第23卷第10期2005年10月
情 报 科 学
Vol.23,No.10October,2005
#理论纵横#
电子政务建设的效益分析
文庭孝,龚蛟腾,刘晓英
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(11湘潭大学管理学院,湖南湘潭411105;21武汉大学信息管理学院,湖北武汉430072;
31湘潭大学图书馆,湖南湘潭411105)摘 要:电子政务是当代信息化建设最重要的领域之一,所以其效益引起了全世界各国的关注。文章主要从成本和效益两个方面分析了电子政务建设的效益问题,电子政务建设的成本包括硬件投入成本和软件投入成本,其效益分为经济效益、社会效益、综合效益和负面效益。关键词:电子政务;政府信息化;成本;效益
中图分类号:D63;G201 文献标识码:A 文章编号:1007-7634(2005)10-1470-06
BenefitAnalysisofE-governmentConstruction
WENTing-xiao,GONGJiao-teng,LIUXiao-ying
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(11CollegeofManagement,XiangtanUniversity,Xiangtan411105,China;2.InformationManagementSchoolofWuhanUniversity,Wuhan430072,China;
3.LibraryofXiangtanUniversity,Xiangtan411105,China)
Abstract:E-governmentisoneofthemostimportantareasofmoderninformationalizationconstruction,sonationsallovertheworldhavecaughtsightofitsbenefit.ThispaperanalyzesthebenefitproblemofE-gov-ernmentfromtwoaspects:costandbenefit.ThecostofE-governmentconstructionincludeshardwarecostin-putandsoftwarecostinput,anditsbenefitincludeseconomicbenefit,socialbenefit,synthesisbenefitandnegativebenefit.
Keywords:e-government;governmentinformationazation;cost;benefit
了全世界各国的高度关注和普遍重视。
1 前 言
2 电子政务建设的成本分析
20世纪90年代信息技术的迅猛发展,特别是互联网技术的应用与普及,使得电子政务的发展成为当代信息化建设最重要的领域之一。根据联合国教科文组织在2000年对62个国家(39个发展中国家、23个发达国家)所作的调查,89%的国家都在不同程度上着手进行电子政务建设,并将其列为国家级重点建设项目
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21世纪是知识信息时代,知识经济已经迎面而来。为了抢占信息化建设的制高点,取得竞争优势,世界各国政府纷纷在政府信息化和电子政务建设方面投入巨资,以确保电子政务建设顺利进行。在世界各国积极倡导的/信息高速公路0的五个应用领域中,/电子政府0就名列首位。电子政务的发展有赖于一系列基础设施的建设,包括机构(主
。事实上,电子政务已经迅
,引起
收稿日期:2005-01-31
基金项目:湖南省教育厅基金项目(04C652)。
作者简介:文庭孝(1975-),男,湖南临湘人,讲师,博士生,主要从事信息管理、科学评价、咨询与决策研究;
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10期 电子政务建设的效益分析管部门)建设、人力资源建设、网络基础设施建设和相关法律法规建设等,目的是为了营造一个有利于电子政务发展的良好环境。总体来说,电子政务建设的成本主要包括硬件投入成本和软件投入成本。
211 硬件投入
电子政务建设的总体规模很大,涉及到众多的政府机构和企事业单位,政府及其有关方面的资金投入将十分可观。如政府信息化基础设施建设以及办公自动化基本设备等,都需要想当的硬投入。美国政府在电子政务建设方面所做的努力可谓是不遗余力。美国前总统克林顿在其1993年2月向国会发表的/国情咨文0中正式提出了建设信息高速公路的设想,并于当年9月宣布了具体实施计划,其中包括:不迟于2015年,投资4000亿美元,建立一个联接全美9500万个家庭和各类信息库光纤通信网,服务范围包括教育、卫生、娱乐、商业、金融和科研等领域,并采用双向交流形式,使信息消费者同时成为信息提供者。正如克林顿1994年1月在国会演讲中所说的:/我们必须与私营企业合作,使得在2000年以前信息高速公路能联接美国的每一间教室、每一家诊所、每一个图书馆、每一所医院。0同时,为了加速电子政务发展以及推动整个社会信息化建设步伐,美国政府宣布从1996年至2005年,全国电视系统将逐步实现从模拟式到数字式的转型。政府还通过法案,决定从1998年开始,联邦政府机构的全部经费开支实行电子化付款。前者为美国的电视、电话和计算机三网合一打下了坚实的基础,而后者将推动全美电子商务的迅速发展。
为了在信息高速公路建设和电子政务发展中拔得头筹,世界各国政府都纷纷慷慨解囊,花费巨资来加强国家信息基础建设,加速本国电子政务发展。例如,英国虽然从1994年才开始着手于电子政务建设,但进展却十分迅速。据美国德勤研究公司于2000年年中所公布的权威研究数字表明,英国在建设电子政务方面已领先于美、法、加等250多个国家和地区的政府机构,居世界前列。英国目前已有60%的政府机构在互联网上开通或正在开通其服务网站。日本政府也雄心勃勃,拟在2003年建成日本的/电子政府0,力争5年内在全球信息化潮流中超越美国,成功地实现第二次赶超。
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信息化和电子政务建设放在国家发展的战略高度加以考虑,并作为国家经济和社会发展的头等大事来抓。先后投入巨额资金用于国家信息基础设施建设。目前,由中国电信承建的八横八纵的光缆已经通达我国所有省会城市。中国公众多媒体通信网已经实现了28个省市联网。骨干网以及国际出口的带宽不断拓宽。另外,随着因特网技术的日益发展,国内四大互联网络,尤其是Chinanet的快速发展,推动了我国因特网用户群的持续、稳定和快速增长。据CNNIC统计的数字表明,我国2001年已有因特网用户2000多万,而且人数还在不断增加。这一切/政府上网工程0的开展提供了雄厚的网络基础。但同时也需要政府为此承担巨额费用。 212 软件投入
政府在电子政务发展中除了巨额的硬件资金投入之外,还需要在网站建设、软件开发、机构建设、信息资源建设、安全管理、法律法规制定和人力资源建设等软件建设上进行投入,这也是电子政务建设投入中可观的,但必不可少的一笔开支。在网站建设方面,为了提高国家信息基础设施的利用率,世界各国政府在加强信息基础设施建设的同时,也十分重视软件建设。根据NetValue公司在2000年9月的调查,即使是在社会信息化水平最高的美国和新加坡,其居民上网率也分别只有51%(约5100万户)和47%。其它发达国家的上网率则分别为英国38%(730万户),德国2417%(850万户),法国1616%(400万户)。而据全球标准互联网用户调查和分析权威机构Nielsen/Ne-tRatings在上海发布的一份互联网趋势调查报告显示,截止到2002年5月,中国大陆已有5660万人可以在家中上网,虽然所占比例较低,但是中国已经成为亚洲家庭互联网人口最多的国家,在全球范围内仅次于美国,名列第二位。而在政府机构上网方面,英国在全球居于首位,有60%的政府机构已在互联网上开通或正在建设其服务网站,其次分别为瑞典(53%)、加拿大(40%)、澳大利亚(34%)、美国(31%)。但我国政府机构上网率却较低,从CNNIC得到的资料表明,截止到1998年10月底,我国共有/1gov0的域名81个,仅为全部域名的5%
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在软件开发、安全管理和信息资源建设方面,各国在软件开发和信息资源建设上都舍得投入重
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策
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的瓶颈。电子政务系统是否安全,运行效率如何,有没有实在信息资源等,都会影响到电子政务的健康发展。在软件开发和安全管理上,各国都大力扶持本国软件产业,力求做到在电子政务建设中使用具有自主知识产权的信息技术产品和安全产品。在信息资源建设上,各国也都不甘示弱。据Gale公司统计,至1995年止,全世界有数据库8525种,其中美国产品占69%,为世界其它国家数据库拥有量的2倍。在这些数据库中,有380种数据库的记录在100万条以上,超亿条记录的数据库有10种,81种数据库的记录在1000万-1亿条之间,289种数据库在100万-1000万之间,其余数据库记录的平均值为11121万条左右。而根据中国科委信息司1996出版的5数据库指南6统计,我国数据库数量截止1995年底已达1038个,且大多数数据库容量小,更新速度慢
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在人力资源建设方面,高水平的信息技术人才是电子政务建设的重要因素之一。因此,必须加快电子政务人力资源建设。电子政务建设需要三种类型的人才:第一种是管理型人才,主要从事电子政务的研究、计划、管理、规划、组织和协调等工作;第二种是技术型人才,主要从事电子政务网络维护、网站建设、系统设计、软件开发和故障处理等工作;第三种是操作型人才,主要从事政务信息的管理,包括搜集、加工、传递、储存与利用等工作,三种人才缺一不可。所以电子政务建设必须加强人力资源培训,一方面,政府应该投入一定资金对现有公务员进行培训,提高公务员素质,另一方面政府要采取各种积极有效的措施吸引这三种类型的人才投入到电子政务建设中去。 213 各国电子政务建设投入情况
美国政府在信息化建设投入上,采取了实事求是的态度,必要的支出得到充分的保证。十年前,联邦政府在IT上年支出为180亿美元,现在约为230~250亿美元。据估计,美国联邦政府从1981年到1998年,在信息技术应用方面共支付了约4000亿美元。美国1998财政年度在信息技术方面的预算支出为18亿美元。州政府的支出视州的大小而不同,如果一般以10亿美元推算,50个州的总开支约为500亿美元。各种地方政府的开支总额,按与州政府持平推算,也是500亿美元。以上相加,美国政府部门每年在IT上的开支,约为1200多亿美元。2000年9月,英政府宣布2年内投资10亿英镑用于政府信息化建设。在投资方面,英政府鼓励各部门在实施电子化服务时,努力开拓新的投资方式及渠道。日本政府的信息化建设也是在90年代发展起来的。目前,日本中央政府已经基本上建成了支持主要业务工作的管理信息系统和决策支持系统,中央政府每年信息技术支出费用大约为
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88~100亿美元。新加坡政府从1981年开始发展电子政务,目前其电子政务的发达程度已被世人瞩目。新加坡的电子政务系统完全受国家控制,没有私人的参与,政府每年要在这项工程上花费大量的资金。为了进一步推进电子政务建设,新加坡政府已经为未来3年电子政务的维护预留了817亿美元资金。我国政府在电子政务建设中预计要投入约1000亿美元发展信息基础设施,另外政府还要投[10]
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在管理机构和立法建设方面,世界主要发达国家都把电子政务建设作为政府工作和国家信息化的重要战略内容,成立了专门的管理机构,制定了有效规划,并出台了一系列促进电子政务应用的法律规定。如英国政府发布了5政府现代化白皮书6,提出建设电子政务的长远规划和远期目标;加拿大政府发布5利用新技术更新政府服务规划6;法国政府发布5信息社会政府行动计划6;荷兰、意大利政府提出5电子政务行动计划6;日本政府发布5促进政府广泛应用信息技术纲要6等等。各国还成立了相应的组织管理机构,统一领导、组织协调和实施政府电子政务。如英国在内阁办公室成立信息中心(CITU),美国成立了信息技术理事会(GITB),爱尔兰政府成立了信息社会委员会(ISC)等,负责电子政务的研究、规划和实施。在美国,为了保障政府信息化发展,政府制定并颁布了专门的法律法规和行政命令,如5政府信息公开法6、5个人隐私权保护法6、5美国联邦信息资源管理法6等一系列法律法规,这些法律对政府信息化发展起着重要的保障和规范的作用。同时,在联邦及州政府各部门建立安全管理体制,为政府信息化系统提供保障。这些安全技术包括用户身份认证、网关安全、主机安全、网络安全、内容安全和系统安全等具体措施。英国政府于2000年5月通过电信法案,确定电子签名和其他电子证书在法院审判中可以作为证据使用,并授权政府部门修改有关法令为电子政务和电子商务的实施扫清障碍。其他国家也都制,
10期 电子政务建设的效益分析于网站维护
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。表1为世界一些国家和地区在信
计划名称信息高速公路曼陀罗(Mandara)计划省际研究信息新干线邮政省全国光纤网计划欧洲信息社会计划信息高速公路信息高速公路信息高速公路/智慧岛0建设计划亚太智能信息服务中心
信息技术年聪明的菲律宾计划信息高速公路连接美国的海底电缆工程地区性光纤传输网络工程
息化上的投入情况,其中也包含电子政务投入。
完成期限(年)
205不详[***********]1033
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表1 世界一些国家和地区信息化建设投入情况
国家和地区
美国日本欧盟英国法国韩国新加坡中国台湾泰国菲律宾加拿大
投资额4000亿美元1万亿日元9500万美元
不详9000亿法郎380亿英磅不详553亿美元125亿美元上百亿美元
不详不详715亿加元不详7500万美元
开支则减少了1180亿美元。电子政务的实施为
3 电子政务建设的效益分析
电子政务建设是一项花费巨大但收益也巨大的信息工程,它一方面需要很大的初始性投资和一定的运营成本,另一方面也会带来政府行政费用的节省和行政运作效率的提高。同时政府还可在投资电子政务建设过程中发挥政府的经济政策上的导向作用,带动整个国民经济的发展。因此,电子政务建设具有多重效益,既有经济效益,也有社会效益,还会产生综合效益。 311 经济效益
电子政务建设的经济效益主要体现在三个方面。
一是管理效益。电子政务的管理效益既有社会效益,也有经济效益,因为管理能产生经济效益,这种经济效益主要是指电子政务运行中的经济效益。从长远来看,发展电子政务,对提高政府的公共管理效率和降低政府管理成本具有十分重要的意义。因为电子政务通过提高政府的办公效率来削减公共行政成本,进而降低各项税收费用。以美国为例,IBM公司将亚利桑那州的汽车注册业务上网以后,平均注册一辆汽车的时间从45分钟降到了3分钟,成本从每辆汽车的6160美元降到了1160美元,这项服务上网后总共节省了近70%的费用。美国的电子政务的发展取得了非常明显的效果,经过近四年的努力,至1996年元月为止,联邦政府的员工减少了24万人,关闭了2000多个办公室,,[12]
新加坡政府节省了许多办公费用。以目前使用频率最高的个人所得税服务为例,它每处理一笔非常简单的业务就可节约费用1154美元,每年累计可节约3413万美元的办公费用。现在,新加坡的电子政务估计每年可为其政府节省2300万美元,政府希望今后它能够每年节约的资金达到4600万美元。据英国政府估计,仅实现政府电子采购一项,3年内就能节约10亿英镑。
二是建设效益。发展电子政务可以带动信息产业快速发展。政府上网工程的实施,无疑会给电信企业、网络企业、国内外信息技术和信息服务的厂商带来巨大的商机。如美国克林顿政府就准备在2015年前投资4000亿美元用于美国的信息基础设施建设。而我国如果按中央政府和地方政府将建设的2000个政府网站计算,若每个网站的建设费为10万人民币,每个网站每年运行费为2万元人民币,就需要2亿多投资和一年4000万元的开支,有利于促进信息市场的繁荣和信息产业的发展。这还仅仅是政府上网工程中小小的一部分投资。目前整个IT行业不景气,主要是由于目前对IT产品的需求不足。而电子政务的投资性支出可以拉动IT行业的快速增长,从而带动国民经济的整体增长。据初步估计,我国实施县级以上电子政务就可能需要投入近1000亿美元,而IT行业具有关联度高的特性,对IT产品的消费需求将直接促进和拉动许多相关产业的发展。如电子制造业、配送业和电信业等。
三是服务效益。政府通过电子政务高效率地为,[7]
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200个局确立了3000多条新的服务标准,作废了31000多页的各种规定。通过网络与政府交流信息,减少与政府机构直接接触的次数,大大节省企业和用户与政府打交道时间,提高了办事效率。此外,电子政务建设必须以计算机和网络全民普及为条件,普及程度愈高,电子政务建设的效益愈明显。而要提高上网率,就需要政府对政府公务员进行培训,提高文化教育水平,加强全民素质教育。只有这样,才能有效发挥电子政务的巨大作用。所以,电子政务建设最终还能提高全民素质。因为公民如果不懂计算机,不知道上网,就无法了解政府在做什么、怎样同政府打交道、如何办事。 313 综合效益
电子政务建设的效益不会仅仅体现在某一种方面,而是一种综合效益,因为它最终必然会影响到一个国家的政治、经济、科技、军事、教育、文化和生活等方方面面。首先,电子政务的发展对国家的经济和社会发展,特别是信息产业的发展将有着十分重要的影响。电子政务还将对社会各行各业信息化的发展,包括电子商务和电子社区的发展,起着示范作用。其次,电子政务建设提供了一种新的治国手段。电子政务建设将促使国家改革政治体制,转变政府职能,提高政府决策理性和公共决策品质及公务员素质,促进信息流通利用及平等共享,提高政府的反应能力和社会回应力,扩大公民参与程度,改变国家领导人观念,实现开放政府,公开政务信息,增强社会监督,增加政府透明度,加强政府与外界的联系,拉近政府与民众的距离。这一系列变化的实现最终能增强国家综合实力,提高国际竞争力,提升国际地位。 314 负面效益
电子政务建设带来了巨大的正面效益,的确给政府建设、经济发展和社会进步做出了重大贡献,但也不可避免地会产生一些负面效益。
首先,电子政务建设的负面效益表现在它拉大了数字鸿沟,包括发达国家与发展中国家之间的数字鸿沟,以及发达国家与发展中国家内部地区之间、城乡之间、组织机构之间和不同社会群体之间的数字鸿沟。数字鸿沟的存在及加剧会起到威胁一个国家的信息主权,阻碍经济发展,影响民族团结,破坏社会稳定,造成文化冲突等不利影响。据[1]
在的发挥经济效益。特别是在世界经济日益全球化、一体化和网络化的环境下,政府对企业的服务是否有效,将直接关系到企业在国际和国内两个市场上的竞争能力。从这个意义上说,电子政务为企业和公众提供的公共服务,不仅体现着政府的形象和社会效益,同时也隐含着一定的经济效益 312 社会效益
电子政务建设的社会效益非常广泛,主要表现在以下几个方面。
在改善政府自身发展状况方面。电子政务建设可以促进政府行政运作改革,提高行政人员的素质(延伸与增强智力和体能;提高判断、分析和解决问题的能力;节约时间和精力;更新观念;激励行政人员全面发展,提高综合素质);改进行政管理方法(采用信息技术,创立全新的行政方法和行政措施,如网络规划技术、决策支持系统、电子会议系统、远距离控制和分布式工作等,这些管理方法的应用,为行政管理提供了新的手段);改革传统的行政组织(缩减中间管理层,使传统的金字塔型的行政组织扁平化;管理者和下属都利用信息技术了解对方的状态和意图,增宽了管理幅度;改进行政组织绩效,提高了工作效率);提高行政运作效率,加快信息传递速度;简化行政运作环节和和程序,降低行政运作成本;提高政府服务水平,顺应政府公开施政的国际趋势;改善政府服务质量,提高政府决策水平
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电子政务对政府而言将是一次革命性的变革,它将使现行的政府组织结构与运作机制产生深刻的变化。随着电子政务的实行,政府职能也将从以管理为主转向以服务为主。在组织结构上,电子政务的组织结构将由金字塔型趋于扁平化,中间节点和中间层次将大大减少,从而信息流、资金流和物流在政府组织内的流动将变得更有效率。电子政务还将对政府的消费产生影响,主要表现在降低政府的采购费用方面。当政府完成电子改革后,政府采购将主要在网上进行,政府采购的交易成本将大大降低。另外,对大批量的政府采购,可以采用网上招标、投标的方式,从而从根本上杜绝腐败现象。在政府电子化程度较高的美国,近年来建立了联邦政府全国采购系统,不仅节省了大量的人、财、物,而且提高了政务透明度,堵住了徇私舞弊的渠[15]
道。
10期 电子政务建设的效益分析层次为美国、日本、澳大利亚,其中美国信息能力总水平得分为71176分,居第一位;日本得分为69197分,居第二位;澳大利亚得分为65159分,居第三位。处在信息能力发展第二层次的国家为加拿大、新加坡、荷兰、英国、德国、新西兰、法国,得分在50~60分之间。以东欧为主的一些国家处于第三层次,得分在20~50分之间。以拉丁美洲为主的一些国家处于第四层次,得分在10~20分之间。信息能力较低的是包括中国在内的亚洲一些发展中国家,得分在10分以下。统计表明,中国人口占世界总人口的21115%,但只拥有世界因特网主机数的0113%、因特网用户数的6111%;中国万人口因特网主机数仅为113台,远远低于世界平均水平的20619台;万人口因特网用户数为世
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界平均水平的一半,仅为美国的4%。此外,我国内部地区之间、城乡之间、组织机构之间和不同社会群体之间的数字鸿沟远远大于许多发展中国家。
其次,电子政务建设的负面效益表现在它必须为保证信息安全和预防犯罪付出高昂代价,同时网络信息安全还会造成一系列不利的社会影响(如计算机恐惧症、黑客恐惧症、病毒恐惧症和网络恐惧症等)。计算机黑客的入侵,网络病毒的泛滥,保密信息的泄漏,网络事故等,不仅给国家、单位和个人造成了难以弥补的经济损失,而且破坏和扰乱了正常的社会经济秩序和人们正常的社会生活秩序,严重的甚至威胁着国家政治、经济和军事安全,危及国家主权。据1996年4月16日美国5金融时报6报道:全球平均每20秒就发生一起网上入侵事件。黑客给美国每年造成的经济损失高达100多亿美元。此外,网络病毒肆意横行,轻者占用系统资源,影响运行速度,重者破坏系统文件和
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数据,甚至使系统和网络瘫痪,无法正常工作。
第三,电子政务建设的负面效益表现在无穷无尽的网络垃圾造成负面社会影响。如黄、赌、毒、虚假、无用信息大量充斥网上,给政府、企业和居民的正常工作、学习和生活带来了许多不利影响。
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最后,电子政务建设的负面效益还表现在利用率低下、重复建设、形象工程和贪污受贿等造成巨额浪费,影响电子政务建设在公众心目中的印象。
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(责任编辑:孙晓明)