解读《城乡规划法》的宏观调控作用及区县 “三规合一”的试点探索
易峥
中国重庆市规划设计研究院
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前言
1947年，英国频布《城乡规划法》，首次将城乡用地作为整体纳入规划控制，奠定了二次大战后当代城市规划的基本体系。60年后，在2007年的10月28日，《中华人民共和国城乡规划法》通过并颁布，2008年1月1日起开始施行。新《城乡规划法》的修订是在1989年颁布的新中国第一部城市规划专业法律《中华人民共和国城市规划法》和1993年通过的《村庄和集镇规划建设管理条例》的基础上，历时十余年完成。
原《城市规划法》制定于1980年代末期，还带着浓厚的计划经济色彩，以及较多的有关城市规划编制技术的内容。新《城乡规划法》是中国完善城乡规划法律体系建设，从 “宣言法”阶段走向 “主干法”阶段的重要一步（王唯山，2003；吴志强，唐子来，1998）。在中国社会转型与经济转轨的背景下，新《城乡规划法》的修订过程也是社会主义市场经济体系从无到有的建设过程。在此期间，中国经历了高速的城镇化，宏观经济经历了多个运行周期，增长与调控一直是中国宏观经济的两个主题，国家法律体系逐步完善，税收制度改革，住房商品化，投资主体多元化，城市土地财政出现。
当前中国经济处于全面繁荣期，为防治经济的大起大落，保持经济总量基本平衡，从2004年开始，中央政府就一直在进行宏观经济调控，此次调控将土地、信贷和产业作为重点，采取了综合性的调控手段，包括市场经济、体制调整和行政管理。但是，宏观调控中采取的货币政策和财政政策虽能产生短期成效，但很难解决中国经济中长期存在的大量结构性问题。结构性失衡需要政府干预，因此长远来看，保持宏观经济的健康稳定运行需要从结构性问题入手，改革涉及我国中长期发展战略的体制性和行政性政策措施。
西方城市和区域规划理论早已明确了城乡规划是政府干预经济的合理和合法手段，城乡规划是城乡发展的工具，兼具行动和控制的作用（梁鹤年，2004）。在我国，城乡规划是区域和城市的中长期发展战略，城乡建设与推动经济过热的各种要素，如土地、产业、房地产、投资需求膨胀等紧密联系在一起，因此城乡规划应作为国家宏观调控的重要手段之一。与货币、金融等手段不同，作为调控城乡建设，配置各类空间资源的法定依据，城乡规划的宏观调控作用将体现在着眼于解决长期性问题，也即是结构性失衡问题。
1．《城乡规划法》在中长期宏观调控中的作用
1.1规划作用：解决空间资源的合理配置
《城乡规划法》的第一条就提出：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善
人居环境，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展，制定本法”1。
此条明确了城乡规划的本质是协调城乡空间布局，改善人居环境，促进可持续发展，而不是为了制定发展规模。这标志着规划立法基本理念的重大转变：城市规划立法的目的是要保障城市的健康发展（张松，2000），而不是像一些地方官员认为的城市规划不帮助城市扩大规模，就是阻碍社会经济发展。当前，以GDP增长为主的政绩评价体系，集中在生产环节的财税制度，地方财政对于预算外土地出让收入的依赖加深，而政府在配置土地、信贷等要素资源的权利过大等等体制机制问题导致地方政府不顾客观条件，扩张城市规模的欲望被放大，即所谓“圈地热”。城市规划往往被作为政府突破规模，实现扩张式发展的技术工具，结果间接地催热了投资需求，导致土地要素配置不合理，“规模”也成了城乡规划工作走不出的困境。
新《城乡规划法》总结了现行体制下城市规划面临的压力和挑战，以及规划实践中走过的弯路，有针对性地补充和完善了城乡规划对空间资源合理配置与有效利用的统筹与调控作用，以及法定地位2。在城乡规划的实施中，强调优先安排基础设施和公共服务设施3。这些内容将有效地引导城乡规划工作向促进健康城镇化的方向迈进，通过空间资源的合理配置，发挥对经济关系和社会利益的调控功能，改变目前城镇发展中存在的不切实际，大量消耗资源与能源，以及不重视消费性需求、不重视环境保护和公共安全等问题。
1.2城乡统筹：解决城乡二元问题
存在大量结构性问题是发展中国家的一个典型特征，在中国最突出的就是“城乡二元结构”问题。长期以来，我国对资源和利益的调配是建立在重城轻乡的基础之上的，由此导致当今中国任何宏观经济政策的传递通道是不完整的，从而大大降低了宏观调控的政策效率。以重庆为例，直辖十年以来，乡村地区得不到足够的资金投入，固定资产投资占比从25.9%下降到了6.5%（表1），城乡收入比扩大到4:1。多年来，因《城市规划法》没覆盖乡镇农村，规划管理体制上的城乡分隔使得城市发展与农村地区脱节，农村地区成为规划盲点，结果也成为了违法建设较为严重的地区，规划部门在执法时受到很多限制。
表1 重庆市主要年份城乡社会经济发展指标比较 1現行《城市規劃法》的第一條是“為了確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理地制定城市規劃和進行城市建設，適應社會主義現代化建設的需要，制定本法”。
2 《中華人民共和國城鄉規劃法》第四條規定：制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理佈局、節約土地、集約發展和先規劃後建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，並符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。
3《中華人民共和國城鄉規劃法》第二十九條規定：城市的建設和發展，應當優先安排基礎設施及公共服務設施的建設，妥善處理新區開發與舊區改建的關係，統籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發展、村民生產與生活的需要。
资料来源：《1998年重庆统计年鉴》、《2001年重庆统计年鉴》、《2006年重庆统计年鉴》
新《城乡规划法》将乡规划、村庄规划纳入了城乡规划体系中，把城市和乡村的建设看作是系统化工程，不仅关注城市规划，而且在条件允许的地区，要求对农村的长远发展做出合理的布局，实现城乡空间资源的统一安排，促进各种要素的优化配置和合理流动，避免基础设施建设上的重复浪费，增加了农村获得资源投入的机会，从而保证了城市和农村具有平等的发展机会，为实现城乡空间协调发展提供了政策保障。
《城乡规划法》明确了“在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区”，“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，要领取乡村建设规划许可证，并不得占用农用地„„”。这样就用法律的手段防止了政府官员利用城乡二元土地制度，抢先储备土地，损害农民的利益。
1.3规划实施：增强宏观调控的法律手段
现行《城市规划法》在内容上对规划编制作了较多规定，而对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统4。新《城乡规划法》强调了城乡规划的法律地位和作用，指出：“任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”。新法强调了规划的稳定性和法定性。针对“领导一换，规划重来”，随意、频繁变更规划的问题，新法补充了“城乡规划的修改”专章，严格了规划修改制度和程序，经依法批准的规划，禁止擅自修改，只有符合法律规定的特定情况，才可以修改。
由于编制和实施规划的职能主要集中在地方政府，现行《城市规划法》比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。为了维护城乡规划的严肃性，新法加强了对行政权力的监督制约，强化了立法机关（即人民代表大会）、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力的有效监督作用，将公众参与、多部门参与、总体规划的定期评估及向人大报告作为法定程序，形成开放式的规4“認真貫徹《城鄉規劃法》 開創城鄉規劃工作新局面——建設部城鄉規劃司司長唐凱答《中國建設報》記者問”http://www.gov.cn/zwhd/2007-11/23/content_813276.htm
划决策体系，从而对违法行为形成法定的纠正能力。新法还强化了法律责任，包括追究政府和行政人员的责任，追究城乡规划编制单位的责任，追究违法建设行为的责任2。
2．融合还是分离？中国的三大空间战略规划
在中国，除城乡规划外，具有空间战略属性的规划还有由发展与改革委员会主导编制的国民经济与社会发展五年规划、由国土资源部主导编制的土地利用总体规划。目前这两类规划也在向着加强宏观调控属性的方向进行转变。
2003年，中国国家计划委员会改名为国家发展与改革委员会，之后，五年计划更名为发展规划，除指标预测外，重新开始强调空间规划（牛慧恩，2004）。目前，国家发展与改革委员会正在编制全国的主体功能区划5，主体功能区划被定位为其它规划的依据，具有指导和约束作用，由于主体功能区划的编制，国民经济与社会发展规划将不再是仅仅制定经济社会发展目标和安排项目，还将强化对于国土开发空间的控制和指导（国务院办公厅，2006）。
与此同时，全国和各省市的土地利用总体规划也在紧张修编中，严守18亿耕地是本次土地利用规划的底线。由于土地利用规划的所有指标都是自上而下分配的，因此土地政策对宏观经济的调控作用最为直接和刚性，规划将在空间上落实基本农田，划定建设用地等关键性资源。
三大战略规划的改革方向都是在不断加强自上而下对空间资源的调控力度，希望规划作为重要的国家政策，能够干预影响宏观经济的长期增长方式，逐步扭转结构性失衡的局面。但是在具体实施中，三大战略规划表现出矛盾与不足：
一是主体功能区划的划分理念和方法类似于城市规划中划分禁止建设区、控制建设区和适宜建设区，表面上全域覆盖，实质上重城轻乡，重工轻农；主体功能区划中具有直接宏观调控作用的配套政策尚未出台，被划为禁止和限制开发区的地区希望看到的财税制度安排和绩效评价改革还未落实，其效果如何，只能拭目以待；而现有的五年规划在地方范畴内仍然体现的是地方政府发展的意旨，表现为对增长指标的追逐，对此，中央政府是缺乏约束力的。
二是土地利用总体规划虽贯彻了自上而下的控制思路，特别是严格控制城镇建设用地的思路，但由于城乡土地二元制度障碍，加之不少地方对农村建设用地抱着无所作为的态度，以至于在中国快速城镇化的今天，农村人口在大量减少，农村建设用地却出现了不减反增的现象。1996至2004年间，中国城市化水平从30.5％提高到41.8％，同期农村人口减少9380万人，而农村居民点用地仍增加150万亩；人均农村居民点用地呈现出稳增趋势，从1996年193平方米/人，一直增加到2004年218平方米/人；农村宅基地的闲置粗略估计在10%～15%左右，农村住宅用地闲置面积接近于整个城镇面积6。一方面是城镇化加速发展，全国每年近1个百5所謂主體功能區劃規劃，就是要根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分佈、經濟佈局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，並按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規範空間開發秩序，形成合理的空間開發結構，實現人口、經濟、資源環境以及城鄉、區域協調發展（國辦法（2006）85號）。 6国土资源部信息中心（资源网）郭文华：“农村蔓延值得警醒” （2006-11-15）
http://www.lrn.cn/bookscollection/magazines/trendsandreference/2006trendsandreference/2006_6/200611/t200611
分点的增长，1000万人口的增加；另一方面是城乡二元土地制度的隔阂，国家对土地的宏观调控在农村化为无形，现行土地法律、政策无法支撑土地资源在城乡之间的正常流动。两种不同的土地所有制是造成城乡规划管理出现巨大差异的制度根源（邹兵，2003），城乡空间资源的统筹也就无从谈起。
三是目前建设部门牵头开展的区域规划，重点是城市、镇、农村居民点等建设空间，即城镇体系规划（仇保兴，2004），但城镇体系规划在空间利用方面难以定位和定量，实施效果不佳。在《城乡规划法》颁布之前，一些沿海省市针对工业化和城镇化加速发展中的城乡空间无序问题，将城市规划向整个区域空间拓展，开展了覆盖全县（市）域的总体规划。但是，规划无论在技术层面，管理体制，还是在组织编制和规划审批上，都面临重重困难（张伟，徐海贤，2005）。以深圳为例，深圳是全国最早实行城乡一体化统一管理的城市之一，早在1996年的城市总体规划中，深圳就实现了全域覆盖，在管理体制上也曾经是规划与国土部门合一，但即使如此对特区外农村集体用地的管理仍然遭遇很多阻力和困难（邹兵，2003）。
不少人认为城市规划就是规划城市，不涉及城市以外的地区，认为城市规划属于专项规划或部门规划而非综合规划（牛慧恩，2004）。现行《城市规划法》中确定的城市规划区概念明确了城市规划部门权力有效的地域界线，表面上保证了规划权力的实施，但内涵有很多的不确定性。它在土地有偿使用制度下，缺乏土地权利方面的法律基础，有一定的随意性，结果是市场经济下的大量土地使用和建设行为游离于城市规划区外（张兵，2000），造成环境保护和资源浪费。
虽然新《城乡规划法》中提出了城乡空间资源合理配置的目标，但仍然表现出对三大战略规划并存和部门职能权限的妥协。在新法颁布之前，规划界表现出即寄望于此法能使规划权力的行使能更符合发展的要求，但也深知规划体制改革的风险性和渐进性，曾有专家评价现行《城市规划法》带有深刻的部门法烙印（张兵，2000），但新法也很难在短期内消除这种烙印，与英国《城乡规划法》的“覆盖城乡”相比，同名不同质。新法强调了城乡规划管理的权限在规划区内，也即是城镇村的建设区范围内，新法还强调了“国民经济与社会发展规划是城乡规划的依据，城乡规划要加强与土地利用总体规划的衔接”，可是国民经济与社会发展是五年规划期，城乡规划是二十年规划期，依据不全。
三大战略规划的矛盾与不足表面上是三大职能部门：建设部、发改委、国土资源部在职能和管辖范围上的局限和冲突，是三大规划的审批部门、层级、法定地位和实施年限的不同，但其实质是规划缺乏协调和实施不力，缺乏统一的，综合性的，思路一致，全域覆盖，真正体现科学发展要求的空间战略规划及规划体系安排，并以此作为空间开发建设的行动纲领。在基层则具体表现为规划打架，各种规划之间相互矛盾、彼此冲突，令地方政府无所适从，规划难以得到执行和实施（牛慧恩，2004）。空间规划体系的多元化导致城乡统筹规划难以 15_2008.htm
落实，规划作为公共政策的宏观调控作用也会因此大打折扣。基于这种思路分析，城乡统筹规划改革的思路应当是整合空间各种类型与层次的规划，形成对整个城乡空间统筹规划的发展格局（张伟，徐海贤，2005）。是让三大战略规划走向融合，还是保持分散的状态？部分地区的回答是用规划和实践来推动“三规合一”。
3．区县域“三规合一”的改革实践
虽然矛盾重重，但实施城乡一体化规划管理是城乡发展的大势所趋（邹兵，2003），目前“三规合一”的思路在不同地区，因为推动的主体不同，存在较大的差异。
3.1国家部委推动的改革
国家发改委曾于2004年在江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市等六个地市县试点“三规合一”，但由于缺乏体制保障，寄希望于地方一把手的全力支持，以及另外两个部门及规划的障碍，使得改革难以推进7，原计划试点后在全国推广的想法也无疾而终。试点的失败说明了单个部门很难充当规划改革的探路人。
在新一轮土地利总体规划修编工作中，国土资源部于2006开始在天津、江苏、山东、湖北、四川进行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点工作8（田春华，2006）。在此之前，2000年国土资源部就出台了档允许在小城镇试点该项政策9。目前的改革是从土地要素入手，局部突破城乡土地不能互相流转的格局，挂钩政策实施中的主要阻力包括：村镇体系规划滞后，农村居民点整理的观念障碍，缺乏具体的法规支持和连续的政策保证，以及资金瓶颈（张宇，欧名豪等，2006）。 土地改革虽不是“三规合一”，但是城乡用地的统一规划和管理、城乡土地流转制度的建立是“三规合一”的基础。目前“总量控制，封闭管理”等要求都表现出这一改革是谨小慎微的，其背后隐藏的是改革的渐进性和复杂性。
3.2地方政府推动的改革
由于区县是我国行政单元中功能完整但相对较小的地域，便于打破部门管理的弊端实行统筹规划（何克东，林雅楠，2006），因此从区县着手，在地方政府的主导下进行“三规合一”的规划和实施在江苏、浙江等省市逐步找到了出路。高度发达的区域经济产生了城乡一体化发展的内在需求与动力，也积累了统筹城乡发展的经济实力与底气。以全国百强县——江苏昆山为例，昆山提出了“分片区发展、市域全覆盖、大区域联动”三个理念，统一规划全市927平方公里10。政府通过规划及其实施配套政策这只“有形之手”，与市场配置资源这只“无形之手”相结合，扫除体制障碍，实现了“在空间形态上城乡有别，使城市更像城市，农村更像农村；在社会形态上城乡一体，让广大农村充分享受到现代城市文明”。昆山7
821世紀經濟報導：“發改委醞釀市縣規劃改革“三規融合”重大突破”（2004-8-8） “城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鈎試點”是指依據土地利用總體規劃，將若干擬複墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用於城鎮建設的地塊共同組成建新拆舊項目區，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、品質不降低，用地佈局更合理。
9
10國土資源部（國土資發[2000]337號）《關於加強土地管理促進小城鎮健康發展的通知》 重慶市規劃局“敢於創新，勇於盡責——昆山規劃統籌城鄉發展調研報告”（2007年10月）
市通过推进农村“三集中”11，使农村面貌、农业发展水平、农村居民收入与保障水平发生了根本性地变化。
今年6月，国家发改委批准处于西部地区的重庆市和成都市作为全国统筹城乡综合配套改革实验区。事实上近几年成都一直在探索城乡一体化规划和非城市建设用地的规划管理工作，他们先后完成了农村居民点、重点镇、新城、中心城、非建设用地等规划12，然后自下而上地开始着手编制“远景规划”、“全域规划”等。与此同时，在保证耕地不减少的情况下，摸索小田变大田的农业规模经营，以及城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的土地流转模式。但这样的改革存在着对现行《中华人民共和国土地管理法》的违背，现行法律规定：控制建设用地总量，限制农用地转为建设用地13；城镇建设用地必须申请使用国有土地，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设14。
3.3艰难前进的重庆规划改革实践
重庆市于今年率先明确提出“区县三规合一，市级三规协调”的规划改革思路，并以此为目标开始进行规划编制体系、体制和实施的改革探索：按一级政府一级事权的方式，建立“三层次、两阶段”的规划编制体系：包括市域城乡总体规划、区县城乡总体规划、镇总体规划三个层次，以及总体规划和详细规划两个阶段，通过规划编制和管理体系的完善，实现城乡统筹规划的目标15。
重庆的改革是首先以区县为单元，从编制区县城乡总体规划入手，以此来统一认识和思路。规划试图以空间资源的优化配置为主线，以城乡统筹的空间发展来落实和促进区域社会经济发展目标的实现。规划将耕地保护、环境、资源等作为发展的约束条件，试图合理安排城乡建设空间、农业发展空间、生态保育和特定功能的管制空间，并指导和约束空间发展的时序性和方向性。
在探索“三规合一”的途径中，目前规划面临着重重困难，解决方案的理想化与现实世界存在矛盾，还有诸多的问题等待破解。这其中有战略层面的问题：发达地区走过的是以大量消耗物质资源为代价的发展道路，欠发达地区在劳动力资源减少（农村最为典型），资本资源紧缺，甚至自然资源被垄断的条件下，不能重复这条道路，社会经济发展目标应该如何落实？虽然我们认识到空间资源的安排不应该仅剩下几条控制底线16，应该是促进资源的优11
12鄉鎮工業向園區集中、農民居住向新型社區集中、農業用地向適度規模經營集中。 這種自下而上的辦法有點類似於英國區域規劃的起源。上世紀初，英國的區域規劃是由各種不同種類的專項區域規劃來起步的，例如交通、國家公園、工業區、永久性農田規劃等等（仇保興，2005）。 13《土地管理法》（2004年8月28日實施）第四條規定：國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。
14《土地管理法》（2004年8月28日實施）第四十三條規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批准使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批准使用農民集體所有的土地的除外；第六十三條規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼併等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。 15 《重慶市規劃管理條例》（修訂初稿）
16 城市藍線、黃線、綠線、紫線管理規定，分別保護和控制地表水體、城市基礎設施用地、各類城市綠地、
化配置，但却徘徊在理论与现实之间。另外还有操作层面的问题：发改委、土地、规划三大行政主管部门的事权难以协调和突破，区县追求不切实际的发展目标和扩张思路，现行土地政策存在大量的制度性障碍。在目前的发展阶段，我们是否有足够的能力实现统筹规划的实施；谁愿意为规划改革承担风险，是地方政府还是主管部门？
4．结语
《城乡规划法》明确了城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。城乡规划已经成为中国宏观调控的重要手段之一，将对调整经济运行的结构性问题产生积极的影响作用。
城市与乡村的和谐发展一直是规划向往和追求的最高境界（张兵，2000），尊重农民、尊重历史、尊重是城乡统筹规划工作的重要原则（仇保兴，2005）。目前的改革有喜有忧，希望在一个规划中将城乡建设的方方面面统一起来，阻力相当大。对于城乡统筹，《城乡规划法》提出了普适性的原则，而把操作性的具体规定留给了地方政府去补充完善，这种改革思路在保证国家层面稳定的基础上，为地方留下了操作的空间（邹兵，2003）。正如自下而上的改革探索是中国式改革的特色一样，地方实践会推动中国三大空间规划主管部门从三者协调发展的角度考虑规划的出路，理顺空间规划的管理体制，最终使规划获得必要的制度基础和体制保障。
参考文献
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