行政程序，行政机关都应遵守，如有违反就构成程序违法。不过，程序违法不等于违反法定程序。程序违法，包括违反法定程序和程序瑕疵。违反法定程序，是指会影响行政相对人在行政程序中依法享有的权益，足以影响行政行为的主要内容或效力的程序违法。程序瑕疵，是指对行政相对人权益一般不会造成损害，或者损害甚微的程序违法，一般不足以导致行政行为无效或被撤销。
《行政处罚法》没有关于办案期限的规定。《治安管理处罚法》第九十九条虽然规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”但公安部公通字〔2006〕12号文件印发的《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》第十二条指出：“公安机关应当切实提高办案效率，保证在法定期限内办结治安案件。对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定，不能因已超过法定办案期限就不再调查取证。因违反治安管理行为人在逃，导致无法查清案件事实，无法收集足够证据而结不了案的，公安机关应当向被侵害人说明原因。”显然，公安部并不认为超出治安案件办案期限就违反法定程序，反而认为应当继续调查取证。
《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条设定工商行政处罚办案期限制度，是为了规范执法行为、提高行政效率，督促工商机关依法尽快查处违法行为。实施行政处罚时超出规定的办案期限，对行政处罚当事人的实体权益一般不会造成损害。现行法律也未规定超出办案期限属违反法定程序、相关处罚应被撤销或无效。如果将超出法定办案期限认定为违反法定程序并撤销行政处罚，会使本应受到保护但未得到及时保护的权益陷入无法得到保护的境地，违法行为人却因此逃避应受的惩罚，从而纵容违法行为，有违公平正义原则，与《行政处罚法》立法精神相悖。因此，工商机关实施行政处罚超出规定的办案期限而未办理延期手续，或者办理延期手续不符合规定的，应认定为程序瑕疵，而不能认定为违反法定程序，更不能因此撤销行政处罚或确认行政处罚违法。
如果工商机关违反办案期限相关规定，严重拖延案件查办，受害人认为工商机关未依法积极履行法定职责的，工商机关的执法拖延行为本身可能被确认违法，但不能因此认定工商机关超期作出的行政处罚违反法定程序而予撤销或确认行政处罚违法。当然，如果工商机关没有正当理由任意延长办案期限，以致作出行政处罚决定时当事人早已纠正违法行为、受害人依法应受保护的权益也早已得到救济，处罚已明显不必要、不适当甚至只是给当事人徒增严重的不利声誉影响的，该超期处罚就可能因涉嫌滥用职权而被撤销。
□黄璞琳