第九章 城市环境管理
第一节 城市环境管理概述
城市环境的优劣在很大程度上影响着一个城市的建设和发展进程，影响着城市的形象和综合竞争力，事关城市的发展速度和兴衰成败。环境在城市经济社会发展中的地位越来越重要，环境管理也成为城市管理中一项重要的内容。
一、城市环境概述
（一）城市环境的含义
城市环境是指在城市中与人类的活动存在互动关系的各种自然存在以及经过人工改造的人化自然的综合体。它是城市中的人们通过各种方式去认识和体验的外部世界，包括自然环境和人工环境。
自然环境，亦即生态环境，是指对城市居民的生产、生活能够产生直接和间接影响的一切自然物的总体，它是人类生存和发展不可或缺的条件，如阳光、空气、水源、土壤、微生物、气候以及各种资源等。人工环境是人类为了改善自身的生存状态、提高物质文化生活水平而对自然因素进行改造所形成的环境，如城市中的各种构筑物、道路、市政设施、环境卫生及园林绿化等。狭义的城市环境指城市的自然环境。
（二）城市环境的分类
城市是一个复杂的巨系统，它包括城市经济系统、城市社会系统和城市生态环境系统三个方面。从广泛的语义上来说，城市环境包括的范围很广，包括城市的经济环境、人文社会环境、生态环境等等。但在一般的概念意义上讲，城市环境通常是指城市生态环境。本章中所提到的“城市环境”、“环境管理”等也是在这样一种语义上使用“环境”来指代“生态环境”。按照通常的环境要素，我们可以把城市生态环境分为以下四个主要方面：
1、城市大气环境。大气环境主要是由氮、氧、氢、二氧化碳等气体组成的。其中，氮占大气总面积的 78.09％，氧占20.95％，氢占0. 93％，二氧化碳占 0.03％．
2、城市水环境。城市水环境指的是江、河、湖、海、地下水等贮水体，并包括水中的悬浮物、溶解物质、底泥以及水生生物在内的生态系统。
3、城市土壤环境。土壤是自然界中的复杂系统。它与大气、水体、生物等自然因素相互作用，形成人类赖以生存的自然资源和物质基础，是人类得以生存和发展的基本条件。城市的存在和发展。极大地改变了土壤环境。
4、城市生物环境。种类繁多的生物群落是自然生态系统的主体。生物环境是自然环境的主要部分。
（三）城市环境的特点
1、城市环境人格化。受人类影响巨大，是人类对自然环境干预最强烈的地方，处理最基本的地貌环境外，基本上都留下了人工的痕迹。城市中的人及其经济社会活动使得城市生态环境系统发生了巨大的变化。城市集中了大量人口，集中化的经济社会活动导致了大量人工合成自然难以降解的物质，建设了大量的人工技术物质（道路、桥梁以及其他建筑设施），能源消耗、交通量和信息量也大为增加。这就造成了地形的变迁。人工地面改变了自然的土壤结构与性能，减少了绿地，增加了不透水的人工地面，影响了水循环，原有生态系统的调节机能和物质流、能量流、信息流都发生了很大变化。
2、城市环境是一个开放的不完全的生态系统。城市中的生态环境系统是不独立的、需要与外部有输出输入关系的生态系统。现代城市必须与系统外进行广泛的联系才能生存。现代城市以周围农村为腹地。同时城市也向周围农村扩散与辐射，城市与农村互为市场，互相开放。城市要依靠周围农村输入大量的物质和能量，如农副产品、矿物产品、化石燃料以及劳动力等；城市向周围农村在输出人才、货币、信息和产品的
同时也在输出城市的工业污染和生活污染。自然资源的光、热、水、大气以及各种动植物的运动和转化也在城乡之间不停地运动和转换。
3、城市环境趋于脆弱。城市内部分工的不断细化，导致城市环境系统日趋脆弱。城市系统中的某一部分、某一环节失效，或是比例的失调，都会给城市环境带来严重的后果。同时，伴随着城市功能的多样化，城市环境污染呈现加剧趋势，由过去的单一生活性污染，变为以交通、工业、声光电为主的多源污染。
二、城市环境管理
（一）城市环境管理的含义
结合我国的实际情况，我们认为，所谓城市环境管理，是指城市政府顺应经济规律和生态规律的要求，运用经济、行政、法制和教育及大众传媒等手段，通过全面系统的规划，对城市中的各类组织和个人的社会活动进行监控调节，使城市的经济、社会活动与城市环境协调发展的管理活动。
（二）城市环境管理的主要内容
城市环境管理包括：环保卫生、环境保护、园林绿化、市容管理。
（三）城市环境管理的作用
城市环境管理的基本作用：
1、有利于合理开发利用自然环境；
2、有助于企业降低成本，提高经济效益；
3、有助于保护市民的身体健康，提高生活水平；
4、有利于维护生态平衡。
（四）城市环境管理的目标、方针及原则
1、现代企业管理的根本目的是以经济效益为主，兼顾社会效益和环境效益，现代城市管理的根本目的是：
（1）环境效益优先；
（2）社会效益为主；
（3）兼顾经济效益。
2、环境管理的32字方针，即：全面规划、布局合理；综合利用、化害为利；依靠群众、大家动手；保护环境、造福人民。
3、具体原则：
（1）综合利用，化害为利的原则。
（2）全面规划，合理布局的原则。
（3）环境保护与经济发展相协调原则--博弈论。
（4）预防为主，防治结合的原则。
（5）谁污染谁治理，谁开发谁保护的原则，是在70年代初提出来的，是经济学的" 经济的外在性" 理论。
（6）依靠群众，大家动手原则。
（7）环境管理法制化的原则，是1989年制定的《中华人民共和国环境保护法》是中国城市环境合理的基本法，在环境管理的执法方面，分为行政执法和司法执法两个部分。
三、城市环境管理的产生与发展
从20世纪70年代开始，城市环境管理得到世界各国的普遍重视。例如，1973年美国环保局邀请城市管理协会为其做地方环境质量调查，并将城市环境问题进行了排队。1974年日本制定了国土利用计划法和全国的国土利用规划，并把城市环境规划纳入到城市建设规划之中。
我国也是在20世纪70年代开始从城市污染源调查和城市环境质量评价入手进行城市环境管理，到1979年成都环境保护会议提出“以管促治。管治结合”的方针，使
城市环境管理走上综合防治的轨道。
自从20世纪80年代特别是1992年在里约热内卢确立可持续发展战略以来，人们对城市环境管理提出了一系列新的看法。由于从系统的角度看，所谓城市环境管理就是通过调整城市环境中的物质流和能量流，使城市生态环境得以良好运行。因此，基于可持续发展的城市环境管理也逐渐有单纯的环境污染控制转向综合的城市生态环境管理。
第二节 城市环境问题及治理
传统意义上的城市发展，在显示出对经济发展和社会进步巨大推动作用的同时，也不断暴露出一系列由它引发的严重的生态环境问题，因此加强城市环境管理已经成为现代化城市管理的重要内容。
一、城市环境污染
（一）城市环境污染的含义
城市环境污染，是以城市的生产和生活中，向自然界排放的各种污染物，超过了自然环境的自净能力，给人类的身体、生产和生活带来危害。
（二）城市环境污染的特点
现代环境污染的核心是城市环境污染，其特点是：
1、污染的范围广泛性。一是环境污染带有国际性或全球性，全世界几乎每个国家、每个城市都面临环境污染的问题；其二是环境污染具有跨地域性，有些环境污染如酸雨、沙尘暴等。
2、污染的内容全面性。涉及城市生态环境中的各个要素，包括大气、水域、土壤、植被等都不同地受到污染。
3、污染的时间长期性。由于污染物性状的变化是一个较长期的过程，因而自然环境的绝大多数因素在被污染后，会对城市生态环境造成长期的影响。
4、污染的危害严重性。某些污染物看不见、闻不到，不容易被发现，但危害却十分严重。
二、我国城市环境问题及其产生原因
随着城市化的迅速发展，人口也在迅速地向城市聚集。在传统发展观的影响下，城市在高速发展经济的同时却忽视了生态环境的保护与改善，致使城市生态环境系统超负荷运作，城市环境质量严重恶化。当前我国主要的城市环境问题表现在下列四个方面：
（一）城市大气环境污染
我国城市能源消耗以煤炭为主，城市大气污染物主要来源于煤炭的燃烧。燃烧排放的污染物占全部大气污染的 85％，其中烟尘占城市大气污染总排放镇的 80％左右，而二氧化硫又占城市烟尘污染排放量的 90％左右。由于城市的经济状况和地理位置不同，中国北方城市大气环境的主要问题是空气降尘，南方城市大气环境的主要问题是酸雨。
（二）城市水环境污染
当前我国城市地面水污染普遍严重，并呈恶化趋势。其主要原因是城市工业和生活用水直接排入水体造成的。
2008年，全国地表水污染依然严重，七大水系水质总体为中度污染，湖泊富营养化问题突出，近岸海域水质总体为轻度污染。
（三）城市固体废物排放
城市固体废物主要是工业废渣和生活垃圾。这些固体废弃物的堆放、处理不仅要占用大量城市和农村用地，加剧已经非常紧张的人口与居住、绿地、城市空间的矛盾，同时固体废弃物的处置还会给地下水、地表水、空气带来严重的二次污染。
（四）城市噪声污染
城市噪声主要来源于城市交通和区域噪声。
（具体数据参见，中国2008年环境公报，PPT 中有链接，每年具体的中国环境状况公报，可登陆中华人民共和国环境保护部网站http://www.mep.gov.cn/查询）
三、城市环境综合治理
（一）城市环境综合治理的含义
城市环境综合治理，是在党和政府的领导下，强化政府环保部门的职权，依靠政府其他部门的分工配合，运用各种手段，组织和监督各单位和市民，从各方面防治环境污染的管理过程。
（二）我国城市管理环境的基本制度
我国城市管理环境的基本制度包括：
1、环境影响评价制度
所谓环境影响评价制度就是规定所有建设项目，在建设前要做出该项目可能对环境造成的影响的科学论证和评价，提出防治方案，编制环境影响报告书，从而避免盲目建设对环境的危害。我国自1986年起正式实施这一制度。
2、“三同时”制度
“三同时”制度，指一切新建、改建或扩建的项目，其中的防治污染设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或使用。
3、排污收费制度
我国是实际上第一个在全国范围对污水、废气、固体废物、噪声等各类污染源实行排污收费制度的国家。它主要包括按一定的标准收取排污费，企业按正常规定缴纳的排污费可以计入生产成本，收取的排污费专款专用，主要补助重点污染源治理等内容。
4、环境保护目标责任制
我国在1989年召开的第三次全国环境保护工作会议上，明确提出了实行环境明白责任制。这是对环境质量从定性管理向定量转化的重要制度，规定了地方各级人民政府和排放污染的企事业的负责人要对环境质量负责，其主要目的是明确一个区域、一个部门乃至一个企事业单位环境保护的主要责任者、责任目标和责任范围，使环境保护真正进入各级政府和企事业单位的议事日程，从而有效贯彻环境保护这一基本国策。
5、城市环境综合整治定量考核制度
这一制度是指对城市环境质量、城市中有关环境保护的各项建设以及实施管理的具体情况和实现城市环境综合整治的成效等，制定量化指标进行考核，每年评定一次的制度。考核的内容涉及社会经济、环境知道、污染控制、环境建设和环境管理等5个方面、20项指标。
6、排污申报与排污许可证制度
排污许可证制度是我国防治老污染源的一项重要制度，它以改善环境质量为目标，以污染物总量控制为基础，规定排污单位可以排放污染物、污染物的排放量和排放去向。
还有污染集中控制制度、污染限期治理制度等。
第三节 城市市容、环境卫生及绿化管理
一、城市市容管理
城市市容管理，是城市政府的有关部门对城市的建筑外貌、景观灯光、户外广告的整洁规范等依法进行管理的活动。城市市容是一个城市形象的直接体现，也使城市文明程度的重要标志，是市民生活环境的重要组成部分。
（一）城市市容管理的内容
国务院于1992年颁布了实施了《城市市容和环境卫生管理条例》。
城市市容管理的内容，具体来讲，主要有以下几个方面：
1、城市建设外观应当保持清洁、美观。
一切单位或个人都应保持建筑物的整洁，建设户外建筑必须符合城市市容管理部门的规定。
2、城市户外宣传设施，包括户外广告、标牌、橱窗、画廊等，应当保证内容健康、外形美观，并要进行及时的维修或拆除。
3、城市工程施工现场应当保持清洁。
临街工地要设置护栏或围布遮挡，竣工后要予以及时清理。
4、任何单位和个人不得在街道两侧和公共场地堆放物料、搭建建筑物。任何单位和个人不得在城市建筑物、市政设施及林木上随意刻划。
5、建设临街绿色景观。
城市主要街道两侧的建筑物前，应根据实际需要选用栅栏、绿篱等或花坛、草坪作为分界。
6、在市区运行的交通工具应当保持外形完好整洁，货车车辆运输的液体或散装货物，要避免滴漏和洒落。
（二）我国市容管理中存在的问题及对策
1、市容秩序混乱。屡禁不止的乱贴乱画、乱摆摊点、占道维修、乱停乱放等，
2、城市容貌陈旧或千篇一律。很多城市，尤其是中小城市，建设滞后、绿化率低、硬化率低、建筑物外观缺乏美感等
3、管理手段亟待改进。我国大部分城市市容管理仍处于行政管理与依法管理并存、人治和法治相连、执法与抗法同在的复杂矛盾冲突中，城管执法对象与执法人员之间的对抗事件屡有发生，严重损害了市容管理机关的形象，不利于市容管理走向科学、长效的轨道。
应首先制定科学的规划，保证城市基础设施的完整性、协调性，从源头上避免市容管理“先乱后治”现象；其次，要实行管理标准化，按照《城市容貌标准》和《全国卫生城市检查评比标准》两个文件的规定，结合地方实际情况设定可行的管理目标；要加强法制化管理；动员全体市民参与管理。
二、城市环境卫生管理
城市环境卫生管理，是指在城市政府的领导下，有关行政主管部门依法对城市的空间环境卫生实行全方位的管理，维护城市环境的整洁，使城市环境卫生与城市各方面协调发展，不断满足城市人民对生活、工作环境质量的需要，保护人民身体健康。
（一）城市环境卫生管理的内容
城市的环境卫生管理要符合《城市市容和环境卫生管理条例》的规定和国家颁布的城市环境卫生标准。具体而言，城市环境管理的内容主要包括：
1、环境卫生管理规划的制定和实施；
2、城市环境卫生设施的管理；
3、环卫责任区划；
4、环境卫生监督管理
（二）加强城市生活垃圾管理
在城市环境卫生管理中，生活垃圾是重中之重。随着经济的发展和城市化进程的加快，城市生活垃圾的总量不断增长，而且垃圾的构成日益复杂化，如管理不当，将对环境造成巨大的不可逆的损害，影响城市的可持续发展。目前我国城市生活垃圾管理中存在治理力度不足、收运和处置方法不科学、垃圾减量化、资源化管理没有得到应有的重视以及市场化程度低等问题，应从以下几个方面加强管理：
1、建立、完善城市垃圾管理法规体系，增强其适用性和可操作性。
2、引进市场机制，建立更多垃圾管理的资金来源途径和管理方式
3、从源头抓起，最大限度的减少垃圾产生。城市应大力推广清洁生产和循环经济理念，结合节约型社会的建设，采取措施实现垃圾源头削减。
三、城市园林绿化管理
（一）城市园林绿化管理的含义
城市园林绿化管理，是指为保护和美化城市环境，城市政府的相关行政主管部门依法对城市的各种绿地、林地、公园以及风景游览区和苗圃等的建设，养护和管理。它对于净化空气、减弱噪声、净化污水、调节气候、监测环境污染等都有十分重要的作用。
（二）我国城市绿化的管理体制
1、绿化委员会负责宣传、组织、推动全民义务植树运动和群众性绿化工作。
2、市园林管理局是城市园林绿化的行政主管部门。
3、市农业局是城市林业生产和乡村绿化的行政主管部门。
（三）城市园林绿化管理的内容
1、园林绿化的规划管理
城市政府应当将城市绿化建设纳入国民经济和社会发展计划。城市政府应当组织绿化主管部门共同编制城市绿化规划。城市中的绿地、林地不得随意改变。如确需改变，应征得有关部门同意，并落实新的绿地规划。任何单位和个人都不得擅自改变城市绿地规划的用地性质或对规划用地加以破坏。
2、园林绿化的建设管理
城市政府应在每年的城市建设资金中安排公共绿地建设的经费，并从城市维护事业费中核拨养护经费；城市政府应鼓励单和个人投资、捐资兴建公共绿地；城市新建、扩建、改建工程项目和开发住宅区项目，一般要配套建设绿地。
3、园林绿化的监督管理
城市保养公共绿地，须建立责任制，落实到组织和个人；城市中绿地、林木的迁移、砍伐或变更，除城镇居民在住宅院内自费种植的部分外，需要办理审批手续。
4、园林绿化的产权管理
城市中任何单位和个人都不得擅自站用城市绿化用地，不得破坏城市绿化带和绿化设施，更不准将国家所有林木的所有权划给集体所有制单位和个人。
复习参考题：
1、城市环境的含义和特点？
2、简述城市环境的分类？
3、城市环境管理的主要内容和作用？
4、城市环境污染的含义和特点？
5、我国城市环境问题及其产生原因 ？
6、我国城市管理环境的基本制度？
7、城市市容管理的内容 ？
8、联系实际，谈谈我国市容管理中存在的问题及解决对策 ？
9、城市环境卫生管理和园林绿化管理的内容？