中国投资者境外投资 “走出去”的审批程序
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2009年6月
本报告仅提供一般性指导，不能用以替代个案的具体法律意见。
目录
标题 前言 1. 审批程序概览
2. 外管局对外汇资金来源审查意见 3. 发改委核准 4. 商务部境外投资证书
5. 向商务部和外管局的境外并购前期报告 6. 外管局对汇出前期费用的核准
7. 批准后程序：批准后程序：外管局外汇登记证与外汇汇出核准外管局外汇登记证与外汇汇出核准
8. 用国有资产在境外投资的特别程序：国有资产在境外投资的特别程序：向国资委和财政部办理产权登记向国资委和财政部办理产权登记 9.
投资后期监管与持续报告义务
10. 结论
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Lovells 1
中国投资者的境外投资 “走出去”的审批程序
前言
目前，中国的中产阶级规模已大致与欧洲相当，且还在不断扩大。尽管中国投资者享有在这一庞大的国内市场进行投资的各种便利，但还是有越来越多的中国投资者将目光投向了海外，希望进入中国以外的市场。中国投资者进行海外投资的理由有很多。为满足经济发展的需求而获取自然资源目前仍是主旋律，但也有越来越多的投资者开始选择收购品牌、经销网络、技术或专有技术并学习掌握现代管理原则。
在过去，为了将外汇留在国内和防止国有资产在未受监督情况下转移至海外，中国政府对中国投资者的海外投资进行了严格的控制 。自从1978年实行“改革开放”政策以来，中国逐渐放松了对许多领域的控制，境外投资的相关法律制度也不例外。这一过程可大致分为三个主要阶段：“试水”（1979年-1991年）、“摸着石头过河”（1991年-2002年）和“架桥”（2002年至今）。
中国于2001年加入世界贸易组织（“WTO ”）后，政府推行“走出去”的政策，鼓励中国企业进行海外投资，这也带来了法律制度上的巨大的变化。“走出去”政策的背后是政府为了缓解由贸易顺差和外汇储备迅速增加所带来的货币升值压力。为了执行“走出去”的政策，中国政府采取了多项措施：2006年实行“合格境内机构投资者”（QDII ）制度、次年建立中国的主权投资基金--中国投资有限责任公司（中投公司），并很大程度上放松了对海外投资的控制，使得更多的中国投资者可以进行海外投资。 这些措施都产生了明显的影响。根据由中国商务部（“商务部”）和国家统计局（“统计局”）于2007年联合发布的中国对外直接投资统计公报（“公报”）显示，2007年中国对外直接投资达265.1亿美元，比之前一年增加25.3%，至2007年为止大陆的海外投资的总额也达到了1179.1亿美元。公告还显示，约有7000家大陆企业在173个国家和地区设立了10000家企业。投资主要集中在商业服务（21.2%）、交通和仓储（15.4%）、采矿业
（15.3%）、制造业（8%）、金融业（6.3%）和相对份额较小的房地产业（3.4%）。
按地域分，香港、开曼群岛和英属维尔京群岛约占投资的百分之六十九（69%），其中香港占比重最大，达百分之五十二（52%）。很明显，以上地区在绝大多数情况中都不是最终的投资目的地。在公告中还显示，尽管国有企业一直以来都是海外投资的主要投资者，但其份额在去年下降到 19.7%，而私有企业的海外投资大幅上升。由于许多私人投资者未经过政府审批渠道，而是通过众所周知的“空壳公司”途径进行投资，不会反映在官方数据上，所以实际的数据可能会比公告的数据高出很多。 自2008年后半年开始波及全球的经融危机为中国投资者参与国际并购提供了许多机会。近期数据显示，海外并购市场中的能源、采矿和公用设施领域在交易价值（98.8%）和数量（54.5%）上仍占据首要地位。由此，矿产资源丰富的澳大拉西亚仍然是中国海外并购者最热衷的投资地域，交易价值和数量分别达到97%和54.5%。
1. 审批程序概览
现有的境外投资监管体系尚处于不断发展和完善的过程中，中国投资者在获得海外投资的行政许可上仍面临着许多挑战。
在比较典型的情况中，中国投资者必须获得三个政府部门（或其地方部门）的登记／核准／批准，该三个部门分别为：
(i) 国家外汇管理局（“外管局”），其负责对外汇
的来源、兑换和汇出进行监管； (ii) 国家发展和改革委员会（“国家发改委”），其
前身为中央计划主管部门，现在负责规划、监管和协调中国的经济发展和行业政策；和 (iii) 商务部。
首先，中国投资者需向当地的外管局提出申请，取得“审查批复”（一种预审），证明其实际拥有拟用于海外投资的外汇资金，或将人民币资金兑换成外汇。以上部分资金标准取决于投资规模，各地可能存在差异，且还需国家外管局批准。
然后，中国投资者必需获得当地发改委对项目的核准。如果项目涉及能源开发或使用大量外汇，则需在北京的国家发改委核准。如果投资超过一定的标准，则还可能需要国务院的批准。
此外，投资者还需获得省级商务主管部门的核准，对于某些国家或行业的投资，则需获得商务部的核准。
如果拟进行的境外投资中涉及国有资产，中国投资者还必需获得国有资产监督委员会（“国资委”）的批准，该部门负责国有资产的保值和增值。 最后，获得了上述批准，投资者需回到外管局进行登记，以将外汇汇出中国。
如果一切顺利的话，整个程序可能需数月的时间。但对于没有强大政府关系的中国的私营企业来说，几个月时间可能已经是非常理想的情况。当然，对于被认为具有全球竞争力的“冠军级企业”和具有强
大政府背景的国有企业来说，整个程序会顺利得多。
根据行业性质的不同，审批过程也有可能会涉及其他政府部门，而且各部门间的重复管辖也比较常见。例如，银行、证券公司和保险公司等金融机构需要接受另外一套规则的管辖，并由不同的监管机构进行监督。
以下我们将详细讨论审批过程各步骤的要求以及法律和实际操作的问题。本报告将不讨论适用于特别行业（如金融机构）的特别规则。
2. 外管局对外汇资金来源审查意见
境外投资的第一步是在外管局进行登记，并获得外汇资金来源审查批复，以确保中国投资者是拟投往海外的国内资金的实际拥有者。外管局亦可批准将人民币资金兑换为外汇。近期外管局启用了新的电子平台处理所有境外投资事宜。从2009年1月1日起，所有与境外投资项目相关的外汇程序，包括批准、核准、登记和备案等均需通过该平台进行处理，投资者将获得IC 卡外汇登记证（“IC 卡”）取代以前的纸质证明。所有与投资者境外投资相关的批准和记录都将被记录在投资者的IC 卡上。中国的外商投资企业的外汇交易也采用了与此相类似的平台。
自从2003年以来，外管局都只审查存放在中国境内的外汇来源，而不再审查从国外获得的外汇的来源。因此，对于中国投资者而言，通过现有关联机构或海外控股母公司获得外汇资金则显得更有吸引力。
实物投资、海外援助项目和经国务院批准的战略投资项目无需经外管局审查。 2.1 管辖
所有“境外投资”均需在外管局进行登记，而“境外投资”是指在境外设立各类企业或者购股、参股，从事
生产经营的活动。值得注意的是，上述定义中指明制造或服务类投资目标公司的方式似乎排除了间接投资。
中国投资者必须在相关的省、自治区或直辖市向当地的外汇部门提交申请。2005年5月19日之前（在此之后为1千万美元），在二十四（24）个试点城市，如果中方投资的外汇金额不超过3百万美元，则当地外管部门有权签发审查复批。进行预审后，除上级机关授权的情况下，地方外管局需将申请递交国家外管局进行最终审查。 2.2 申请材料
以下申请材料必需递交给当地外管局： (a) 标准申请表；
(b) 境外投资项目的可行性研究报告；
(c) 经工商管理局（“工商局”）年审合格的营业执
照（复印件）； (d) 经注册会计师审计的上年度资产负债表及损益
表；和 (e) 外汇资金来源证明，包括：
(i) 用自有（国内）外汇资金的，应提供有关
外汇账户的开户批准文件和最近一期的余额对账单； (ii) 使用国内商业外汇贷款的，应提供投资主
体与贷款银行签订的贷款意向书；或 (iii) 使用援外合资合作基金外汇贷款、
外贸发展基金外汇贷款等国内政策性外汇贷款的，应提供有关主管部门批准使用该项政策性资金的批准文件1。
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《国家外汇管理局关于简化境外投资外汇资金来源审查有关问题的通知》，第2条。援外合资合作项目基金是依据《援外合资合作项目基金管理办法》（由商务部和财政部颁布，并自1998年7月7日起施行）和《援外合资合作项目基金管理办法实施细则》（由商务部和财政部颁布，并自
如果海外投资项目涉及收购境外资产或股权权益，中国投资者还需提交其他文件，包括拟收购资产或股权的说明文件、收购协议、和“中介机构”（应指财务咨询事务所）对拟收购标的评估报告等证明材料。 2.3 考量因素
外管局审查的目的主要是为了确保外汇资金是由拟投资者所有。尽管要求提交关于拟投资项目的可行性研究报告，但外管局在审查过程中不会考虑任何经济或商业上的因素。
我们注意到对境外投资的外汇控制自九十年代以来已经有较大程度的放宽。目前外管局不仅不再审查海外外汇资金的来源，也不再考虑与目标国家相关的“投资风险”，并且中国投资者也不再承担在当地财政年度结束后六（6）个月内将境外投资所得汇回国内的义务，也无需提供相当于汇往海外的外汇资金百分之五（5%）的保证金存款。在中国目前的外汇管制改革中，已不再要求中国企业将全部外汇收益汇回中国，而这也是全面改革中的一部分。 2.4 时间表
地方外管局应当自受理申请之日起二十（20）个工作日内作出决定（或如确有需要，经本局负责人批准，延长至三十（30）个工作日）。该规则颁布于2004年，修改了1989的应在递交申请材料后三十（30）日内做出决定的规定。
如果中方投资的外汇达到或超过以上额度，则地方外管局应在二十（20）个工作日内完成初步审查，并将申请转递国家外管局。国家外管局应在收到申请后二十（20）个工作日内做出最终决定。 1999年4月2日起施行）而设立的基金。援外合资合作项目基金由商务部、财政部和驻外使馆或领事馆共同管理；该基金为两类境外项目提供援助，即(i)中国投资者利用中国设备或技术以及受援国自然资源的境外项目；和(ii) 以生产性为主的中小型合资合作项目。中央对外贸易发展基金是依据《中央对外贸易发展基金管理办法》（由中国进出口银行颁布，并自2000年11月29日起施行）和《关于进一步加强中央外贸发展基金管理工作的通知》（由商务部于2006年颁布）等文件而设立的基金。向中央对外贸易发展基金办理外汇贷款须经中国进出口银行、商务部和财政部批准。
2.5 进一步放宽的建议
外管局对于外汇资金来源的审查预计还会进一步放宽。在2009年5月18日发布的《境内机构境外直接投资外汇管理规定（征求意见稿）》中，外管局拟将外汇资金来源审查程序纳入外汇登记制度中。若能得以实施，本项改革措施将进一步简化申请程序。
3. 发改委核准
下一步是取得发改委或其地方机构的核准。在取得发改委的核准之前，中国投资者不得签署任何具有最终法律效力的文件，并且，未经发改委核准，外管局或海关或税务机关均不得办理与境外投资相关的任何手续。
依据境外投资项目的战略重要性，境外投资项目也可能需要经最高级别行政机关（即：国务院）的审批，具体如下所述。 3.1 管辖 (a) 发改委
大部分“境外投资项目”要求经发改委的核准。这些项目是指中国投资者直接或间接通过其海外子公司获得境外企业所有权或经营管理权或其他相关权益的活动。这包括新设企业、并购企业、购买股份、增资或再投资的项目。
中国投资者必须向企业注册地的地方发改委提交申请。2 地方发改委对以下项目之外的投资项目作出是否核准的决定。对以下项目，地方发改委必须将申请提交国家发改委，以作出最后核准： (i)
中方投资3000万美元及以上的资源开发类境外投资项目（例如：勘探开发原油、矿山等资
2
《境外投资项目核准暂行管理办法》（由发改委颁布，并自2004年10月9日起施行）（“发改委办法发改委办法”），第发改委办法
8条。我们注意到，中国投资者不得越过程序而直接向国家发改委提交项目申请报告。只有计划单列企业集团和中央管理企业可直接向国家发改委提交项目申请报告。
源的项目）；
(ii) 中方投资用汇额1000万美元及以上的非资源
类境外投资项目；或 (iii) 投资主体在台湾地区或与中国无外交关系的国
家进行的投资项目，无论该项目规模多大。 中央管理企业且中方投资额低于以上额度的境外投资项目，仅需报国家发展改革委（和商务部）备案。
地方政府有权制定不同的审批程序。截至目前，许多地方政府已经出台实施细则，这些实施细一般都与发改委的规定保持一致。 (b) 国务院
中方投资额2亿美元及以上的资源开发类项目，以及中方投资用汇额5000万美元及以上的其它项目，由国家发改委报国务院核准。 3.2 项目信息报告
境外竞标或收购项目，应在对外投标或开展正式商务谈判前，向国家发展改革委报送书面信息报告。信息报告的主要内容包括投资主体基本情况、项目投资背景情况、投资地点、方向、预计投资规模和建设规模、工作时间计划表。国家发展改革委在收到书面信息报告之日起七（7）个工作日内出具有关确认函件。 3.3 申请材料
报送国家发改委的项目申请报告应包括以下材料： (a) 项目申请报告；
(b) 公司董事会决议或任何其他相关的出资决议； (c) 证明中方及合作外方资产、经营和资信情况的
文件； (d) 银行出具的融资意向书；
(e) 以有价证券、实物、知识产权或技术、股权、
债权等资产权益出资的：应提交具备相应资质的会计师事务所、资产评估机构等中介机构出具的资产评估报告； (f) 投标、并购或合资合作项目：中外方签署的意
向书或框架协议等文件； (g) 境外竞标或收购项目：按第3.2款规定，附国
家发展改革委出具的有关确认函件。 地方发改委可能对需要提供的文件具有不同或更多要求。例如，涉及国有资产的，北京市发改委还要求提供国资委出具的确认文件。 3.4 考量因素
国家发改委在审查境外投资项目时，将考量至少两组因素。
首先，国家发改委将考量国家发改委办法中的一般因素，如： (i)
符合国家法律法规和产业政策；不危害国家主权、安全和公共利益；不违反国际法准则；
(ii) 符合经济和社会可持续发展要求；有利于开发
国民经济发展所需战略性资源；符合国家关于产业结构调整的要求，促进国内具有比较优势的技术、产品、设备出口和劳务输出；吸收国外先进技术； (iii) 符合国家资本项目管理和外债管理规定； (iv) 中方投资者具备的投资实力。
其次，许多境外投资项目在于2006年7月5日生效的《关于印发〈境外投资产业指导政策〉的通知》（“发改委指导文件”）中被列为“鼓励”或“禁止”类项目。未在发改委指导文件中明确列出的产业部门则被视为属于“允许”类境外投资。对鼓励类项目，在核准过程中给予优先考虑，并且，在宏观调控、多/双边经贸政策、税收外汇、海关、信贷和保
险等方面，给予一定优惠。 (i) 鼓励类项目
确定是否属于鼓励类项目，有两种方法。
首先，根据发改委政策，满足下列标准之一的，被视为鼓励类境外投资项目：
(1) 能够获得国内短缺以及国民经济发展所急需的
资源或原材料； (2) 能够带动国内具有比较优势的产品、设备和技
术等出口和劳务输出； (3) 能够明显提高我国技术研究开发能力，以及能
够利用国际领先技术、先进管理经验和专业人才。 其次，发改委目录中还列出一些自动列为“鼓励”类的具体项目，如林木采伐、运输及培育，石油、天然气的勘探、开发等，纸及纸浆制造，以及先进的新技术和产品的研究等。 (ii) 禁止类项目
相反，属于下列情形之一的，列为禁止类境外投资项目：
(1) 危害国家安全和损害社会公共利益的； (2) 运用我国禁止出口的特有工艺或者技术的； (3) 我国法律禁止经营的领域；
(4) 投资对象国或地区法律禁止投资的产业，我国
缔结或参加的国际条约规定禁止投资的其他产业； (5) 法律、行政法规规定的其他情形。
发改委目录中还明确禁止少数指定境外投资项目（我国的特有工艺或在道德上应受到谴责的贸易），即
(1) 我国特有的珍贵优良品种的养殖、种植（包括
种植业、林业、畜牧业、水产业的优良基因）；
(2) 我国传统工艺的绿茶及特种茶加工（名茶、发
酵黑茶等）； (3) 传统中药饮片炮制技术及中成药秘方产品的生
产； (4) 博彩业（含赌博类跑马场）； (5) 色情业。
这些项目与境内投资指导文件于2007年1月1日生效的《外商投资产业指导目录》中的某些“禁止”类项目类似。发改委指导文件是确定境外投资项目可行性时应优先参考的文件之一。另外，在准备申请材料时，也必须理解发改委指导文件中包含的核准标准。 3.5 时间表
地方发改委应当自受理申请之日起二十（20）日内作出是否予以批准的决定。地方发改委认为申请材料不完整或不符合法定要求的，应当自收到申请材料之日起五（5）日内告知申请人，否则，提交至地方发改委的申请材料将被视为已被接受。经地方发改委负责人批准，二十日的时间期限可以延长十（10）日。3
国家发改委应当自受理地方发改委所提交之申请材料之日起二十（20）日内作出书面决定。经国家发改委负责人批准，二十日的时间期限可以延长十（10）日。必要时，发改委可以在受理地方发改委所提交之申请材料之日起五（5）日内，对相关于拟投资项目的重点问题委托有资质的咨询机构提供评估报告。
3
《中华人民共和国行政许可法》（自2004年7月1日起施行）（“行政许行政许可法”），第可法
42条。发改委办法中未明确规定地方发改委的核准时间表：第6条仅规定了向中央管理企业出具备案证明的具体时间表，即国家发展改革委在收到申请材料之日起七（7）个工作日内出具备案证明。在这种情况下，有必要参考行政许可法中关于行政许可的一般规定。
4. 商务部境外投资证书
获得发改委核准后，中国投资者必需向商务部申请获得中国企业境外投资证书。商务部于2009年3月16日颁布的《境外投资管理办法》（“商务部办法”）已于2009年5月1日起生效，这一办法对审批制度进行了改革。
商务部办法极大地简化了商务部和各省级商务主管部门对境外投资的审批，并通过承认其他政府部门的批准或审批要求解释了商务部程序与其他政府部门（如发改委）的重叠状况。此外，尽管维持了对部分大型和敏感项目的管辖，商务部将对大部分由地方企业进行的项目的审批权下放给了地方商务主管部门，而小规模项目的审批目前也只需在网上进行简单的备案。与此同时，商务部还将特殊目的公司（详细情况见第4.1部分）的审批完全提归其管辖。 4.1 管辖
商务部办法对境外投资项目进行了重新分类，并规定了商务部审批的范围和相关的文件要求，具体如下：
第一类 - 由商务部核准的项目 • 在与我国未建交国家的境外投资；
• 由商务部确定的特定国家或地区的境外投资； • 中方投资额1亿美元及以上的境外投资； • 涉及多国（地区）利益的境外投资；和 • 设立境外特殊目的公司4。
第二类 - 由省级商务主管部门核准的项目
• 中方投资额1000万美元及以上、1亿美元以下
的境外投资；
4
“特殊目的公司”的定义与《关于外国投资者并购境内企业的规定》（由六
部委联合颁布，并于2006年9月8日施行）中的定义类似，即特殊目的公司系指中国境内公司为实现以其实际拥有的境内公司权益在境外上市而直接或间接控制的境外公司。请注意，在此定义中，不包括自然人。
• 能源、矿产类境外投资；和 • 需在国内招商的境外投资。
第三类 - 不属于第一和第二类的其他项目
• 中央企业（“央企”）在境外非金融企业或通过绿
地投资或合并或收购的方式收购境外非金融企业的所有权、管理权或其他权利的，由商务部核准； • 非央企的境外投资由省级商务主管部门核准。 与发改委不同的是，商务部的核准不适用于再投资项目。在此类情况中，中国投资者或中国投资的境外企业只需在完成交易相关的法律程序一（1）个月内将再投资在商务部或省级商务主管部门（以原核准部门为准）进行网上备案。
如上所述，金融机构（如银行、证券公司和保险公司）的境外投资不由商务部管理，而是由另外的系统管理，需获得行业内监管组织，如银监会、证监会或保监会的批准，在此不做详细讨论5。 除央企以外，由商务部管辖的项目中，中国投资者必须向注册地的省级商务主管部门递交申请材料。央企必须直接向商务部申请。
一般来说，商务部或省级商务主管部门收到申请材料后都会征询中国驻该国或地区的使领馆的意见，并决定是否批准申请。
获得商务部或省级商务主管部门核准后，中国投资者还必需在中国驻东道国或地区使领馆进行登记，并向原核准部门报告所要求的境外投资的经营和数据信息。
在香港和澳门进行投资也适用商务部办法的规定。
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我们注意到，适用于批准金融机构境外投资的具体规定将来可能有所变化。据媒体近日报道，财政部（“财政部财政部”）会同央行即中国人民银行财政部（“中国人民银行中国人民银行”）、银监会、证监会和保监会正在拟订一套新的金中国人民银行
融机构境外并购管理办法。这套办法有可能包括中国政府就中国投资有限责任公司（CIC ）在投资境外金融机构时因全球金融危机遭受的重大损失所制定的政策。然而，这套办法初稿中的规定尚未定案，各类金融机构目前仍适用现行的相关规定。
4.2 申请材料
第一和第二类境外投资项目中，中国投资者需向省级商务主管部门或商务部提交以下申请材料： (a) 申请书（主要内容包括境外企业的名称、注册
资本、投资金额、经营范围、经营期限、投资资金来源情况的说明、投资项目的具体内容、境外企业的股权结构，以及投资环境分析评价等）； (b) 企业营业执照复印件；
(c) 境外企业章程及相关协议或者合同；
(d) 国家有关部门（如发改委）的核准或备案文
件； (e) 并购类境外投资须提交境外并购事项前期报告
表；和 (f) 主管部门要求的其他文件。
商务部办法规定的相关文件要求承认了由“其他监管机关”（很明显是指发改委）事先核准的必要性。这有助于理清在境外投资项目核准审批中发改委和商务部程序之间的关系。
第三类项目的审批则仅需进行网上备案，省级商务主管部门（就地方企业而言）或商务部（就央企而言）应在收到申请后三（3）个工作日内处理申请。 4.3 考量因素
根据商务部办法，商务部和省级商务主管部门不会批准以下境外投资项目：
(a) 危害中国国家主权、安全和社会公共利益； (b) 违反中国法律法规或国家政策；
(c) 可能违反中国对外缔结的国际条约；
(d) 涉及中国禁止出口的技术和货物； (e) 目标国家政局不稳或存在严重安全问题； (f) 违反目标国家的法律、法规或风俗；或
(g) 以实施跨境犯罪为目的。
如果不存在以上情况，商务部将从以下七个方面进行考虑，决定是否批准境外投资项目： (a) 东道国的投资环境； (b) 东道国的安全状况；
(c) 中国和东道国的政治和经济关系； (d) 中国的境外投资政策；
(e) 中国投资在不同国家的合理分布； (f) 中国履行国际条约的义务；和 (g) 对中国公司合法权益的保护。
此外，在考虑以上各个方面时，商务部还将按照2005年10月17日生效的《境外投资开办企业核准工作细则》（“商务部细则”）中所列各点进行考虑。
例如，针对(d)项（中国的境外投资政策），商务部不仅应考虑上述发改委的指导文件，还应考虑由商务部和外交部共同颁布的《对外投资国别产业导向目录》（“商务部目录”，2004年7月8日生效，2007年1月31日进行补充）。商务部目录中按照行业和国家分类列出了鼓励进行境外投资的项目。进行商务部目录中投资的公司可以获得政府在外汇、资金、税收、海关和出入境等方面的优惠政策。在更新后的商务部目录中目前共列出了一百二十七（127）个国家。
类似的详细指导在商务部规定中列出的七个方面中也可找到。
很有意思的是，为了放宽核准程序，商务部将不再审查境外投资项目的经济或技术可行性，而由中国投资者自行负责。 4.4 时间表
收到申请材料后，省级商务主管部门或商务部将首先咨询中国驻东道国使领馆经济和商务参赞的意见，后者应于收到此等请求后十（10）个工作日内回复。
收到由其管辖的项目的完整的申请材料后，省级商务主管部门应当于五（5）个工作日内决定是否受理，并应当于十五（15）个工作日内做出是否予以核准的决定。
收到由商务部管辖项目的申请后，省级商务主管部门应当于收到完整申报材料后十（10）个工作日内（不含征求参赞意见的时间）做出初审意见，同意后将全部申请材料报送商务部。商务部收到后，应当于十五（15）个工作日内（不含征求参赞意见的时间）做出是否予以核准的决定。如上所述，央企项目无需通过省级商务主管部门报送商务部。 在获得发改委批准和商务部核准后，中国投资者可依法按照要求办理外汇、海关、出入境管理和税务手续。
5. 向商务部和外管局的境外并购前期报告
中国投资者和中资海外企业获得海外企业的资产或经营控制权的投资中，“在确定境外并购意向后”，需及时向商务部及地方省级商务主管部门和国家外汇管理局及地方省级外汇管理部门报告。并填写由商务部和外管局要求的标准表格。
6. 外管局对汇出前期费用的核准
在国际收购的竞标中，招标方一般会要求投标方提供担保存款或竞标保证金。对于在境外没有外汇账户的中国投标方而言，要想在竞标规定时间内获得外管局的上述核准非常困难。有许多中国投标方也因此错过了许多机会。即使是在不涉及竞标程序的简单收购中，中国投资者在初期阶段也会经常遇到许多难题，例如办公场地的租赁和设备的采购。
为了解决此类问题，外管局规定中国投资者向有关主管部门提交境外投资项目核准申请或投资意向后，在获得正式批准前，可向境外支付与境外投资项目相关的前期费用。 6.1 管辖
中国投资者必需获得外管局的地方分支局的批准。 6.2 申请材料
中国投资者应提交以下材料向所在地外管局申请办理前期费用汇出的核准手续：
(a) 书面申请（包括境外投资项目总投资额、各方
出资额、出资方式、用汇金额，以及所需前期费用金额、用途和资金来源说明等）； (b) 境内投资者的营业执照或注册登记证明； (c) 境内投资者参与投标、并购或合资合作项目的
相关文件（如中外方签署的意向书、备忘录或框架协议等）； (d) 境内投资者向所在地外管局出具的书面承诺函
（承诺所汇出的前期费用只用于经批准的境外投资项目，如有违反，由境内投资者承担相关法律责任）； (e) 前期费用汇往境外账户的国别（地区）、境外
账户开户行、开户人名称、账号的说明；和 (f) 外管局要求的其他相关材料。
所在地外管局审核材料无误后，签发资本项目外汇业务核准件。境内投资者凭核准件到所在地外汇指定银行办理购付汇手续。 6.3 考量因素
根据外管局前期费用通知，前期费用只能用于以下用途：
(a) 收购境外企业股权或境外资产权益，按项目所
在地法律规定或出让方要求需缴纳的保证金；
(b) 在境外项目招投标过程中，需支付的投标保证
金； (c) 进行境外投资前，需进行市场调查、租用办公
场地和设备、聘用人员，以及聘请“境外中介机构”提供服务所需的费用；和 (d) 其他与境外投资有关的前期费用。
此外，境内投资者向所在地外管局申请汇出的前期费用，一般不超过其向发改委和商务部申请境外投资总额的百分之十五（15%）；确因业务需要超过百分之十五（15%），由所在地外汇分局（外汇管理部）核准。 6.4 时间表
地方外管局应当自受理申请之日起二十（20）个工作日内完成行政审查（必要时经本局负责人批准可为三十（30）个工作日）。
7. 批准后程序：批准后程序：外管局外汇登记证与外汇
汇出核准
经发改委核准和商务部批准后，境内投资者应当向外管局办理境外投资外汇登记证。未经外管局批准，不得将人民币兑换成外币，亦不得将外汇汇往境外；投资者计划分期汇出经核准的外汇资金金额的，每次汇出均须取得外汇汇出批准。中国境内汇款行负责监督实施本规定，未遵守本规定的汇款行将被处以最高人民币10万元的罚款。
另外，境内投资者有意开立境外银行账户的，亦应当取得外管局批准。 7.1 权限
外管局主管部门与出具外汇资金来源审查批复（参见上述第2条的解释）的部门为同一部门。
7.2 申请材料
境内投资者应当持下列材料向外管局办理外汇登记：
(a) 外管局的外汇资金来源审查批复；
(b) 国家主管部门的批准文件（如发改委和商务部
在通常情况下出具的批准文件）； (c) 投资项目的合同或者其他可证明境内投资者应
当汇出外汇资金数额的文件。 凡以非现金国有资产在境外投资的，应当提交国资委出具的登记表和《国有资产实物境外投资出口核验表》。
我们注意到，实际上，不同辖区的外管局地方分局可能会有进一步的文件要求，比如所设立境外公司的公司章程或董事名单。 7.3 考量因素
在此阶段，外管局应当对境内投资者的投资外汇资金来源进行复核。法律目前尚未对此阶段可考量的其它具体因素作出规定。实际上，外管局各分局可以考量不同因素，我们强烈建议与外管局相关分局逐一核对。 7.4 时间表
外管局地方分局应当自申请之日起二十（20）个工作日内完成全部行政审查（或者，在必要时，在三十（30）个工作日内完成全部行政审查，并且取得外管局地方分局负责人的批准）。
8. 用国有资产在境外投资的特别程序：用国有资产在境外投资的特别程序：向
国资委和财政部办理产权登记
境内投资者有意以“国有资产”在境外投资的，应当取得更多级别的批准，如应当通过提交“境外国有资产产权(立案) 登记表”将立案产权登记情况报国资委 “备案”。
本文中所称的“境外国有资产”指我国企业、事业单位和各级人民政府及政府有关部门向境外投资设立的企业以及非经营性机构中应属国有的各项资产。 此程序的目的在于确保国有资产不会被浪费或遭受价值剥削。境内投资者未填报境外国有资产产权(立案) 登记表的，将无法取得外管局批准并汇出外汇。 境内投资者及境外中资企业就在第三国再投资的国有资产负有各种相关义务。这些规定较细，且容易混淆，在此不做讨论。 8.1 管辖
境内投资者（或其境外投资企业）应当向相应省、自治区、直辖市、计划单列市的国资委地方分局办理登记。上述行政区域中尚无国资委地方分局的地方，暂由地方财政部门办理登记。但是作为例外，对于“与中央政府部门有关联的境外企业”，境内投资者应当向国务院国资委办理登记。6
凡是用实物国有资产投入境外的，必须由境内投资者（或其境外投资企业）向同级国资委部门申报资产评估立项，并聘请具有相应资质的资产评估机构进行资产评估后，由境内投资者（或其境外投资企业）持经同级国资委部门确认的评估证明到同级国资委部门办理立案产权登记。另外，资产须办理中华人民共和国海关手续的，境内投资者还应当填写国有资产实物境外投资出口核检表。 8.2 申请材料
6
《境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则》，第7条。包括：(i) 国务院批准设立的，财务关系直接隶属于财政部的境外机构；(ii) 国务院批准设立的全国性公司直属的境外机构；(iii) 国务院授权部门批准，由国务院各部门、各直属机构及全国性社会团体的直属公司、企业和行政单位设立的境外机构；和(iv) 其他财务关系隶属中央的境外机构。
除境外国有资产产权(立案) 登记表（涉及实物国有资产的，还应提交评估报告）外，境内投资者在办理新的境外投资项目立案时，应当提交与境外国有资产产权(立案) 登记表相关的下列文件： (a) 项目可行性研究报告的批复文件；
(b) 有关政府主管部门或投资者上级单位的批准文
件； (c) 公司章程和建立公司的协议（如有）； (d) 国有资本金的来源证明； (e) 国资委要求提供的其他文件。 8.3 考量因素
在办理境外国有资产登记时，国资委地方分局应当将境外机构是否控制并安全保管境外国有资产的产权证（或可证明所有权的其它合法证明）作为主要审查标准。另外，需要注意的是，持有国有资产的境外企业不得以“无限责任公司”形式设立及办理注册登记。 8.4 时间表
在境外投资之前及之后，均需向国资委办理登记。如上所述，应当在发改委和商务部颁发批准文件后、外管局批准汇出投资资金前，办理完成首次登记，如立项登记。
境外机构在东道国或地区正式注册后六十（60）日内应当办理完成第二次登记。申办时，境内投资者应当再填写一份内容略有不同的产权登记表。 法律目前尚未对国资委审查和出具产权登记表的具体时间期限作出规定。国资委地方分局应当自受理行政许可申请之日起二十（20）日内作出行政许可决定。国资委地方分局认为申请材料不完整或不符合法定要求的，应当自收到申请材料之日起五（5）日内告知申请人，否则，提交至国资委地方分局的
申请材料将被视为已被接受。经国资委负责人批准，二十日的时间期限可以延长十（10）日。7
9. 投资后期监管与持续报告义务
除施加批准要求外，中国还通过投资后监管制度和持续报告义务监督管理境外投资。 9.1 境外投资年检
商务部和外管局对境内投资者设立的境外企业（金融机构除外）进行联合年检。为此，中国投资者应当从商务部和外管局的网站上下载并填写报告书；在年检结束后，外管局和商务部会联合出具境外投资联合年检报告书。联合年检应当包括以下项目：境外投资状况、遵守中国有关境外投资规定的情况、中国驻外经商机构对相关项目的总体评述和评价。另外，商务部和外管局还会在每年年初发布联合通知，提供该年年检的详细情况，包括年检时间表、所需的申请材料、需要遵守的程序、对未参加年检企业的惩罚措施等。
在办理各种后续登记和手续时，应当向财政、外汇、海关、税务、外交、银行和保险等部门出具境外投资联合年检报告书。
9.2 东道国或地区的投资经营障碍报告
境内投资者及其投资的境外企业还应当向商务部报告其在东道国（地区）进行投资、经营和贸易的实际情况和遇到的各类问题。采取这些措施的目的在于向中国境外投资者提供帮助和协助。
根据障碍报告制度，境内投资者及其境外分支机构以及由其投资的境外企业均需使用商务部指定的标准表格随时报告其在境外投资经营中遇到的问题，包括下列项目： (a)
境外中资企业投资和经营总体情况；
7
《行政许可法》第42条。如前述发改委办法的相关内容，凡未规定具体时间表的，有必要参考行政许可法中关于行政许可的一般规定。
(b) 投资环境障碍和风险； (c)
投资壁垒和服务贸易壁垒。
欢迎境外中资企业和境内投资者提供对上述问题、障碍和投资壁垒的应对措施建议。根据国别投资经营障碍报告制度和所提交的报告，在保护企业利益及其商业秘密的前提下，商务部将定期通过《国别贸易投资环境报告》等方式公布有关报告内容，以帮助潜在境内投资者将投资风险降至最低。 9.3 对外直接投资统计
所有开展“对外直接投资”的境内企业均应当每年和每季度向省商务部（如隶属中央政府管理，则向中央商务部）提交其对外直接投资统计报告。该制度所称的对外直接投资是指拥有境外企业百分之十（10%）或以上的股权或控制权。
对外直接投资统计的内容必须包括境内投资主体的基本情况、境内投资主体所投资之境外企业的基本情况、境内投资主体与境外企业间的股权关系和收益分配情况、通过境外企业实现的货物进出口情况、境外企业通过避税地再投资情况。
10. 结论
尽管在过去十多年中，中国一直是外商直接投资的主要目的地，但现在的数据显示中国的对外投资出现了明显增长。
就政策层面而言，为了更好地利用庞大的外汇储备（特别是获得稀有矿产和其他自然资源）和提高中国投资者在全球市场的竞争力，中国政府采取了许多实际的措施。例如，政府较大程度地放松了对外汇的管制、提供直接补贴、设立政府合作投资基金以及与主要贸易伙伴（如新加坡）签署双边投资协定。
但是，仍有不足的是审批程序依旧过于繁杂。这让中国公司在竞争中处于非常不利的地位。尽管在目前的经济环境下，除了特别敏感的行业以外，任何
有足够资金为收购付款的买方（特别是不需要债务融资的买方）都会很受欢迎，但在过去的实践中，担心付款迟延的外国卖方一般都会选择其他买方，或向中国收购方收取“中国式溢价”。
从长远来看，解决这一问题的唯一方法是中国允许人民币在资本项目下的完全自由兑换。但目前这一问题在可预见的未来似乎还尚未提上议程。解除或至少简化法律和审批要求会带来许多好处。目前许多中国投资者面对复杂的监管都选择了在海外建立壳公司来规避这些规则，并使用许多“非官方”和/或非法的方法将人民币转移出中国。
外管局《关于境内居民通过境外特殊目的公司融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》要求中国投资者在以返程投资为目的设立海外特殊目的公司或获取此等公司的控制权之前应在外管局登记。这在某程度上表明了中国投资者对中国进行再投资的规模。但鉴于在体制之外进行投资的企业不会在当地中国大使馆进行登记，实际的规模仍然难以统计。要让整个系统发挥作用并鼓励境外投资，需要对系统进行简化、提高效率，更好地为投资者服务。 如果需要进一步的信息或建议，欢迎您随时和我们取得联系。
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