养老有保障，看病能报销，上学不花钱――
人人平等享有基本公共服务的阳光――
既能助长民众的幸福指数，又能提高民众的消费能力，更能提升社会的公平和谐――
这，也许是当下中国转型的巨大推动力。
基本公共服务的阳光
陕西的神木县并不是中国最有钱的县，却从2008年开始接连烹制“民生盛宴”，时任县委书记郭宝成说，这是结合神木县情，弥补过去在民生方面欠下的账，“我们必须用公共财政这个平衡器来促进社会和谐，必须把钱首先花在民生上，让老百姓共享发展成果。”
2008年，神木推行12年免费教育，近9万名学子不用掏一分钱，还给他们每天补助3.5元的午餐费，为此，县财政每年支出1.6亿元。2009年3月，神木县开始推行全民免费医疗，“看病不要钱”极大地刺激了大众的神经，县内定点医院人满为患。因政策推出之时，正逢新医改出台，许多人评价说：“全民免费医疗开国内之先河，其政策远远高于新医改方案的设计标准。”在“2009第四届中国全面小康论坛”上，谈到全民免费医疗实施之初，病人数量猛增、个别医院床位紧张的问题，郭宝成坦言：这恰恰是老百姓长期看不起病的结果。
神木之外，陕西另一个让全国人民感喟不已的“标杆”是实行免费教育的吴起县。从2007年起，吴起开始推行免费教育，在全县范围内对小学至高中的所有学生实行“五免一补”，即免除杂费、课本费、住宿费、取暖费、信息费，并补贴寄宿学生生活费，一学期以125天计，小学与学前班学生每人每日2元，初中生每人每日3元，高中生每人每日1.5元。从2010年春天起，吴起5300多名儿童也享受到了学前免费教育，全县28所幼儿园，无论公立还是私立，对所有孩子一律免书本费。
享受到基本公共服务“免费大餐”的还有广东东莞石排镇的居民，2010年9月，石排镇迈出了走向免费教育时代的最后一步，该镇4.2万户籍人口实现了从幼儿园到博士阶段的免费教育。现就读于中山大学的廖思政是来自石排镇的学生，也是第一批享受到大学免费教育的学生之一，每年开学之后，只需把学费单和自己的银行账号交到村委会，村里就会统一把材料上交到镇政府，到了年末就可拿到补助。
实行高中免费教育的第一年，在东莞中学读书的廖思政就获得了石排镇的第一笔高中教育补助3000元，与他同时获得补助的还有4位来自石排的同班同学。后来，因他高考时理科综合科得到满分，还获得了镇政府奖励的4万元。
去年7月，石排镇在基本公共服务方面再出新招，户籍居民乘坐镇内公交车正式告别了收费时代，居民可以用当地政府免费提供的“易通卡”乘坐镇内公交车，政府则通过统计本地户籍人口乘公交车刷卡的总次数，再根据这些数据及其他规定补贴项目，清晰地算出每年财政该补贴给公交公司的金额。
沐浴在基本公共服务阳光下的神木、吴起和石排的人们是自豪而幸福的。
所谓基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府根据经济社会发展阶段和总体水平来提供、旨在保障个人生存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务，其有三层含义：第一，基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关；第二，基本公共服务是政府公共服务职能的“底线”，由政府负最终责任；第三，基本公共服务的范围和标准是动态的，随着经济水平和政府保障能力的提高，其范围逐步扩大，标准不断调整。
基本公共服务分四个方面：一是底线生存服务，包括公共就业服务、社会保障等；二是基本发展服务，包括教育、医疗卫生、文化体育、民政等社会事业中的公益性领域；三是基本环境服务，包括公共交通、公共通信、公用设施和环境保护等；四是基本安全服务，包括公共安全、消费安全和国防安全等。
基本公共服务均等化的内涵
基本公共服务均等化指的是全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异如何，都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。
“今天的改革是在中国初步建立市场经济体制的基础上开始步入发展型社会的历史新起点上，推进基本公共服务均等化是改善民生、实现社会公平、步入发展型社会的内在需要。”上海金融学院公共经济管理学院副院长王莹认为，“后金融危机时代的‘十二五’，国家将加快中国特色城镇化的建设，加大经济发展方式转变的力度，加速内需社会的建立，通过大转变和大调整，提高经济可持续发展的能力、提升社会公平和和谐程度。而这些都对基本公共服务均等化的推进提出了要求。”
一方面，城镇化进程要求拓展基本公共服务均等化覆盖的广度。在今天的中国，城镇化异军突起，已经被视为现实中国的第一内需和最大内需。这意味着，在当前以及今后很长一段时期，城镇化将作为支撑中国经济发展的重要源泉，人民群众的生活方式和经济社会结构也将随之发生一系列深刻变化。而城镇化所面临的主要制约因素在于基本公共服务均等化和公共财政体系是否完善。
另一方面，经济发展方式转变要求延伸基本公共服务均等化推进的深度。目前国内对以往经济发展方式概括为“四重四轻”，即重国际市场，轻国内需求；重低成本优势，轻自主创新能力；重物质投入，轻资源环境；重财富增长，轻社会福利水平提高。而未来5年所要着力打造的则是将原来的“轻”变为“重”，这种发展方式实质上也是个体更受尊重、地区更有自主、生态更为文明、社会更加和谐的发展过程。
此外，内需社会的建设要求加大基本公共服务均等化推进的力度。建设内需社会将是国家“十二五”规划的核心。而内需社会的建立，消费经济是基础，但在以往GDP政绩观的引领下，以基础教育、基本医疗、社会保障为代表的社会领域落入了过度市场化的陷阱，缺乏成果分享，缺乏社会公平。因此，内需社会建设迫切需要与之相匹配的社会政策，更需要依靠公共财政来加大这些社会政策践行的力度。
江苏的江阴市无疑是实施城乡居民养老保障均等化的先行者。江阴是全国率先实现全面小康的发达地区，原来根据国家的新农保政策，农村60岁以上男性和55岁以上女性，每月可以享受120元养老金。2010年7月，江阴市委、市政府作出决定：将建国以来被征地农民并轨到城市社保，采取财政补贴与被征地农民个人负担相结合的方式，对不同年龄段的被征地农民采取不同的补贴办法。
这个政策的直接结果就是让江阴被征地农民能够享受到与城市居民完全同等的退休养老金。
实施这一政策，江阴市政府要拿出43亿元，即便是对于江阴这样有着“天下第一县”美誉的强县而言也不是一个小数字。这笔资金由市、镇两级财政共同承担。
中国行政学院教授邱霈恩说，从普惠的内容和支撑上看，基本公共服务均等化就是政府根据财力条件而让全体公民、社会的每个角落都充分平等地享受公共财政的阳光和改革发展的成果；也就是一种公共资源在全社会范围内进行的平等共享性再分配。本质上就是财力用度公平化的二次分配。
从政策制定和实施的角度看，基本公共服务均等化必须是这样一种政策选择和举措：以基本公共服务的社会平均水平为基线，根据离该线的远近程度，实施远者多予、近者少予和超者不予的公共政策，使最困难和较困难的群体、地区尽快享受到社会平均水平的基本公共服务，确保全体公民在基本公共服务上的权利得到满足和维护。
从根本上看，基本公共服务均等化是具体落实“以人为本、执政为民、科学发展”等新型执政理念的政策举措和政策实践。目前，我国人均GDP还处在世界100位左右，城乡发展和区域发展还极不平衡；与此同时，经济正在转轨，社会正在转型，作为一种政策导向和政策举措，基本公共服务均等化成为事关经济社会能否成功协调发展的关键，成为这个特定历史时期具有特定历史功能和效用的经济社会发展的促进剂。
在中国（海南）改革发展研究院院长迟福林看来，实现基本公共服务均等化将对我国经济社会的发展产生积极而重要的影响。
首先，基本公共服务均等化能有效缩小城乡差别、贫富差别，调整收入分配结构，防止两极分化。目前我国城乡的收入差距是3.3:1，若把社会福利因素考虑在内，城乡实际收入差距高达5:1或6:1，这意味着基本公共服务的缺失在城乡居民收入差距中所占的比重达到30%―40%。要有效防止我国在快速城镇化过程中出现“拉美陷阱”，重要的战略措施之一就是推进基本公共服务均等化。
第二，基本公共服务均等化有利于促进结构调整。增强自主创新能力是结构调整的关键，这与基本公共服务均等化分不开。广东省原本计划用8000亿元解决基本公共服务均等化问题，后来省委、省政府决定拨出2.48万亿解决广东未来10年的基本公共服务均等化问题。同时，规划未来5年左右解决珠三角基本公共服务一体化问题，把有固定住址、稳定工作的农民工纳入基本公共服务一体化体系中。这样大手笔的投资，必将加快广东形成人力资源优势，从而对广东的发展方式转变产生重要影响。
第三，基本公共服务均等化有利于缓解社会矛盾。未来我国城镇化的风险主要不是来自经济领域，而是社会领域。而相当多的社会问题是同基本公共服务均等化联系在一起的。
现实与期望的距离
据国家发改委社会发展司司长胡祖才介绍，“十一五”以来，随着科学发展观的贯彻落实，推进基本公共服务均等化取得了明显成效：城乡免费义务教育全面实施，国民教育体系比较完备；基本医疗保障实现了制度全覆盖，城乡基层医疗卫生服务体系基本建成，免费基本公共卫生服务项目不断增加，国家基本药物制度开始建立；基本实现县县有文化馆图书馆、乡乡有综合文化站，广播电视覆盖全部行政村和20户以上已通电的自然村，博物馆、纪念馆、科技馆等公共文化设施逐步向社会免费开放；社会保障制度不断完善，失业、医疗、养老等基本保险覆盖面不断扩大，城乡最低生活保障制度全面建立；公共就业服务和保障性住房供给能力不断增强。2010年，全国财政预算安排用于教育、文化体育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障等方面的支出为2.8万亿元，比2005年增加了两倍多。可以说，我国的基本公共服务制度框架已具雏形。
但总体而言，我国基本公共服务供给不足，财政支出规模与基本公共服务需求的增长性不对称。尽管中央政府和各级地方政府保持了在以基础教育、基本医疗、社会保障等为代表的基本公共服务领域的投入增长趋势，但从国际视野来看，各类基本公共服务支出占GDP和财政总支出的比重不容乐观，满足不了全体国民日益扩大的基本公共服务需求。同时财政支出范围与基本公共服务需求的普遍性亦不对称，财政职能的“越位”与“缺位”现象依然存在。
此外，我国基本公共服务发展失衡的矛盾十分突出，主要体现在三个方面：
从城乡情况看，由于我国二元户籍制度所形成的城乡分割的社会结构，使得农村基本公共服务相对于城市严重滞后。一是农民生活条件落后，受自然、社会、经济等条件的限制，我国长期存在农村居民饮水难问题，近几年，中央和地方加大了解决农村饮水难的力度，但目前我国农村的供水设施普遍简陋，仍以传统、落后的分散供水为主，全国还有1.7亿农村人口饮水未达到安全标准，其中80%分布在中西部地区，同时还有9000多万人经常受季节性干旱影响，饮水困难。二是农民行路难的问题未得到彻底解决，在全国3.7万个乡镇、65万个行政村中，有近100个乡镇、近4万个村不通公路，近1万个乡镇、30多万个村不通沥青路和水泥路。三是农村义务教育办学条件差，全国小学和初中生预算内公用经费城乡之比分别为1.4:1和1.3:1，虽然政府通过中小学危房改造工程等专项转移支付改善了农村的办学条件，但目前农村学校的校舍、仪器设备等状况仍较落后，与教学质量明显相关的指标城乡差距巨大。四是基本医疗服务城乡差距较大，农村与城市基本医疗的差距主要表现在卫生投入、医疗卫生资源分布和卫生服务等方面。以2009年为例，人均卫生总费用城市为农村的2.59倍；按市县统计的每千人拥有的医疗卫生技术人员为3.59人、医疗机构床位数为2.54张，而每千农业人口拥有的医疗卫生技术人员为1.16人、床位数为0.81张；患者应住院而未住院的比例农村比城市高出3%。五是城乡就业机会不均等，目前城市劳动人口的登记失业率在5%以内，农村劳动人口的失业率没有确切数据，但农村目前有劳动力4.2亿人，除去已转移就业的2亿多人以及从事农业生产的1亿多人，尚有1亿左右的富余劳动力需要转移。六是农村社会保障体系不健全，目前，基本社会保障体系的重心仍在城镇，农村社会保障体系建设滞后，农村基本社会保障制度仍在探索之中，城镇职工医疗保险基金人均收入是新型农村合作医疗保险基金人均收入的26倍，城镇职工医疗保险基金人均支出是新型农村合作医疗基金人均支出的23倍。
从区域情况看，由于我国各地经济发展不平衡以及实行分税制的财政管理体制，导致不同地区基本公共服务差距较大。根据国家统计局公布的数据，在地方财政收入方面，东南部发达地区明显高于中西部地区，如江苏和广东2010 年的财政收入均超过10000亿元，是欠发达地区财政收入的几倍甚至十几倍。在财政支出方面，各地区的总体水平也存在较大差异，落实到基本公共服务项目人均财政支出上的差异就更为明显，比如就公共安全和教育经费而言，发达地区如北京、江苏和广东的人均财政支出高于江西、河南、甘肃等地几倍甚至十几倍。
从不同人群情况看，城乡低收入家庭和社会困难群体的基本公共服务权益还得不到充分保障。对此，四川富顺75岁的胡老太有着切身的体验。老伴在世时，每月有1000多元养老金，老两口就靠此生活。5年前老伴去世后，没有养老金的胡老太就靠3个儿女隔三差五给的几十、百把元钱艰难度日。一旦得了病，无处筹钱的她只能硬挺着。“老有所养、老有所医”对胡老太来说是一种奢望。在中国1.67亿老年人中，像胡老太这样无法享受“老有所养、老有所医”基本社会保障的不在少数。
通往理想的路径
业内人士认为，从我国的实际情况出发，我们应该从“十二五”开始，将基本公共服务均等化的推进同GDP和财政收入增幅按一定比例挂钩，最好是以财政收入的年度增幅为基本公共服务投入的比率，由此形成一个稳定可靠的物质保障和动态增进机制。
2008年我国人均GDP为3313美元，表明我国仍然较穷，只能低水平着手基本公共服务均等化。不过，我国经济实力总体上增长较快，目前已经超过日本成为世界第二大经济体。未来的人均GDP可以乐观估计，以增幅8%推算，未来10年人均GDP分别是：2011年4161美元，2012年4496美元，2013年4856美元，2014年5245美元，2015年5665美元，2016年6208美元，2017年6609美元，2018年7136美元，2019年7706美元，2020年8324美元。这表明，我国最迟到2014年开始进入中等发达国家行列。2014年、2016年、2018年、2020年将分别提升一个中等发达的档次。显然，这4个年头都应把基本公共服务均等化水平提高一个档次，实现4次有力度的跃升。我们应以城乡、区域一体化为核心目标，以农民工市民化为突破口，具体应着重把握和做好以下四个方面的工作：
形成稳定的财政投入机制，保证基本公共服务均等化持续推进。基本公共服务均等化取决于公共财力，而财力增长可能时高时低。因此，推进基本公共服务均等化必须实事求是、量力而行，做到有多大公共财力，就把基本公共服务均等化目标水平实际定位在多高、具体推进到多深；另一方面，基本公共服务均等化的财政投入波幅也不能太大，必须根据实际的财政收入水平和基本公共服务的需要，统筹考虑、合理确定财政投入的力度，确保基本公共服务均等化持续提升、逐步到位。
统筹规划城乡基本公共教育服务目标，促进公共教育事业全面发展。基本公共教育包括义务教育和职业培训。这两方面的基本公共服务要在“十一五”期间已有突破和进展的基础上作为重点目标，集中力量，定位在国家人才战略上加以特别推进，既抓发展的基础、即确保立国之本，又抓发展的实际、即化解就业之急。一是全面做好义务教育工作。不仅要以更细致有效的措施确保九年制义务教育的全面落实，还要引导和促进有条件的地区实行十二年制义务教育，要注意强化从科学上对学前教育进行战略关注和投入，还要合理调整、配置公共教育资源，建设义务教育学区，确保学区范围内的所有义务教育对象都能无差异地享受就近免费义务教育，全面实现教育公平。二是全面做好职业培训工作。实行更有针对性的免费职业培训，以城市为中心，面对全民，全面开展有效的职业技能培训、就业指导培训和创业指导培训，全面提高民众的劳动技能、就业适应性和创业水平，全面提高民众的社会适应能力、就业竞争能力和生存发展能力，推动全民创业和微观创业，从根本上化解或消除社会性就业压力，要特别帮助待业的中等和高等学校毕业生、退伍或转业军人、待业青年、下岗人员、有地农民、失地农民、进城务工人员、城镇化后的原农村人口、城乡残疾人员实现有效就业乃至成功创业，保障进入社会的劳动力能够健康地成长或转化为生产力。
统筹考虑推进城乡基本公共医疗卫生服务，促进医疗卫生事业全面发展。一是不断扩大基本医疗保障覆盖面，不断提高基本医疗保障水平，不断提高医保报销的最高支付限额和住院费用报销比例，尽快建立和完善医保基金随人迁移的国家统筹机制；根本解决看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫的问题。二是坚持公益性质和为人民健康服务的方向，深化医药卫生体制改革，建立并实施规范、完善的国家基本药物制度和公立医院管理制度；调整公立医院布局和结构，建立公立医院补偿机制，找到管办分开的有效形式与途径。三是加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，实施绩效管理和人力资源开发战略，整体增强基层医疗卫生实力；完善医疗卫生体系内部协作机制，建立三级医院与县级医院长期对口协作关系、县级对基层的医疗卫生机构对口支援与协作机制。四是尽快建成基本成熟的城乡基本医疗保障体系，包括基本完善、比较发达的城市社区卫生服务体系、县乡村三级医疗卫生服务体系、公共医疗救助体系和公共卫生应急安全体系；为城乡社区居民提供便捷、价廉、快速的基本医疗服务和公共卫生保障，全面提高公共卫生突发事件应对能力。
统筹考虑推进城乡基本社保服务，促进社会保障事业全面发展。一是建立和发展城乡标准一致的基本养老金制度、养老保险制度和最低生活保障制度，在相对滞后和欠发达地区启动城乡居民基本养老金月发制度，在相对发达和先行一步的地区逐步提高城乡居民基本养老金标准；建立和完善基本养老金开源节流、稳定保障制度。二是建立和完善社会救济制度、社会救助制度和灾难应急救助体系，对军烈属、五保户、残疾人、贫困户、特困户、受灾户和其他极度困难的社会个体提高生活补助和直接帮助的标准。三是建立健全城乡所有就业人员的工资分配制度、工伤保险制度和退休金保障制度，促进收入分配更加合理，形成退休金适时提高机制，确保劳动关系基本和谐稳定。四是建立健全城乡一致的失业保障制度，由政府、企业、开发商和社会各界提供主要资金来源，完善个人参加失业保险的机制和制度，确保城乡居民失业不失生。五是围绕劳动者的合法权益保障制度建设，建立健全劳动保障法律法规体系及相应的行政执法机制和高效的劳动权益保障机制，提高全国范围内乃至跨国的劳动保障行政执法成效，侧重加强全面保障农民工合法权益的法律和政策成效，基本实现城镇各类就业人员平等享有健全的劳动与社会保障。六是建立应对自然灾害与安全事故的各种保险制度，直接为容易遭受天灾的生产活动和社会生活以及其中的群体与个体提供保障，极大增强全社会抗灾减灾的能力，最大限度降低面对危机时的脆弱度。
在推进基本公共服务均等化中，政府无疑扮演着举足轻重的角色。广东省社科院竞争力评估研究中心主任丁力的观点是：要建立起以基本公共服务均等化为目标的社会政策体系，实现基本公共服务体制建设的重大突破，政府转型是重要的支撑力。政府职能应该从以经济建设为中心逐渐转变为以民生、公共服务为中心，有效地承担起公共责任。
在这方面，杭州进行的是“政府买服务”的探索，由政府购买公共卫生、公共就业、法律等服务提供给老百姓。
目前，生活在北京东城、西城、丰台三区的64171户家庭、149847位居民享有社区家庭医生服务，在未来5年内，北京将搭建一张覆盖所有居京者，包括基本医疗、公共卫生和个人健康管理等职能的服务网络，这张网络将由上万支社区医生、护士、预防保健人员组成的家庭医生团队支撑，而资金则由政府全额支持，两年后，北京平均每600户居民家庭可享有一支社区家庭医生团队。
呼和浩特市也进行了有益的尝试，与“杭州、北京模式”不同，“呼和浩特模式”是政府既出大钱，又下大力气。到目前为止，呼和浩特已形成上下联动、层级清晰、覆盖城乡的三级公共服务体系。2009年，市区两级政府共投入资金2.1亿元建设了总面积达51000平方米的4个市民服务中心。在城市基层，则按照“政府推动、逐步自治”和“功能整合、职能下沉”的理念建设了社区公共服务站，老百姓不出社区就能享受到政府提供的信息咨询、计划生育、居家养老、图书阅览、健身娱乐等基本公共服务。现在，呼和浩特市市民服务中心已经成为最受老百姓欢迎的基本公共服务项目之一。
基本公共服务的非均等化，实质上是财富分配失衡、利益不能共享的结果；推进基本公共服务均等化，则是促使社会财富合理分配和实现全体国民共享发展成果的必要且重要途径。在经历30多年的高速发展后，我国已经是一个跨入了中等收入国家行列的新兴工业化国家，并正在向现代化强国迈进。在这样的时代背景下，推进基本公共服务均等化不仅是市场经济的内在要求和社会公平的基本标志，而且日益成为中国经济可持续发展和整个社会走向和谐的必要条件，从而是国家在新的历史发展阶段必须承担的一项重大任务。■摄影：江南雨等