论城市管治与地方政府的作用
——以镇江市机构改革为例
南京大学城市与资源学系 史健洁
【摘要】本文综述了城市管治研究对政府作用的不同认识，分析了中国城市管治产生的根源，然后提出有中国特色的城市管治概念，指出中国当前城市管治研究的重点应该是地方政府，并以镇江市机构改革为例论证了地方政府在城市管治中的作用。
【关键词】 城市管治 地方政府 中国 镇江
1、研究综述
有关城市管治研究最基本的差异之一在于：如何定义地方政府的作用（顾朝林，2000）。目前有一个观点已经达成共识——地方政府是城市管治的主角之一，理解地方政府的组织能力是理解城市管治的关键（陈振光，2000）。在不同的国家和地区，管治的内容会随着时间的推移不断演化和发展，地方政府在城市管治中的作用也在不断调整变化，国家政权因素在塑造城市管治中扮演着重要的角色(Pierre，1999；沈建法，2000) 。
理论界对地方政府作用的认识并不一致。一部分人认为地方和区域政府是国家政府的有机组成部分，具有有限的权利和相对独立性；另一部分人认为地方和区域政府是一个合法的、自治的单元，尤其是在个人与公共社会关系方面（Sharp ，1995）。不同政治思想学派在政府的作用、城市政治和管治中的全球与地方联系性质等方面存在着差异（Clark ，1997），这种差异一方面来源于彼此的社会经济体制不同，另一方面来源于彼此的社会发展水平不同。Pierre （1999）认为可以考虑从三方面来分辨不同的城市管治模式，即地方政府在经济发展中的角色、分配形式以及地方政府与市民社会的关系。而对地方政府的不同认识就形成了城
①市管治不同的价值取向和模式。
亨廷顿（1988）指出：没有强有力的政治制度，社会便缺乏去确定和实现自己共同利益的手段。创建政治制度的能力就是创建公共利益的能力。因此，城市管治离不开地方政府的作用，否则就不可能实现对公共利益的协调。
沈建法（2000）进一步指出，城市管治研究的核心是要协调和改进在现行法律和市场规则下合法的关系，使这种关系更趋合理。更高层次的城市管治则是要求对现行合法不合理的社会经济关系进行调整，建立城市体系运行的新的框架。
在《国家竞争优势》一书中，波特（2002）对政府有精辟的论述：政府在追求竞争力的提升和繁荣时，应该扮演新的、建设性的、行动性的角色，旧的对无政府和干预的区分已经过时，政府的首要任务是尽力创造一个支撑生产率提升的良好环境。
中国的城市管治研究在1990年代开始起步，研究的角度各不相同②，大致包括：大都市区管治、政治经济学与城市管治、城市生态与城市管治、城市规划与城市管治、公共参与与城市管治、发展中国家的城市管治等等，但是专门从地方政府角度研究城市管治的文章还不多。中国已经加入WTO ，WTO 的规则大部分是与政府有关的，只有建立高效、廉洁、富有创造力的地方政府，才能在经济全球化过程中提升城市竞争力，增强综合国力。
2、有中国特色的城市管治
1.2 城市管治思潮产生的根源
长期以来，计划经济思想占据主导地位，把自上而下的行政管理方法作为管理城市的唯一方式。这种方式在计划经济时代确实发挥了作用，它在建国初期，很好地维护了社会稳定，并建立起有计划的经济体制框架和行政体制框架，管理手段简单而且便于操作。
文革以后，整个社会百废待兴。十一届三中全会以后，中国开始推行渐进式的改革开放政策。针对当时的国情，以维持社会安定团结、大力发展社会生产力为目标，在政治与经济分离的原则下，对经济体制进行改革。因此，中国的改革首先是由经济推动的。这是中国渐进式改革的特点③。经济体制改革取得了巨大成功，社会主义市场经济体制初步建立。但是，随着改革进一步深化，政治体制与经济体制的矛盾逐渐尖锐。
①在市场经济转型时期，商品经济已经比较发达，生产要素市场的建设却才刚刚开始，因为部门利益、地方利益、长官利益而造成的市场分割现象十分严重，不利于生产要素的合理流动和有效配置，必须打破地方保护主义、官僚主义，建立起完善的社会主义市场经济体制，大力发展生产资料市场、金融市场、劳务市场、人才技术市场、信息市场等，才能根本解决问题。
②计划经济导致政府集权，不该管的管了，该管的却没管好，存在着管理的“越位”、“缺位”现象。全能政府成为市场化的制约因素，这是上层建筑与经济基础之间的矛盾，只能通过行政体制改革解决。行政体制改革必须随着经济、社会、科技发展的客观需要而进行改革，既不能超前也不能滞后。
③世界发展的趋势是多元化、复杂化、网络化，投资主体多元化带来利益主体多元化，必然要求地方政府具有协调各个利益主体公共利益的能力，但是由于长期依靠行政手段管理社会一切事物，使得地方政府在管理社会公共事务的时候变成了“弱政府”：一方面，既掌握政策又执行政策，还负责监督，地方政府成为矛盾焦点，不能发挥应有的作用；另一方面，自上而下单一的管理手段在纷繁复杂的经济、社会事务面前显得束手无策。
改革开放不仅给中国带来先进的技术，还带来国外不同的文化和思想。从20世纪后半叶开始，城市管治理念在以欧美为主的经济发达国家复苏，这一思潮和我国深化改革的总体目标不谋而合，也许这是全球化带来的最直接的结果。我们可以从国情出发，借鉴国外先进的管治经验，在具体的社会实践中，探索与中国的社会主义市场经济体制相适应的有中国特色的城市管治模式，任何照搬国外现成的管治模式、重复别人老路的做法都是行不通的。
2.2 城市管治概念
中文的管理与管治在西语中是同一个单词“governance ④”。“管治”表达了与传统的管理方式完全不同的理念，特别是在中国大陆，在实现两个转变的过程中，管治思潮的产生标志着一场现代城市治理方式的创新与革命，是对现代社会城市政府作用的全新思考。因此，管理与管治是两个完全不同的概念，它们分别适应不同的经济社会发展阶段而存在，两者是有本质区别的（表1）。简单的讲，管理是计划经济的产物，管治是社会主义市场经济的产物。
中国的城市管治是在社会主义市场经济体制下，以市场为资源的主要配置者，以市场利益为激励经济活动的主要调节者，通过多元化手段协调各个不同利益主体之间的利益关系，调整现行不合理的社会关系，实现提升城市竞争力的目标。
3、地方政府是当前城市管治研究的重点
3.1 中国的改革进入了政府推动时期
西方国家在经济社会发展的不同阶段都施行了不同的城市管治政策。美国的城市管治大致经历了三个阶段：①1950年代，以行政为指导，政府推动型；②1974年代，向市民让利，让步型；③经济危机后，政策保守，转向福利型。在新公共管理主义影响下，走出了“自由政府论”和“政府干预论”的极化的误区，提倡培养政府创新能力，注重提高政府效率。
约翰·罗尔斯说过，政府能够管的是制定符合“正义”原则的政策，政府的职能是减少无序、冲突、保障人民切身利益；在市场发育不成熟，即市场化程度较低的发展阶段，就需要依靠政府驱动和体制驱动，市场驱动的作用是第三位的。
现在中国进入了改革的攻坚阶段，经过20年的经济体制改革，社会经济繁荣了，但是市场发育还不成熟，特别是要素市场，保留着“计划”的痕迹，还没有形成以市场配置资源、以市场利益激励经济活动的经济运行模式，行政体制是制约下一步经济体制改革的瓶颈，当前迫切需要深化行政体制改革⑤，进一步明确政府、企业、公共机构等等的职、权、利，协调好各个利益主体的关系，这是上层建筑必须适应经济基础的客观要求，也就是说，中国的改革已经从经济推动时期进入政府推动时期。
3.2 地方政府与中央政府的关系
战后，西方国家的中央与政府的关系是行政改革的主要内容之一，在“分权”与“集权”的权衡中摆动。联邦制国家经历了从“分权到集权”、再从“集权到分权”的两个发展阶段。单一制国家则呈现出两种趋势。法国、日本、西班牙等集权程度较高的国家，不断向地方分权；英国等分权程度较高的国家不断向中央集权。
单一制国家中央政府以下的政府组织都是地方政府。联邦制国家在联邦政府与地方政府之间还有一级政府组织，一般称为联邦成员国，如美国的州、印度的邦、加拿大的省等。联邦成员国以下的市、县政府为正规意义上的地方政府。
中国是一个单一制国家⑥。在计划经济时期建构的行政体系集权程度很高，包括省、自治区、直辖市在内的地方政府都仅仅是中央政府的执行机构，奉行自上而下的行政管理体制，中央政府与地方政府的关系密切，政府是全能型的，只有计划没有市场，严重制约了社会经济发展，分权势在必行。
中国行政改革要调整中央与地方的关系，改变以往依靠行政规范的做法，逐步实现以法规范。中央政府主要承担宏观经济调控职能，地方政府弱化经济管理职能，强化公共服务职能，做到财权集中、事权分散。从1980年代初开始，中央政府不断向地方政府下放了经济管理权、财政收支权、人事管理权，这不仅在经济利益、权力责任方面极大地调动了地方政府的积极性，而且使得政府的权力设置、事权划分更加科学、合理，适应了社会主义市场经济体制改革的需要。1997年世界银行发表的世界发展报告《变革世界中的政府》对中国政府的行政改革给予了高度评价，认为政府的行政改革对推动经济增长发挥了积极的作用，权力下放提高了中国政府的质量。
3.3 地方政府职能转变
随着经济全球化发展，国际竞争日益紧张激烈，各国普遍认识到，一个国家的竞争优势在很大程度上取决于政府行政管理的效率与效能。1980年代以来，在新公共管理主义等
理论的影响下，欧美国家行政改革围绕管理职能、管理方式、运行机制、自身管理等方面大规模展开，美国学者彼德斯将这类改革划分为四种模式：市场模式、参与模式、灵活政府模式和非管治政府模式。政府改革的总体趋势是：政府职能市场化、政策执行自主化、建立企业化政府。
英国政府是市场化比较彻底的国家，它在1970年代进行了历史上最大规模的国有企业民营化改革，1990年代工党上台执政后，甚至鼓励私营机构更多地介入传统上由国有公司经营或由政府管理的行业，如电力、电讯行业等，并且，改革进一步深入到公共服务领域，进行了公共服务承包制改革。通过竞争性的招标办法，政府与私营机构签订合同或协议，把以前由政府提供的某些服务承包给私营机构，由私营机构向社会提供服务，也就是公共服务民营化。
中国政府的角色从“全能政府”转为“有限政府”，正在向“小机构、大服务”方向发展。1992年，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制转变政府职能是关键，根本途径是政企分开。1997年，党的十五大要求深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。1998年机构改革，地方政府的主要职能有了重大调整，省一级政府履行区域经济调节和社会管理的职能；市一级政府对社会事务实行属地管理，进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。改革使得政府职能逐步朝着适应市场经济发展的方向转变，地方政府的机构缩减了，权利增大了，人员减少了，能力增强了。但是，距离经济社会发展的客观要求还有很长一段路要走，改革的任务依然很艰巨。
4、政府的作用——以镇江市机构改革为例
镇江市在1995年和2000年进行了两次重大机构改革。按照十四大的总体要求，镇江市1995年机构改革用了3年时间，以“转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”为目标，各个部门制定具体的“三定方案”，编制没减，但是解决了大量借用、混岗使用人员；实行政企分开，十几个政府组成部门逐步转变为经济实体，仅保留5个工业局，即：轻工、冶金、机械、电子、化工。一方面，江苏省保留了这5个厅；另一方面，它们是镇江市的支柱产业。2000年机构改革，按照三定方案的要求，落实深化，政府工作部门由51个减为37个，平均精简比例为20%；5个工业局转为资产经营公司，企业化运作；精简政府工作人员2000人左右，精简比例也是20%；政企分开更加彻底，政府职能调整了100余项。到2001年底结束，仅用1年时间，完成了市县乡三级机构改革。
两次改革取得了成绩，市县乡各级机构职、权、利明确，地方政府对经济活动的直接干预减少了，可以帮助理顺不同利益主体之间的关系，在城市管治中发挥了重要作用，突出表现以下几个方面：
4.1 依法行政协调城乡关系
镇江市是一个中等规模的地级市，下辖丹徒县，属于市领导县体制。丹徒县与镇江市长期市县同城，县房管局为了部门利益同城违规争利，在市区范围内发放房屋所有权证，损害了老百姓的利益，受到中央电视台焦点访谈节目的采访⑦，在全国引起反响。办理房屋产权手续要上交房地产税、契税等税和测绘费、手续费等费用，县财政每年都能获得二百多万元的税收和几十万元的其它费用，在经济利益的驱动下，丹徒县竟然无视上级文件和国家政策违规操作。镇江市政府运用法律杠杆，以法规范，敦促丹徒县停止违规行为，并由市政府出面协调，镇江市房产局免费给受害群众换发了受到法律保护的房屋所有权证，维护了老百姓的合法利益。
4.2 帮助理顺政府工作部门之间的关系
镇江市每年的城市建设一直由建设委员会（以下称建委）负责制定计划（规划局协助），
建委负责实施、管理。造成城市建设按照资金确定项目和规模、重复建设、工程质量低下、工程维护管理不力等等现实的矛盾，在部门之间存在着职能交叉、多头管理、管理空白等许多不协调因素。
市政府通过机构改革逐步把城市建设的职能部门调整到相对合理的状态。城市规划法颁布后，建委下设规划处承担规划设计和管理工作。随着城市发展，城市规划工作的独立性增强，市政府把城市规划的职能从建委分离出来，成立规划设计管理局（二级局建制），受建委（一级局建制）领导。在1995年机构改革中，规划设计管理局更名为规划局，上升为一级局，与建委平级；成立了城市建设委员会。2000年机构改革，建委更名为建设局，城市建设委员会更名为城市管理局，均列入政府工作部门。至此，镇江市规划、建设、管理三权分立的格局基本形成。在具体运作上，从2002年开始，每年的城市建设计划由规划局负责拟定，报市委市政府和人大政协审批；建设工程实行招投标；城市建设重大工程项目引进经营城市的理念，谁投资谁得益、谁建设谁得益。城市规划的龙头地位进一步确立，由规划指导建设，适应了市场化运作的要求，形成了全新的城市管治模式。
4.3 为外向型经济发展创造良好的制度环境
镇江市在1992年成立经济技术开发区，是城市经济发展新的增长点。按照城市总体规划，开发区的定性是高新技术园区，严格禁止引进污染项目。开发区管委会是常设管理机构，在实际工作中超越了职权范围，违规操作，把铸造厂作为招商引资的项目，没有申请市级规划主管部门同意，也没有办理“两证一书”，擅自开工建设，对生态环境造成不可挽回的损害。这个案例在外向型经济发展过程中，具有普遍性：开发区管理机构无视行业技术规范，越权操作，以牺牲环境为代价，仅仅考虑部门利益、政绩，盲目引进项目。镇江市政府参照苏南地区其它城市的做法，对经济技术开发区加强领导。从1999年1月起，撤销原经济技术开发区，成立城市新区。新区作为政府派出机构，受市政府委托行使部分管理权，但不具备完全的一级政府的职能。同时，为了适应经济发展的需要，在处理外向型经济的问题上，政府职能做了适当调整，做到有所为有所不为。事权该下放的下放，管理权该上交的上交。例如，经过机构调整，职能转变，新区管委会可以代市级规划主管部门发放“两证一书”，但并不具有规划决策权。这样既能提高办事效率，也避免管理漏洞。
4.4 积极培育和规范社会中介服务组织
在计划经济时期，市政府权力过分集中，限制了资金、资源、人才的合理流动和重组。现在是两级政府、三级管理，很多以前市政府直接干预的经济活动逐步通过市场解决，由各类中介服务组织承担，实行有偿服务，经济鉴证类中介机构要从政府主管部门脱钩，推动政事分开、有偿服务社会化。例如，房屋产权变更进入房屋产权交易事务所，土地征用、划拨进入土地市场，建设工程招投标进入城市投资公司，人才流动进入人才交流中心，等等。2001年镇江市城市建设“四大”重点工程是一次成功的经营城市的范例：规划设计项目招投标，建设工程项目招投标，第一次正式实行货币拆迁安置，开始尝试项目化管理（即由施工单位负责工程竣工后的维护、管理，谁管理谁得益）等等。
小结
行政体制改革滞后于经济体制改革，只有建立与社会主义市场经济相适应的行政体系，界定合理的政府职能，才能实现良好的城市管治。为适应经济体制而进行的行政体制改革将是一个长期的、渐进过程，也是一个阶段性、连续性相结合的过程。通过机构改革，中央政府的权力逐步下放，地方政府治理城市的能力正在增强，它将为城市管治创造良好的外部环境和体制条件。
中国特色的城市管治突破了以往用行政手段管理城市的局限，面对多元化发展的现代社会，着重研究社会各个利益主体之间的关系，如政府、企业、公共机构、市民等。它是建
立在社会主义市场经济体制的基础上的全新的城市治理方式，运用法律、经济、对话等手段，协调各方面利益，从而达到社会公平、公正，经济繁荣、社会稳定的最终目标。地方政府是协调各方面利益的主体，在全新的城市管治理念中，推动民主法制建设、市场化建设、公共服务完善、市民社会构建，成为城市管治的重要基石。
（本文写作过程中得到了南京大学城市与资源学系主任顾朝林教授的悉心指导以及镇江市委研究室滕玉林副主任、镇江市编制委员会陈孝信主任、原镇江市规划局局长方开鸿的大力支持，在此表示衷心感谢。） 注释：
① Pierre 根据参与者、方针、手段和结果，将西方种类繁多的城市管治归纳为四种一般模式：管理模式(Managerial)、社团模式(Corporatist)、支持增长模式(Progrowth)、福利模式(Welfare)。这种分类方式并不是现有文献中唯一的一种，不过它是目前所知道的最精炼的一种。
② 《城市规划》杂志在2000年9期和2001年10期均以“城市管治”为专题刊登了研究论文。 ③ 改革的过程是一个缓慢推进的过程，从旧体制最薄弱的边缘部分开始展开，通过“摸着石头过河”的灵活变通的方法推进改革。
④ Governance 一词起初由香港学者引进，译为管治；内地学者的汉译还有“治理、”“治道”等等。 ⑤ 建国以来的政府机构改革划分为两个阶段：第一阶段从建国到改革开放前，其本质是适应传统计划经济的需要进行机构调整；第二阶段从1978年改革开放至今，先后进行了四次，分别是1982年、1988年、1993年、1998年，其本质是适应社会主义市场经济的需要，对政府行政管理体制进行根本性的改革。 ⑥政府机构的外部层次是：中央——省、自治区、直辖市——地级市、自治州、直辖市的市辖区——县、县级市、地级市的市辖区——乡、镇等。
⑦ 中央电视台焦点访谈节目在2000年1月6日以“同城违规争利，损害百姓利益”为题报道了镇江市丹徒县房产局在市区范围内发放房屋所有权证的违规行为。按照建设部和镇江市政府的文件规定，在镇江市区应该由镇江市房产局统一发放房屋所有权证。
参考文献
1. 顾朝林，论城市管治研究，城市规划，2000年第24卷9期，第7-10页。
2. 陈振光，胡燕，西方城市管治：概念与模式，城市规划，2000年第24卷9期，第11-12页。
3. Pierre J. Models of urban governance: the institutional dimension of urban politics. Urban Affairs Review, 1999, 34(3): 372-396.
4. 沈建法，城市政治经济学与城市管治，城市规划，2000年第24卷第11期，第8-11页。
5. Sharp L. J. (ed). The Government of World Cities: The Future of the Metro Model. Hichester, UK: Wiley and Sons, 1995.
6. Clark S. E. And G . Gaile, Local Political in a Global Era: Thinking Locally, Acting Globally. Annals of the American Academy of Political and Social Science, 1997, 551(May): 113-117.
7. [美] 塞穆尔·P ·亨廷顿著，变化社会中的政治秩序，华夏出版社，1988年。
8. [美] 迈克尔·波特著，国家竞争优势，华夏出版社，2002年。