我国首部信用领域的法规《征信业管理条例》(以下简称《条例》) 已于日前实施。该条例提出将建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度, 以便推进中国社会、尤其是市场领域的信用体系建设。《条例》的出台与实施, 是在向各种失信行为说“不”。《条例》的意义何在? 其他国家和地区的征信体系建设有哪些值得我们借鉴的做法? 这是本期“思与辨”所要探讨的。
■ 主持人:
尹传刚(深圳特区报见习记者)
■ 嘉 宾:
匡贤明(中国<海南&改革发展研究院经济研究所所长)
倪金节(中国人保资产研究所客座研究员)
和静钧(西南政法大学政治与公共事务学院副教授)
《条例》体现了政府建立诚信化市场的决心与期许
主持人:一个国家或地区, 其发展的质量与速度, 在很大程度上取决于这个社会的信用机制运行情况。大家如何看待《条例》的实施?
和静钧:近年来, 关于征信行为混乱、征信主体泛滥、个人信息侵权等现象密集出现, 多是因个人信息的“市价”上升和个人与企业信用评定需求猛增等市场性“刚需”因素的原因促成, 处理失范之行为又“无法可依”而束手无策, 客观上纵容了这一失范现象的扩大, 妨碍了健全市场经济秩序。规范征信行为, 是市场经济发展到一定阶段的必然要求, 《条例》尽管姗姗来迟, 但也极具“及时雨”之意义。
倪金节:首部征信业法规的实施, 意味着征信业拥有了法律基础, 以后更全面的“大征信”系统建设, 也就有章可循。过去十年, 虽然央行一直在完善征信体系, 但主要局限在金融信息领域, 而且进展并不迅速。其中一个重要原因, 即是当时的征信体系建设, 未能从起初就明确方向和思路, 也没法律基础护驾运行。《条例》的实施, 会进一步规范征信行为, 便于打通各方面信息进入征信系统。
这次明确以统一代码, 进行信用管理作为方向, 就更加需要完善的社会征信系统建设。没有完善的征信系统, 统一代码模式的社会功用, 就会大打折扣。显而易见, 对社会征信系统进行规范和重塑, 是此次出台《条例》的最根本目的。它的实施体现了政府建立诚信化市场的决心与期许。
匡贤明:对个体来说, 识别并建立起与其他主体之间的信任, 成本太大。如果能建立起一个社会化的信任识别系统, 将大大降低这一交易成本, 并由此促进经济社会发展。正是在这个背景下, 我国首部信用领域的法规实施, 提出将建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度。
信任是经济社会发展最基础的内核。一个市场化的经济体, 如果各个群体间缺乏最基本的信任的话, 则交易很难达成, 经济社会活动很难开展。失信现象, 加大了整个社会的交易成本。 如果我国的征信系统建设能按这个《条例》推进, 有可能形成两个特点:一是征信机构是企业主体, 这个建立在市场经济基础上的征信机构, 相比于以各类档案为主的传统信息系统, 更高效, 也更客观。二是征信信息作为公共产品向社会提供, 有助于减少失范现象, 降低交易成本。这也有助于提高全社会的信用意识。
以“黑名单”制让失信者寸步难行
主持人:征信有两个方面, 一个是对个人征信, 一个是对企业征信。征信体系的建设需注意些什么?
倪金节:未来需要把包括产品质量、食品安全、工商登记、税收缴纳、工资支付、社保缴费等在内的多方面内容, 都纳入到征信体系建设中, 实现征信体系从碎片化到完整统一的过渡, 降低整个社会的诚信风险。
在统一征信的过程中, 必须注意保护好个人隐私, 不能顾此失彼。有关部门在采集个人信息时, 必须严格以《条例》的相关规定为准绳。
匡贤明:征信体系建设至少有两个方面需要进一步完善。
第一, 尽管条例明确了中国人民银行(以下称国务院征信业监督管理部门) 及其派出机构依法对征信业进行监督管理, 但征信系统的监管体系还需要进一步完善。我国正处于转轨之中, 个人私密信息与财产公开之间的矛盾还没有得到有效理顺。在这个背景下, 如何监督管理征信业, 恐怕还需要做更为深入的研究。
第二, 加快与其他系统的整合。征信系统若不与其他系统进行有效整合(如户籍信息、计生系统等), 其效用还相对有限。
和静钧:一个完整的征信系统, 应由三个范畴组成:一个是信用信息征集与管理制度, 属信息报告与备案制度, 与具体的惩奖无关, 执行“报告并说明”则可; 第二个是信用评级和评估管理, 属奖励型管理, 理论上做得最好的个人或企业应评上最优等的信用级别; 第三则是建立“黑名单”制, 即不良信用惩罚制, 禁止上了“黑名单”的个人或企业永久或一定期限内从事某类行为, 属惩罚性管理制度。前两个范畴, 属“自我管理”性质, 唯独第三个“黑名单”制度才真正涉及负面后果, 对涉事当事人会员的影响最大, 还应辅以救济与纠错机制。另外, 征信管理, 宜以与其他系统整合为方向。
要从根源上打击损害公民个人信息的行为
主持人:如何确保相关机构收集的公民个人信息不被商业化、公民隐私不被侵犯? 其他国家或地区的征信立法和征信实践有哪些值得我们借鉴?
匡贤明:在德国,1970年, 德国黑森州就出台数据保护法。1977年, 德联邦层面的数据保护法生效。现行的《联邦数据保护法》于2009年修改并生效, 约束范围包括互联网等电子通信领域, 旨在防止因个人信息泄露导致的侵犯隐私行为。如果违反法律规定, 将被处以5万至30万欧元罚款; 如因违法获利, 罚款应超出获利金额。因此, 借鉴德国经验, 建议在《刑法》等法律中应明确规定泄露、买卖、非法查询、偷窃公民个人财产和收入等信息行为的惩处力度, 明确界定犯罪行为, 从根源上打击损害公民个人信息的行为。
和静钧:对于信息而言, 有“普通信息”也有“敏感信息”, 也可以分类为“公益性信息”与“纯隐私性信息”。不良信用记录, 属“公益性信息”, 但也可能会涉及到“敏感信息”。目前《条例》的处罚对象只及征信管理人, 而不涉及个人与企业的信息维权, 《条例》虽针对个人与企业的信息作了禁止性规定, 但这些规定不一定能转化为对受到侵害的个人与企业的民事救济。另外, 《条例》并不适用于政府征信行为, 也是《条例》适用度受限的原因。从立法方向上看, 应推出《个人隐私法》或《个人信息安全法》等普通法, 这样才可能在侵权责任法上落实成一项救济制度。从美国、英国及法国等各国实践上看, 都是先在普通法上先期拓展, 然后才会以配套法律的形式, 具体推出这类行政法规。