关于我市食品安全工作的调研报告
（2009年11月24日在市三届人大常委会第十三次会议上）
市人大常委会：
为配合市人大常委会审议市人民政府关于我市食品安全工作情况的报告和迎接全国人大常委会对我市贯彻实施《食品安全法》的执法检查，市人大教科文卫委员会组织开展了对我市食品安全工作情况的调研。
7月份以来，我委分别召开了3个座谈会，邀请市人大常委会部分组成人员、部分市人大代表、市人大有关专委会及常委会有关部门负责人，与市卫生局、市农委、市质监局、市工商局、市商委、市进出口检验检疫局和市食品药品监管局等部门座谈，了解我市食品安全各监管环节的基本情况。9月8日至13日，由市人大常委会副主任陈雅棠带队，组织部分市人大常委会组成人员（24人次）和市人大代表（28人次），开展了从田间到餐桌的各环节食品安全检查，听取了相关监管部门实施《食品安全法》的专题汇报。
为了扩大调研的广度和深度，我们还采取上下联动的方式，委托13个区县（自治县）人大常委会，对食品安全工作情况开展调研。此外,还研究比较了外省市特别是京津沪三市贯彻实施《食品安全法》和食品安全工作情况。
最近，全国人大常委会执法检查组对我市《食品安全法》实施情况进行了检查，根据检查组提出的建议，我委对调研报告稿作了进一步补充完善。
现将调研情况综合报告如下：
一、我市食品安全工作基本情况
食品安全问题是重要的民生问题。市委市政府一贯高度重视食品安全工作，特别是近年来将食品安全纳入了“平安重庆”、“健康重庆”建设的重要内容。今年市委三届五次全委会作出《关于坚持安全发展加强安全工作的决议》，更是对食品安全工作提出了新的更高的要求。市人大常委会也非常重视食品安全工作，2006年作出了《关于进一步加强食品安全监管工作的决定》，2009年将食品安全工作列为对政府工作监督的重要方面。《食品安全法》及国务院颁布的《食品安全法实施条例》实施后，市人大常委会认真推动食品安全法律法规的贯彻实施，并积极推进食品安全地方立法工作进程。市人民政府及其有关监管部门高度重视食品安全工作，依法履行监管职责，认真解决食品安全的突出问题。
近几年我市没有发生重大食品安全事故，全市食品安全工作总体扎实有效,但与人民群众的期望相比也还存在一定差距。
（一）建立了比较完善的监管体制，出台了配套政策措施。市人民政府2004年就成立了由分管副市长任主任的市食品安全协调委员会。《食品安全法》实施后，又依法成立了由分管副市长任主任的市食品安全委员会，统筹领导全市食品安全工作，并要求各区县（自治县）政府在今年底建立相应的食品安全委员会。结合机构改革，调整了监管部门职责，对原有监管职能进行了部分调整。目前市级政府机构改革已经完成，涉及食品安全监管职能调整的食品药品监管局与市卫生局之间、市卫生局与质监局之间、市卫生局与工商局之间，已经基本完成工作交接，职能调整基本完成。各区县（自治县）政府正按要求进行政府机构改革，今年年底全部到位。
为配合《食品安全法》的实施，推进全市食品安全工作，市政府近期出台了7个相关文件，对食品安全整顿、贯彻实施《食品安全法》、部署食品安全大排查大整治大执法、进一步加强食品安全工作、进一步理顺食品安全监管职能等事项进行了部署。以政府令的形式颁布实施了《重庆市餐厨垃圾处理办法》，对餐厨垃圾的产生、收集、运输和处置作了规定。还组织力量对我市现行涉及食品安全监管的地方性法规、规章和规范性文件进行清理，拟废止2件政府规章和21件规范性文件；对全市食品安全标准进行了清理，清理食品安全标准37项，废止2项，清理食品企业标准2546项。
（二）积极推进食品安全监管网络建设，加强了日常监管。市、区县（自治县）和乡镇（街道）分别建立了政府负总责的食品安全组织领导体系，区县（自治县）将食品安全责任层层分解，纳入对乡镇（街道）安全工作考核，部分区县在村社设立了食品安全信息员，负责最基层的食品安全工作。有的区县还在乡镇设立了专门食品安全监管机构，配备专门监管人员。市级各有关监管部门加强对区县对应部门的领导，支持区县部门监管能力建设，农业、质检、工商、卫生等部门都努力将监管力量延伸到乡镇（街道）。市级农业、质检、工商和餐饮等监管部门加强了食品安全检测体系建设，配备了检测设备和检验设施，为依法监管提供技术支撑。
各相关监管部门立足自身职能，认真贯彻执行市委市政府各项决策部署，创新工作思路，采取有效措施落实《食品安全法》的规定，努力做好日常监管工作。如市工商局在国家工商总局配套办法尚未出台情况下，对流通环节食品经营者申办许可，采取按条件先行审查备案、待配套规章出台后再对经营者换发证照的做法，在严格依法行政的前提下，确保了法律实施过渡期食品流通许可工作的正常开展。
（三）组织开展了食品安全整治行动，建立了食品安全应急机制。自2008年以来，我市不停顿地组织开展了多次食品安全整治行动。全市先后开展了奥运食品安全、乳及乳制品安全等专项整治行动。今年4月市政府制定了《重庆市食品安全整顿工作方案》，在我市开展为期两年的食品安全集中整顿，范围涉及农产品、食品添加剂等八个方面。为落实市委三届五次全委会决议精神，从7月份开始，又组织开展为期半年的全市食品药品安全大排查大整治大执法工作。通过开展食品安全系列整治行动，在全市形成了对食品安全监管的强大声势，各监管部门在各次整治行动中，不断发现问题，解决问题，使我市没有发生重大食品安全事故。
与此同时，市政府还制定并不断完善《重庆市重大食品安全事故应急预案》，建立食品安全重大事故和食品安全突发事件应急快速反应处理机制。各部门根据市政府总预案，结合自身职责特点，出台了各自监管环节的食品安全事故应急预案，细化对食品安全事故的应急处理工作程序。各区县（自治县）政府也根据市里的总预案和当地特点，制定出台了相应的应急预案，并具体落实到各个监管部门，明确了处理食品安全事故的操作程序。
（四）抓好《食品安全法》的学习宣传，努力增强食品安全意识。全市各级各部门开展了形式多样的食品安全学习培训活动，努力增强监管人员、监管对象的食品安全意识。特别是《食品安全法》颁布实施后，全市组织了食品安全宣传月、宣传周活动，市食品安全委员会通过邀请专家讲解、举办高峰论坛、开辟报纸专栏、播放电视公益广告、传播网络信息、举办新闻发布会等形式，并通过电视台“直播重庆”、电台“阳光重庆”等主流媒体栏目，积极宣传《食品安全法》，各监管部门也通过组织专题讲座、举办培训班等形式，加强对食品监管人员和食品生产经营者的学习宣传。据统计，自《食品安全法》2月28日颁布至10月31日，全市各级各部门各单位共举办培训班525场，参与人数约10万人次。该法已被纳入全市普法内容，10月份全市各级各部门先后组织了30万公务人员参加了以《食品安全法》为主要内容的法律知识考试。
此外，各级各部门还通过开展现场咨询、张贴宣传画、悬挂宣传标语等形式，加强对广大公众的食品安全宣传。目前各级各部门各单位已经开展现场咨询356场（次），服务对象达46万人（次），张贴宣传画和悬挂宣传标语8.7万条（张），印发宣传资料64万份，翻印《食品安全法》单行本和宣传画各25万份。这些资料免费发放给食品生产经营者和广大公众，积极向他们宣传食品安全知识。
二、我市食品安全存在的问题
尽管我市各级各部门为保障食品安全做了积极努力和大量工作，食品各环节仍存在一些安全隐患。经过对调研、自查和各区县（自治县）人大调研情况的梳理，我市食品安全主要还存在以下问题：
（一）食用农产品生产规模化、标准化不高，食品源头存在安全隐患。我国对食用农产品监管的主要对象是规模化、标准化的生产者，而我市食用农产品生产的规模化、标准化不高：全市种植业、畜禽规模养殖和水产品养殖标准化率分别为21.7%、41.7%和11%，农产品生产80%以上为农户分散生产，对广大分散农户生产无力监管。除农业生产方式落后、生产力水平低外，我市农产品生产标准化水平也不高，根据我市自然生态条件和种养殖结构，需要修订500多项地方农业标准，目前完成了202个；全市已建成种植业标准化示范区仅610万亩，占全市2007年末常用耕地面积的18.2%，低于全国平均水平10个百分点；在全国已经建成的5亿亩标准化示范区中，重庆仅占1%；全市生猪规模标准化养殖年出栏790万头，仅占年出栏量的41.7%，低于全国平均水平6个百分点。
（二）食品生产加工小作坊和食品摊贩等食品生产经营单位没有明确监管部门，还存在监管空白。这些小作坊和食品摊贩既有生产行为，又有经营行为，有的还提供餐饮服务，长期以来各相关部门在监管上存在责任主体不清的情况。今年颁布实施的《食品安全法》也没有作出明确规定，而是授权省级人大常委会制定管理办法。据统计，全市食品加工小作坊四千余家，约占全市食品生产加工企业的60%，食品流通领域工商登记的个体经营户占90%以上。这些小作坊、小摊贩存在使用食品添加剂不当、生产卫生条件不达标等问题，数量众多的小餐饮店设施设备简陋，从业人员食品安全意识不强，食品加工操作不规范。
（三）全市食品安全整体监管能力不强。食品安全各环节监管队伍普遍不足：食品生产加工环节6687家企业，质检部门一线监管人员只有109人；食品流通经营主体124238户，工商部门一线监管人员只有600人；商贸流通部门在对生猪屠宰和酒类食品监管时，没有专门的执法机构和执法队伍；餐饮环节43465户经营单位，原监管的卫生部门监管人员只有349人，全市卫生监督员与人口比例约为0.42/万，而北京为1.3/万，天津为1.2/万。各监管部门检验检测费用明显不足，2008年农业部门投入250万，工商部门投入510万，卫生部门投入400万，就连具有相对较强技术监督力量的质检部门，目前所拥有的食品检测设备总值仅9000多万元，仍远低于全国2.23亿的平均水平。各环节食品检验检测资源相对不足，全市现有各类食品检验机构86个，其中国家级1个，部级5个，市级8个，且分布在农产品、食品生产加工、流通和餐饮各个环节，区县监管环节因缺乏基本的检验检测设备，监管技术支撑能力不强。
（四）农村是食品安全监管薄弱环节。我市现有的食品安全监管力量分布不平衡，主城区好于郊区县（自治县），城区好于农村，如质检部门各区县食品生产监管人员约2-3人，食品药品监管部门各区县餐饮食品监管人员仅1-2人，有的还是兼职。除工商部门外，其余五个主要监管部门在乡镇以下没有延伸机构，虽然有的区县在乡镇探索成立了综合性的食品安全监管机构，并配备了人员，但这些机构和人员还缺乏法定授权，对农村食品安全日常监管还难以有效开展。据了解，全市近年来发生的食物中毒事件有一半以上发生在农村地区。农村的农家宴和中小学校周边小食杂店的食品安全隐患也比较严重。
我委将以上问题作了具体梳理细化，并将意见反馈给市政府有关部门，引起了市人民政府的高度重视。9月23日市政府分管副市长主持召开了市食品安全委员会会议，专题研究了这些问题和意见，就加快机构改革和监管部门职能职责调整，加强地方立法调研、完善配套措施，推动食品安全地方标准工作，落实抽样检验经费，做好食品安全宣传舆论工作等作出进一步部署，各监管部门正按照市政府的要求抓紧改进和落实。
三、进一步加强我市食品安全工作的建议
为了积极有效推进“健康重庆”建设，认真贯彻市委三届五次全委会关于安全工作的决议精神，贯彻落实好《食品安全法》，进一步做好我市食品安全工作，提出以下建议：
（一）进一步加强学习宣传《食品安全法》的力度，强化食品安全意识。要把食品安全的宣传和知识普及纳入食品安全监管工作制度化建设。各级政府和相关部门要有目标、有计划地组织对《食品安全法》的学习宣传，要让广大群众了解，要把食品安全同健康营养结合起来，提高安全意识，追求健康意识，要同查处食品安全问题结合起来，同群众关于食品安全法律知识咨询结合起来。对监管部门执法人员和食品生产经营者的学习宣传要持续进行，开展《食品安全法》及其实施条例的培训，不断提高各监管部门执法人员依法行政意识，提高食品生产经营者的“第一责任人”意识。特别要加强对农村的食品安全知识普及，提高对农民宣传的针对性，使广大农民知晓涉及农产品安全的知识，知晓日常消费食品的安全常识，力求把食品安全事故杜绝在初级农产品生产环节，把安全隐患防范前移到监管链的最前端。
（二）进一步深化政府机构改革，使食品安全监管职责落到实处。加快区县（自治县）政府机构改革步伐，认真落实各级政府负总责原则，并逐级落实区县（自治县）政府及乡镇政府（街道）食品安全监管责任。健全完善区县（自治县）政府食品安全监管组织机构，依法及时调整食品安全监管部门职能职责，各监管部门之间的职能调整要尽快落实到位。要根据食品安全监管需要，切实加强各级食品安全监管力量建设，特别要加强区县（自治县）食品安全监管队伍建设与检验检测硬件配备，做到各区县（自治县）食品安全各环节的监管有机构、有人员、有设施设备。及时总结和深入研究部分区县赋予乡镇（街道）有关机构食品安全监管职责的做法，努力将食品安全监管向基层延伸，不断加强食品安全监管网络的网底建设。
（三）建立健全我市地方食品安全标准体系和食品安全风险监测体系，使我市食品安全监管有科学的依据，风险监测有健全的体制。市政府要研究组建我市食品安全地方标准评审委员会，进一步做好对我市有关食品安全标准的清理，抓紧研究制定和修订适合我市自身特点的食品安全标准，完善我市食品安全标准体系。要抓紧研究组建市食品安全风险评估和监测机构，组建食品安全风险评估和监测专家队伍，在国家食品安全风险监测计划制定后，及时制定实施我市食品安全风险监测方案。抓紧建立健全食品安全信息互通与共享平台，建立统一、权威、高效的食品安全信息发布渠道，及时发布食品安全信息。
（四）切实抓好法律实施过渡期的食品安全工作，尽快出台对食品加工小作坊、小食杂店和小摊贩的管理办法，确保不发生大的食品安全事故。要充分发挥市食品安全委员会统筹协调作用，把工作做实，分段监管职能不交叉、不重复、不留空白。特别是对食品加工小作坊、小食杂店和小摊贩的监管，市政府要学习借鉴兄弟省市政府的做法，在地方性法规出台前明确对食品加工小作坊、小食杂店和小摊贩的监管主体，及时制定相应管理办法，明确监管的责任主体，监管部门之间要加强配合，低成本高效率地实施监管。要认真研究落实食品检验检测经费保障，凡属依法检验检测的，费用必须纳入财政预算，保证必要的投入需要。要继续保持整顿高压态势，加大排查整治力度，不断改善和提高我市食品安全整体状况。
（五）建立和完善食品安全考核和责任追究制度，严格落实食品安全监管责任制。各级各部门要建立完善食品安全考核和责任追究制度，进一步落实监管职责，使各监管部门切实做到各负其责又相互配合。建立食品生产经营企业信用档案，加大对违法食品生产经营者的处罚力度，及时通过媒体曝光违法食品生产经营者的行为，加强食品安全的社会监督和舆论监督。进一步完善食品安全事故应急处理机制，特别是要建立适合我市农村特点的食品安全事故应急处理机制，使食品安全事故能够得到及时处理。
（六）加快我市食品安全地方立法步伐，确保2010年市人大常委会初审《重庆市食品安全条例（草案）》。根据《食品安全法》的授权，结合我市实际，论证起草我市地方性法规，进一步细化《食品安全法》及国务院《食品安全法实施条例》中的有关规定，将政府规章和规范性文件中被实践证明比较成熟的有关食品安全监管的规定，及时纳入地方性法规内容，积极推进我市食品安全地方立法工作进程，确保《重庆市食品安全条例（草案）》明年提交市人大常委会审议。要根据食品安全法的规定，加紧对我市涉及食品安全监管的地方性法规进行修订完善。
特此报告。