“三旧”改造政策分析
——以东莞市为例
◎ 刘云刚 黄思骐 袁 媛
摘 要：2009年8月广东省政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》出台，标志着“三旧”改造在广东省正式推开。本文以东莞市为例，分析了“三旧”改造政策的实施过程及其创新点，并运用博弈论对“三旧”改造政策进行了综合评价，进而探讨了政策的实施前景。研究发现，在“三旧”政策框架下，城市中心区及发展条件较好的工业区的改造意愿和改造可行性将增强，而市区外围、低效厂房和偏远旧村则将成为政策死角。针对这些问题，应进行市镇协调、平衡开发等补充政策。
关键词：“三旧”改造 政策分析 政策创新 博弈论 东莞市【中图分类号】 TU984
“三旧”是一个代名词，最早出现在2007年《佛山市人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》中，此后逐渐被社会舆论和政府沿用，用来指代旧城镇、旧村庄和旧厂房。相应地，“三旧”改造是指针对“旧城镇”、“旧厂房”和“旧村居”的改造，包括城镇辖区内的旧民居、旧商铺、旧厂房、城中村、空心村、旧物业等的改造和市容村貌的整治等。2009年8月广东省政府《关于推进
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“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》出台，标志着“三旧”改造政策在广东省正式实施。
关于“三旧”改造，已有杨廉、袁奇峰(2010）针对佛山联滘案例，具体展示了基于“三旧”改造的村庄改造实施过程和土地整理模式。但是，“三旧”改造政策究竟对原有政策体系有何突破？对现有改造模式有何影响？政策实施产生哪些影响？这些问题还需进一步深入分析。
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【基金项目】国家自然科学基金项目（40701041）；教育部博士点基金项目（[1**********]）；留学回国人员科研启动基金项目资助。
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《城市观察》2011年第2期Urban Insight, No. 2, 2011
当然，关于城中村与旧村改造、城市更新与旧城改造、旧厂与旧工业区改造等主题的研究已经有很多[3]-[12]，但这些研究并未直接回答“三旧”改造本身的问题。从根本上看，“三旧”改造是广东省面向城市更新的一次积极的政策尝试，是一个政策创新过程，因此它必然带有不同于之前主题改造的特点。本文在此以东莞市为例分析广东的“三旧”改造政策，希望能够通过该案例分析揭示该政策的创新点和实施前景，为进一步完善“三旧”改造，也为其他地区的类似更新提供政策借鉴。
其他个人和单位使用，形成了土地交易的灰色市场；同时，村民乱占耕地、私建房屋的状况也愈来愈普遍。建设用地日趋不足，另一方面居民对城市居住环境的要求也愈来愈高。在这些压力下，珠三角各地市陆续出台了有关旧城镇、旧村庄和旧厂房改造的系列政策，试图缓解日益突出的人地矛盾（如表1东莞市的相关政策）。但是，这些政策在执行过程中不断受阻：土地功能置换日益困难，补偿标准日益提高，竞标成本日益高涨，导致企业和地方政府对旧城、旧村、旧厂改造的热情日渐降低。“三旧”问题虽日益严重，但另一方面对其治理的行动力度却并没有相应提升。这成为“三旧”改造政策出台的主要背景和原因。
在此背景下，2009年8月广东省在参考佛山、深圳、广州、珠海等地市实践经验的基础上，正式在全省推开了“三旧”改造工程。“三旧”改造通过用地指标的调配和相邻地段联合开发等措施，使旧城、旧村和旧厂在统一规划下得到统筹改
一、“三旧”改造的政策展开
改革开放以来，珠三角地区大力发展外向型经济，带动了大量制造业和外来流动人口快速进入该地区。由于缺乏合理的规划和有效的控制政策，许多集体经济组织绕开《土地管理法》和市、镇政府，直接与投资者签订集体土地使用权出让协议，将集体土地通过挂靠、租赁等方式供
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