协商新报/2010年/10月/1日/第00B版
专刊
省政协十届十一次常委会议暨“改善民生，促进和谐”资政会发言摘编
关于我省农村留守人员状况的调研报告
农村留守人员状况调研组
根据省政协常委会的总体安排，以民革吉林省委为主体的“农村留守人员状况”调研组于2010年7月先后赴延边、吉林、松原地区的6个县市、12个村镇展开调研，与上百名干部群众进行交流，并深入留守人员家庭进行访谈。现将有关情况报告如下:
一、我省农村留守人员的基本情况
农村留守人员问题，是农村劳动力大规模转移之后派生出的问题。目前正逐步由部分地区的部分家庭向全省广大农村地区大部分家庭蔓延，并直接影响到农村经济发展和社会变迁，阻碍新农村建设和社会和谐稳定。据调研组测算，到2009年底我省农村留守人员约516万人，占农村人口总数的36%。
(一)留守儿童概况。在适龄儿童中，留守儿童约占农村义务教育阶段在校学生的37.27%。留守儿童中单亲外出的占59 52%，双亲外出的占24 26%。双亲外出的留守儿童中，由祖辈监护的占63 05%，由亲友监护的占34.76%，无人监护的占2 19%。调查发现，相当多的留守儿童处于“生活上缺人照应、行为上缺人管教、学习上缺人辅导”状态。留守儿童面临以下问题:一是教育监护不到位。留守儿童的监护权绝大部分委托给隔辈老人，这些委托监护人多是文盲或半文盲，而且还要干农活维持生计，很难胜任监护职责，常常处在“不会管、不敢管、舍不得管”状态之中。二是亲情关爱不到位。有的父母外出打工半年才和孩子联系一次，一年甚至几年才返家一次，子女生活在无限制状态下，自私任性，不能很好与同伴相处，逆反心理严重、痴迷网络游戏，甚至出现攻击性行为。三是父母关爱方式不当。多数打工父母用金钱和物资来弥补对留守孩子的爱，在缺乏消费节制的情况下，诱发过度消费。据调查，有近1/3的留守人员感到教育孩子力不从心，有近1/5的留守人员会采取打骂的方式教育孩子。四是学校教育不到位。农村中小学寄宿条件普遍较差，有的学校甚至没有寄宿条件，使得留守儿童在家庭教育缺失的情况下，学校的教育功能也未能有效发挥。
(二)留守妇女概况。留守妇女平均年龄44岁，初中以下文化的占95%以上，高中文化约占
2.63%，大专以上文化仅占0.83%。留守妇女口农业生产型的占72.24%，非农业生产型的占8.47%，家庭主妇型的占19.3%。留守妇女面临生产和生活的双重压力，她们既要承担繁重的农业生产劳动，又要料理家庭事务，有的还要照顾年迈的老人，教育天成年的孩子，劳动强度很大。据调查，有84%的留守妇女反映“身兼数职”力不从心。同时，留守妇女还承担着生理、心理、安全等多重负担，其生存发展问题已经成为新农村建设的重要结点。由于丈夫外出务工，长年不在身边，留守妇女们的生活缺少关爱，忍受身体和心理的双重压力。调研中发现，有45%的留守妇女感到孤独、空虚、焦虑、压抑和无助，有10%的留守妇女反映已经在感情上遇到困难。留守妇女在出现婚变时，由于对丈夫在外经济状况不完全了解，根本无法很好地维护自己的合法权益，有的甚至委曲求全，在丈夫抛弃自己后还要保留名存实亡的婚姻。一些留守妇女还表现出明显的宗教信仰倾向，且迷信色彩浓厚，易于被宗教组织迷惑或操纵。
(三)留守老人概况。留守老人的平均年龄为65岁，留守老人的生活来源来自儿女打工所得的占48.22%，靠自己种地生活的占49 48%。留守老人参加农村社会养老保险的比例很低，约占0 54%。留守老人所面临的主要问题是生活缺乏应有保障。留守老人家庭大都不富裕，外出打工子
女收入也不稳定，能提供给留守父母的资助实际很少，有些留守老人还需要自身付出一些劳动来维持生计。在子女外出打工后，留守老人一方面要承担起繁重的农活和细碎的家务，另一方面还要独立面对就医、维修房屋、取暖等很多生活难题，特别是农忙季节，有80%以上的老人反映吃不消，太累。由于缺乏年轻一代在身边照料，留守老人的生活起居、医疗保健、精神娱乐等缺乏应有保障，生活质量难以有效提高。由于经济来源有限，有超过60%的留守老人生病时去附近小诊所治疗或采取土方治疗，有近80%的留守老人难以承受治疗大病所发生的医疗费用。
(四)延边州的特殊情况。延边地区农村结婚人数以3%的比例逐年下降。一些村庄甚至出现“三年无喜讯，五年无新生儿”的情况。因巨大经济利益的诱惑，延边、吉林、通化等地朝鲜族青壮年多赴韩国或东部沿海地区外资企业打工，导致这些地区朝鲜族人口锐减，且由于外出打工女性远远超过男人，部分村落出现男子结婚难和普遍晚婚晚育现象，有的地方甚至出现“光棍村”。边境村屯有边无防，边境安全受到影响。
(五)从留守人员中反映出的农村社会问题。一是农村基层组织建设遭遇尴尬。农村基层组织后各干部奇缺，党员干部严重老龄化。由于有才华、懂知识、懂技能的青壮年大多外出，在家留守人员素质相对偏低，难于参与农村管理，在一些地区出现基层组织长期不能换届，或是由已退休老党员、老干部重新执掌农村事务的局面。二是治安防控难度加大。农村多数男性劳力外出，村里只剩下老人、妇女和儿童，他们的自我防御和保护能力较差，给一些犯罪分子以可乘之机，针对留守人员的侵害事件时有发生。加之，村屯稀落，农户居住松散，农村警力弱，组织不起有效的防范体系，治安防控难度加大。三是农村公益事业难于施行。农村公益事业多采取“一事一议”的办法让村民投工投劳，但留守人员对未来在城里还是在农村生活缺乏明确预期，参与投工投劳的积极性不高，农村基础设施建设面临资金筹集难的问题。即便是一些生活设施的改造和人居环境的治理，也因留守人员素质不高而难于落实。四是农村发展后劲不足。农村劳务经济的发展导致人员的单向外流，直接后果是农村留守人员成为家庭的主要劳动力，农村经济主体呈现老弱化趋势。原来由青壮年承担的农活，现在基本上要依靠老人、妇女去完成。由于这些人劳动素质普遍不高，很少懂机械操作技术，且无暇接受新技术，致使家庭农业机械闲置浪费现象普遍存在。另外，由于懂知识、懂技能、能带领群众脱贫致富的能人严重缺乏，生产经营大都是一家一户进行，既没有合作组织，又没有一体化经营，使农业产业调整在一些地区受到阻碍。家庭条件相对好一些的家庭干脆放弃农业生产，将维系生计的土地转包出去，由承包者自主经营，但由于承租者普遍缺乏长期经营打算，或过分重视经济利益，或仅维持简单再生产，农业现代化无法保障。
二、我省各级组织对留守人员的关注情况
农村留守人员问题，客观上是因为农村劳动力转移派生出的问题，但同时也逐步由家庭问题、婚姻问题、经济问题演变为社会问题，越来越受到国家和各级政府的重视。近年来，我省各级政府有关部门和妇联、共青团等组织，在改变农村留守人员的生活状况上，结合实际，针对不同人群，采取相应措施，取得了一些成效。
(一)“老年协会”等民间组织发挥了积极作用。如延边州各级老年协会把“老有所养”作为工作中心，为建立健全为老服务体系、特别是加强农村居家养老服务方面做了大量工作。全州共建村级(含自然屯)老年协会活动室1319个，每天在活动室参加活动的老年人约有3 5万人；全州建有日间照料室138个；并成立延边老年人健康服务中心，为4 1万老年人建立了健康档案。目前，延边居家养老的老年人约占全州老年人总数的93 7%。
(二)国家惠农政策的落实，使农村留守人员生存状况获得一定程度的改善。一是解决了部分留守人员的生产、生活难题。如2010年乾安县粮食直补资金4069万元，综合直补资金9380万元，省里预拨良种补贴资金1750万元，有机肥补贴资金200万元。以上补贴资金共计15，399万元，使全县农民人均受益近770元，有力地支援了留守家庭的农业生产投入，提高了留守人员的生活水平。二是改善了留守家庭的居住条件。如泥草房改造工程使乾安县3万多留守人员住进
宽敞明亮的砖瓦房。三是解决了留守人员的后顾之忧。农村义务教育的“二免一补”、农村新型合作医疗等政策，使儿童就学、老人就医有了一定保障。
(三)各级妇联、共青团组织深入开展了针对妇女儿童的关爱活动。2005年起，省妇联曾先后多次组织全省9个市(州)妇联开展农村留守儿童和城市流动儿童情况调研，并坚持从家庭教育工作人手，在全省9市(州)的中小学、社区、农村创办儿童家长学校，依托各类儿童家长学校开展关爱留守儿童活动。长春市妇联与教育部门在全市26所中小学开展“代理家长”活动，目前已有3527名代理家长代理农村留守中小学生6093名。延边州妇联首创关爱留守儿童
三、关于进一步做好农村留守人员工作的建议
(一)明确政府责任，在统筹推进城乡发展中解决农村留守人员问题。调研中发现，农村留守人员问题在延边劳务经济发达地区较为明显，但随着城镇化建设和劳务经济、农村集约化经营，农村留守人员问题在我省其他地区也日益突出。解决该问题，单纯要求外出的农民工重新回到农村和让留守人员全部进城都不现实。正确的方式是将留守人员问题的解决与我省正在推行的“新型工业化、特色城镇化和农业现代化”有机结合起来，走城乡一体化道路，在正确处理发展劳务经济与促进农村现代化的关系、城镇化与农村发展的关系中逐步解决。要像重视发展农村劳务经济那样重视农村劳动力大量转移后出现的留守人员问题，要像关注农民工带来的经济效益那样关注农村留守人员这一特殊群体的生存状况。一是要加大调查研究的力度，加强对留守人员问题的研究；二是要成立专门领导小组，加强对留守人员的管理，现在民政、教育、妇联、共青团等部门已经与留守人员建立了一定的工作联系，但还不够，应将发改委、建委、劳动、卫生、公安等部门纳入其中，齐抓共管，形成强大的支持合力，有效解决留守人员所面临的困境及所引发的问题。三是参照设置“大学生”村官的办法，在留守人员相对集中的村落设置农村留守人员公益岗位，负责留守人员的日常管理工作。
(二)以发展县域经济为着力点，促进农村剩余劳动力的就地转移。我省农村劳动力流动呈现出省、出国的趋势，大部分流向工作岗位多、经济收入高的沿海地区或国外。在鼓励农村劳动力外出务工的同时，还应大力发展县域经济，充分发挥本地非农产业对农村劳动力的吸引力，提高当地务工效益，让农村务工者尽可能多的留在本地务工，这是从根本上解决农村留守人员问题的关键。要大力招商引资，强化项目带动，壮大经济总量；要强力推进农业产业化经营，大力发展本地龙头企业和专业农场或农村合作组织，提高农民进入市场的组织化程度，以缓解农业比较效益低的问题。
(三)以制度建设为突破点，促进城乡人口自愿有序流动。要制定有利于农民工进城就业发展的政策，深入推进城乡统筹社会保障制度、医疗制度、补贴制度建设，实现农民工身份、职业和地位的转变，降低农民工和家属进入城镇和在城镇居住、就学等的经济成本，促进农民工由个体转移方式向家庭转移方式转变，由季节性转移方式向永久性转移方式转变，尽量减少农村留守人员的数量，让尽可能多的进城农民工有一个完整的家庭。还应在鼓励农民自愿有偿依法流转土地的同时，积极探索承包权股权化的土地流转，积极探索在保证农民土地经营权不失、田亩数不减的前提下，镇、村组织协调土地流转，使耕地向农业开发者集中，与新技术和资本相结合，最大限度地实现增值。
(四)加大转移支付力度，构建农村社会化服务平台。加大对农村公益事业的投入，增加相应
的财政预算，确保农村服务机构的长效运转。设立专项资金用于留守家庭的服务工作，将体制运转的固定经费纳入财政预算。加大对农村公益事业的投入，积极扶持已经大量出现并已发挥重要作用的农村社会组织如“老年协会”的发展，加强农村寄宿制学校和“留守儿童托管中心”的管理，加大对农村留守妇女的培训力度，大力发展教育、文化等农村社会公益事业，利用社会力量完善农村公共服务，满足农村日益增长的精神文化需求。最终建立政府集中托管与分散服务相结合，村为基础、民办公助、社会力量广泛参与的社会化服务平台。
(五)重视农村养老保险政策的落实，对留守老人予以政策倾斜。、2009年底，我省开始在11个县(市)区开展农村新型社会养老保险试点，并预计在2010年10月扩展到40个县(市)区，2015年基本实现对农村适龄居民的全覆盖。实行新型农村社会养老保险是一项重大惠农举措，对解决农民“养儿防老”问题具有重要历史和现实意义。各级领导干部要站在关注三农、改善民生的高度研究解决农民养老保险问题，要把党中央、国务院出台的新农保政策学深吃透，深刻理解新农保政策的内涵，确保新农保资金的投入，并适当向农村留守老人倾斜，满足其基本生活需求。