案 情
某中外合资公司（以下称某合资公司）设立时的中方股东是A公司，外方股东是某国际商务有限公司（以下称外方公司），登记机关为M市工商局。2010年1月9日，A公司将在某合资公司中的股权全部转让给B公司，在B公司未支付股权转让款的情况，某合资公司2010年4月19日办理了股权转让变更登记，中方股东变更为B公司。A公司与B公司因股权转让发生纠纷，A公司于2012年10月25日诉讼至M市中级人民法院。A公司在诉讼期间，未向法院申请股权保全措施，法院也未向M市工商局送达任何相关法律文书。M市中级人民法院于2013年12月21日作出判决，解除A公司与B公司的股东转让合同。B公司于今年3月26日接到判决并随后提出上诉。在此期间，B公司将其持有的某合资公司全部股权分别转让给张某某、王某某二人，并于今年4月4日到M市工商局申请变更登记。M市工商局未要求某合资公司提交审批部门的批准文件，依据省政府相关文件直接办理了变更登记。于是，A公司提起行政复议，请求依法撤销某合资公司这次变更登记。
分 析
经过调查分析，对于这起行政复议案件，除了应当正确处理法与政策的关系外，笔者认为有必要探讨体现股东自治意思的公司章程在工商登记中的作用。
《公司法》第七十一条第四款规定，公司章程对股权转让另有规定的，从其规定。某合资公司提交到M市工商局存档的公司章程规定，各方股东任何一方如向第三方转让全部或部分出资额，须经董事会一致通过并报原审批机关批准。某合资公司章程约定股权变更需要履行批准程序，提交审批机关的批准文件，因此某股权变更应当适用公司章程的特别规定。该特别规定的适用还应当满足两个条件：即该约定是各方股东的真实意思表示，且不得与法律的强制性规定相抵触。
某合资公司的章程是否属于股东各方的真实意思表示？各方股东亲自签名的股东会议记录表明，全体股东均同意章程并提交到M市工商局备案。因而，这份公司章程应视为是真实的，具有法律公示力。
某合资公司的章程是否与法律的强制性规定相抵触？根据《公司登记管理条例》第二十七条第三款的规定，变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件。《公司登记管理条例》第八十二条规定，外商投资公司的登记适用本条例；有关外商投资企业的法律对其登记另有规定的，适用其规定。中外合资经营企业转让股权应遵守《中外合资经营企业法实施条例》的特别规定。
《中外合资经营企业法实施条例》第二十条在2014年2月19日国务院《关于废止和修改部分行政法规的决定》中被保留，该条第一款“合营一方向第三者转让其全部或者部分股权的，须经合营他方同意，并报审批机构批准，向登记管理机构办理变更登记手续”和第四款“违反上述规定的，其转让无效”的规定是行政法规层面的有效规定。该合资公司章程关于股东转让全部或部分出资额应报原审批机关批准的规定，与现行有效的行政法规规定相一致，换个角度说该合资公司章程与法律规定不抵触。因此，按照《公司法》第十一条“设立公司必须依法制定公司章程。公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力”的规定，作为各股东之间的民事合意行为，在不与法律抵触的情况下，公司章程约定的事项对全体股东具有约束力。
那么，对于股东在公司章程中明确约定到审批部门履行审批程序的这项既符合法律强制性规定，又充分体现股东各方真实意思的自治约定，工商机关在办理相关登记时，应如何正确对待、科学把握和恰当处理？
公司章程作为一种行为规范，由公司依法自行制定，主要是指由股东合意制定，对公司、股东、公司经营管理人员具有约束力的，调整公司内部组织关系和经营行为的必备自治规则。《公司法》2005年修订后，允许在公司章程中赋予股东更多的意思自治权利。
公司章程的自治特征表现为公司不同章程不同。在不违反法律、行政法规的前提下，各家公司根据其实际情况通过公司章程制定具体的公司治理制度和政策，确定本公司具体的组织和活动规则，从而有效保障公司经营自由。
与此同时，我国对公司章程的制定、内容和修改程序作出了法律上的强制性规定，体现为公司章程条款必须遵循《公司法》的规定，公司章程的修改必须依法由具有修改权限的机构履行法定程序，并经登记机关备案才能发生对外效力。例如，《公司法》第十二条第一款规定，公司的经营范围由公司章程规定，并依法登记。公司可以修改公司章程，改变经营范围，但是应当办理变更登记。这体现的就是《公司法》从总体框架上对公司治理进行引导，公司章程从实施细则上具体落实公司治理策略。
需要注意的是，《公司法》第二十二条第二款规定，股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起60日内，请求人民法院撤销。这就使违反公司章程的行为上升为可撤销的法律行为，使得公司章程在公司登记中的作用越发突出和重要。
《公司登记管理条例》第二十三条规定，公司章程有违反法律、行政法规的内容的，公司登记机关有权要求公司作相应修改。第二十七条第二款规定，公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。第三十六条规定，公司章程修改未涉及登记事项的，公司应当将修改后的公司章程或者公司章程修正案送原公司登记机关备案。上述规定说明，我国主要通过工商机关对公司章程进行审查达到监管目的。
笔者认为，工商登记机关必须严格依法行使职权，特别是在相关政策与新修订法律规定不一致情况下，更应依法行政。同时，对于充分体现股东意思自治又合法有效的公司章程必须给予充分尊重，严格审慎审查，积极履行法定监管义务。这也是法律规定公司章程要向工商机关提交或者备案的重要意义所在。
□吉林省工商局 王淑英 孙志友