人大强加民建议人集征Ｔ 隹工若干 问 题，黾 考
文／ 林 茂荫
９ ５ 年１政 务院 颁 布 Ｉ 建议是指公民、民法 人者或其组他织国对 家国信 访 度制 确立的 标性志 文件 ，即 １
／
政＼治、经 济 文、 、化 社、 会生 态建设 提 出意 见
建议的 ， 要包主括 对 各 国级 家 机 决关策 、计 划、 方 案 工和作
的《
关 于 处 理 人民来 信 和 接 见人 工民作 的 定决 明》确 规
“ 各 定 级人民 政 府 应密 切 该地 联系 人群民众 ， 全 全 心 意
的
意见议 建、 对社生会活的中有关情表达况的态 度看和
。法文 本讲所的 人 建民议是指 通过 信 渠访 受道理的 一类
信访件 。 开人 民建展 征 议集工作 依的 主 要据是 法宪、 国 务 院
地
为 民人服 ；务 并 应 励鼓人 民群 众 监 督己的自 府 政 和 工作员人” 。年当毛 泽 在东《 必 重 须 人视民 的通信 的批 示》
指中出 ，“ 这把件 事 看成 共 产是党 和 民人政 府 加强和 人
民联 的系 一方种 法。 １ ” ９９５ 和 ２年０ ０ 年５的 务 院国《 访 信条
例》 明确 了 立 法 目都的是 “ 为了 持各 保级 人 民 府政 同
访信条 例、海上市 信访 条 、 ２ 例０ ０７ 年共中中 央国务 发 院
布 的５号 件文《 关于 进一 步加 新强时 期 访 信 工作的 意
人
群民 众的 密 切系 联，保 护 信 访 人合 法的权 ，益 护 信 维
访 序 秩 ”。
见》 、《 国经 民济 和 社 会发展 第十 个 二五年规 纲划要》 等 ， 这些法 律法规 及 范规 文件 性 都对 展 该 开 工项 作的目 标
功能、、定 、位职责 、 法方作 了原 的则 规定 。
访 工 作信实 践表 明 ，信访 功 能在 扩大 。有 观 点总结
了践 中的实访四信功能大 ：意民达表功能（ 政或治与参
功能 、 ） 权监力 功督 、能权 利 济救功 能 、 社 会 稳功定 能。 信 访 机 的数构 统据计分 类也 显示 了 能功的 扩大 和 离 偏。政
践中，实 信 事访 项依 分 法为意 见建 类 和 投议 请 求诉 类， 但是
， 对 见意 议建 的类 访信工 作 重视 程 远度低 于 诉
求信类 ，访 这 其固然中有改革展发社会矛盾中突出 大 的
环境影 响 ， 工作 重 点需 要 在 放妥 处善 理访 信突出 问和 题 体群 事 件性 ， 强“调 要事解 决 ” 。随着国 家 主法民治 建 设 的 步进， 的党群 众 线 教路育实 践 活 动 的深 入，同时 ， 信 访
将府 信 访分 为类揭 发 举 检 、 类投 诉 请求 、 意类见 议建 。类 悉 据 上，海市 府 信政访办
受理 意 见 建的议 类信 访 件全占 信部 访 件的 １ ８ 左％ 右，２ ０ １ ３ 年 半年 上 海上 市 大人常 委会 访 办 信受理 意见的建 议 类 信访件 占 全部 信访 件的 ８％ 右 。实左 践 中，各 级 国家 关都机偏 重 诉类投 访 信， 偏 轻见 意议 类建信访 ； 偏重 权利 救 ， 济轻偏参 议政政； 偏 重 维稳 作 ， 用偏 轻“ 系”联 用 作 偏； 个 案 化解重 ，偏轻政 策 改善 。 无论 在理 念 识 、认工 作 机制还 是 制 建 设 方度面 都存 在偏 轻
偏 问重 题。
工要作实诉访分离现，信 定访要位回归党和到府联政系
人民群 众的桥 作 梁 ，用相 人 民建议信征 集 作工和 相制 关 度 建设将 得到重视 和 发 展为。 ，此 文 就 本加 强 民建人 议 征集 工 中作需 要认识 一 的些问 ，题以 及人 如大何推 该进 工 作项进行 思 考 以求， 同探 共讨 。 一
、
治法圈建设素要信访回归需本原值价能
在功 国我革 开 改 放社会 矛盾 相对突 的发 出展 阶段， 权 利 救济 与 各类 纠纷 解机决 制还 不 全 的健 展发 阶段， 信 访
化 在解 矛 、盾 维护稳 定 中 发挥 了重 作要用 但 。是， 随 着国
强 人加 民建议 征 集 作具 工 有 重很 的现 实要意义 ， 对 此， 认 识并 一 非致。 有 同的志认为 ，前当信访 盾 矛如 此 复 杂 ， 加再 强人民建 议 征 集工 作， 恐乱， 添一多 事不 如 少 一事。 者笔认为 ， 信 访 需逐要 步回 归原 本其 价的 功 值 ， 能加
家法 治设 建 不 断的 善完 我 ，国三大 诉 程讼 序的建立 和完 善， 权利 济救 类 信访应 该回 归到 法司救 途济 径 和 政救行 济途 径 ， 信 应访 该回归其 原 价 本值 功能。 当 ，然这种 回
归强人民建议征集工作， 就 是推动信访结的转型 构， 进推
信 访 归回原 本 值 功 能 ，价 这法是治 国 建家 的必 由之设
。路
不是一朝夕 一的事情， 有要谋并划逐步进。加强推人民 建
议 集 征 工 作就是推 进 信访 归回 原本 价值功 能 的重
信 要 访制度 的 原本价 功值 能在于 保 各持级 国 家 机 关 切 联密系 人民 群 ，众接 受人 民 的 监 督被学 。界认 为 的我
３８ 上海 大 ２人 ０１ ３第年１ ２期
举 措， 绝不 是多 一事 不如 少 事 一事的 ，情从 长 远 看， 是 信 访 功 能结 构转 型的 事 大 ，因具而 重有 要意义 。
＝
、信 是访党政府和系联人民群众的专渠道用 有
同志提出 ， 人 民提 意见建议 是 宪法权 利 ， 种 途径各可 以 提 包 括，在媒 上 体 发
表 的 评批建议 类文 章， 什 为 要么信 访构 来 机 。做 信访机 构是 接来 信 受访来 ，的能 否开 展主动 集征 的工作 。 如 果信 访窗口 加 建 议强 类 信访， 这些群 众不都 成 为 信人访。 了笔者 认为， 信 访 接是 人受 民见 意议 的法建 定专 用渠道， 是 常日的 窗 口 信访， 机 构责 旁无贷 。 信访人 不 贬 义 是概念 ，不 能着戴 色 眼镜有去 待看他们 。信 访 口以接 待 来窗 信来 为访主 ， 不并排斥 在 成 熟 的件条下 就～ 重 些大 决的策事 项 主动 征集人 群 众 民意见 建 的 议。 和 政府 要 运党 用 好 信访 这 个联 人 民系 众群 专的用 渠道 ， 也要开拓 他其联系 渠道。 党 政和 府必 须 切密 联系 人民 众群 是我 ，们国 家性质 决所定的。各 家 机 国关在 作 工机 制 中， 采取 各种 措 施 强加 与 人 民群众 的联 系 ， 如代党表联社区、 系人 大加 开强 门立 法， 代 表系选联民 ， 代表 见 约市 长、 表参与信访代、 “ 一两 府院”认 真 办理代 表 议 案 和 面书意见 ， “ 凡 涉 是及 众 切群 身 利 益决 的策 都 要充分 取听群 众意见 ，”加强信息公开 、 开 通网上 信访 等 从， 保而 障 人民 知情权、 参与权 、表权达 监、督权。 “ 最泛广 地 动员 和组 人织民 依法 管 理 家国 务事和 会社事 务管 、经理 济 和文 事 业化、 积极 身投 会 主 义现社 代 化 设建， 更好保 障 人 权民益 更 ，好保 证 民当 家作人主 ” ， 保 证 执政 为民 宗的 不
旨变。
反 映 民意 不矛 ，盾人大 代 还表 可 以通 信过 访 窗参口 阅信与 和接 访 ， 了解社 情 民 。意 人 是权 大力 机关 ， 表代联 选 民系 倾 听 意民 是 代 从表义 务而 言 的 ， 为是 保了证人 代民 大表 会 制 这一度政 体 的 人 民 ， 为 性人了大 更 好 职履， 更 反 映好 意民和 接 选 民受监督 。 以 ， 所 大代 表人联系 众群、 反 民映 意不 代 能 替人 大访信 办 集 征 人建议民 的作工 ，者 两不都 偏 可废。 我 在们信访 制 度谈下加 人 民强意 见 建 议征 集工作 是， 法以治 思维 法治 式谈方国 事 务家， 实现 人 意 见 民建议 集 征工 作 的法 治化 、 长 化 。效信 访机构 无责旁 贷 ， 必 须 强人 民 加议建征 集 工作 ， 推进 信访 结 的构 妥 转稳型 。 同 时， 这 并不 响其 他影机 关 其他 、措 经常 施性开 展密切联 系 人民 群众 的工
作。 信访机构与其他机要构成形力， 共 合把同 情 民意收民集
好、反 映好 、
解决好。
三
、树 立法司威权。 推进诉访分离。 要需 弓 Ｉ 对于“导诉 访分 离” 家大 经形成已识共， 对于 涉法诉信涉
件 访，司法 关机 加 强要 导入法 诉 定 讼序程的 工 。作 时同， 诉 分访 离是 一 项 合综 程 ， 工 需要 各合 力方推 进 从。信 机访构 本 身 而言 ， 加强 人 民 建征议 集工作 ，可 以引导 民人群 众以 种 一加更积 极 态的 度 关去 注 会 社题而问不 是抱 怨 ， 以一 当种 作主家的 精神 提去出 议建 而不是 手 旁 袖观 ，以一种 社 责 任会 感推进 社会 公共政 的 策善完 从而 批量 解个决案 题 问 。 海 市上信访 例规 定“ 条 已对 或者 依经法 当通 过 诉应讼 、 仲裁 、 政 复行议 等 法 途 定径解 决 的 ，予受不理， 但应 当 告 知 信访 依人 有照 关 法律 行、 政法 规 定规程 序 有 关 向机 关 提 出 。 ”践 实中 ，“ 信 访 信不 法 ” 、“ 诉 讼终 不 终 审 ”现的象 严 重 。 例如 ，上 从 市人 大 海常 会 信 访委办 ２ ０ １ ３ 年 上年 半 理 的 受群 众来 信 来访 况情 ，看 其意 见建中议类 （ 即为提 建 议出 意见 批 评， 且 未涉 及 个人 具 体 诉 求的 ）信 访件９ ７ ０件 占８，． ０ ９ ％； 求 决 （类即要 求 解 决 个 诉人 ，求且 未 经 讼 的诉 ）的 信访件 ５ ６０ ３
在 各 制 种度 和 工作机 制 排安中 ， 信 访 是 和政党府 联 系 人 民 群 众专的 渠道用。 因为 信， 制度 由 国访家 行政 法 规 专 门 立，设国务 院 《 信 访例》条赋 予 县 “级以上 民政人府信 访 工 机 作构 是 级本 人民 政府 责负 信访工 作 的行 机 构 政 ” ，海上 信 市访条 例 规“ 定和 区 、 市人 民代表县 大会常 委务员 应会当设 立 或 者 确 定 负责 访 工信 作机的构 配 备 ，相应 的 工人作 ”员 ， 所 ， 信以 访机 构是 持 保人同 民众 密 群 切联系 的专门 作 工 机 构 。 这个 门的 工作 专机构 负 责受理包 括 人民 见意建议 和投诉 请 求的 访 信项 。事 信 访条 例 还定规 信了访 流 程，包 意括 见 建议 类 处 理流 程、信 访 人和 信 访 构机的权 利 义务 等。所 以 ， 就 人
件 ，占 ４５． １ ６ ％； 申 诉 类（ 反映涉即法涉诉 问题）的４ ８ ４ ４件， 占
４ ３． ２ ０％ 。 若仅 从 来 访情况 看， ２ ０１３ １ 年 １月 日１一０月 １５ 日， 共 接 待访 ２来９ ４９ 批 件 ，其 中应 该 过 诉 讼 通 途 径解决 的 有 １２ ２１ 件， 经 审已判终 结 的１７ ２ 件８ 。 近
期 全国人大 正在 展 开行 政 复议法的执 检 查 法， 从中 发也现 大 量政行争 议 游还离 行在 复议政 、行政诉 讼渠 之 道外， 现呈 “ 为大 访信 、 复小议 ”的格 局 。以 上海 市 府 信访 办政 为例 ，２ ０１ ０ 年 至２０ １ 年２， 全市 访 总信量 中 及 行 政涉 议 的争
民
见建意征集工议而作 ，信访是专言用道 渠是专、 的窗设
口 、 是 定法的 平 台 是、 日 的常工作 ， 具 有 成现 的制度 保障 。
有 同志
提出 ，人是大民意机关 ， 不于政府同 ， 应强加 人
大代表 对 人 意民 见 的反映 征集和 这，是 代 表 法定 的代 表规 职 ， 从责人大 信 访谈 强 加 人建民 征议集 工作 并无 必要 。笔 者 认 为 ，人 信 大 是 人访 大 委常 直 会 向接 人民众群开设 的 日常 工 的 窗作 口并具有 法定 程 序 保障 ，和这 人 大代 表 联 系选民 、
别分为２ ６ ． ２ 万件 、１７ ． 万８、件 １ ．７ ５万件 而上；市政府海法
制办２ ０ ０年８至 今的五 里年 ，全 市 行 政 议 复 的 收 案 量为
海上大 人２ ０１ ３年第 １２ 期Ｊ ９３
１２２ ３ ４ 件上海。 法市院 ２ ０ｉ １年１ 月 ２ ０至１ ３ 年６ 月， 共 理
访人 向“受 一府两”院信 办访提 出 同，， 时可以送相关转构办 机理
。同 ，时 人 常 委 大会访信办 也可以就 一个 阶 段人民群 众 反映 强 烈 的 、 要重、 的比较集 中 的情况 或 见意 建 议 ，自行 开展 梳 理分 析 ，形 摘成报 或 报 ，专 报 送委 会 常领 导批转 市 委 和 “ 一 府 两 院 ” 这 在性 质，上 于 情属况通 报而 是不监督 。人 信 大 办 访 努要力使 成 形的人 民议 专建 报 和报 有 摘质 量对 ， 于市 委 市府的 作工决 有策参考 值价 ，对 “ 于府两院 ”一 改 进工 有参 作考 值价。 人 常 委会 大 要合 体力 现权力 关 机的性 质 民和 意 关 的机 点特， 分充发挥 人 大 信 办 窗访口作 。用人大 常 委会 已经 取 采许 多措施 在 履职 充中 分听取 民 意 。 例如 ，开展代 表 系联选 民
制 ， 开展 度代 表 下 社活 区动 ， 次每 人代
各
类行 政 诉讼 案件 ５ １ ９ ４ 件 如。 引何导 访信人 对 “可以 通过 诉讼 、 仲裁、行 政 复议 等 定法 径途解 决 的事 ” 项，依照 法 定程 序 向 有 关家国 机关或者 机构 出提 ， 来任 务 很看重 。 全 国政 法 作工会 提议出 要 推进 访诉分 离 在 司 法 救，济 渠 道和行 政 救 济 道 渠经有已程序 保 障的 今 ，再混天淆 各类 救 济 径 途 是， 法
对治建设 的损 毁 。 访机 构要 在工 信作 制机上 引 来导信 访 群来众走 法 定 程序 ，切 实 维 护法司 终 审 裁 判的 判既力 ， 特 别是 要从诉 类 求信 件访 中，认 真 集收和 分析一类 政争议、 一行 诉 讼 案类 、件 类一司 问法题 群 众 意的 见， 并
形
成政府 自监我、 人大督权监督的力题来源议 充分发，信挥访 的
意民表 和权达力 监督 能 功。我 们 不 仅 关要注 意 见 建 类 信议 件 访 ，也 关 注 要诉 求 类 信访 件中 共 性的 问
题， 加强分 析 研 判。
信从 机访 本 身构而 言 。加 人民建议征 集强工 作可，以引 人导民群以众一种 更加积极 的 态度关去注会社 问 题而不是
会 之 抱前都 开召代 表 座 谈 会听 取意 见 ，
加 强公 立 法 、 民开 立 主 法， 召 有 市开民 参加 立 的 法听 证 、论 证会 会、座 谈 会
四
、大人进推民人议征建工 集作的 设想 人大
有 同志提 出 ， 人大信 访 和 府 政 信访不同 开， 展人 民建议 征 集 工 有一作 难 定度。 个 难度这主 要表 现 政在府 信访 办 在是 系 内部 办
统
，每 一等 项立 法 草 案都 全 向社会 公示 并征 意求 ，见 一每 监 项督 议题 调的研 活 都动 请邀市 民和 代 参 表与，常 委 会会 议 还安排市 旁民 听、 代 列表等席等 。 但 是，人 大 信 访 办 是人 常大 委会 联 系 人 群民 众的日常 工 窗作口 ， 以，所 人大 委常会 专 门委 各员会 要 与 人大 访 办
信形成合 力。 如例 ， 充要 分挖掘代 表 参与 信 访 的 功 能价值 ，要 通 过代 表 阅信议
怨
。以 一种 当家作主的精神
去提 建议 出不是 袖而手 旁 观。
以一
种
会社责任感推进 会公社共
政策
完善的从而量解 批个决 案问题
。
理
群众建议， 领 对人 民建导摘报议 或
专 报的批 示也 都 是 系 统 内部上 对 下 批 示 的，政府 各 门部落实 迅
。速所以 ， 政 府信 访 办 展人 民建开 议 作成 效 工显 著。而 人 大信 访 办接受 众 群建 议 后所形 成 的摘 报或 专 报 一应般该送 交人 大系 统之 外 的家国 关 机处 ， 理 括“ 一包 府 两院 ”， 没 有了
上
信 ，收群吸众反映的况情和意见建议， 并转化成代表案议和
书 面意见。人大 信 访 也可办 以就 常 会委 立的法 监督和议 题 ， 联合专 委 员门会主 动开展 人 建议民征 集工 作 。人 大 信 访办
下级系关 ， 人建民议理难办度想而可。笔者知认为， 大信人
访 办 开展 人 民建 议 征集 工作 要坚持人 大
信 访的 作 定工 位 ， 并且要 人 大 与委 常会 职履 作工 中开 展的 代 表 作 工广泛 、听
做要 好 委会常年 度法立和 督监 议题 建 的议 工作。
开 展 民人建 议征集 作 工 制定 一要套不 同于投 诉 请 求 类
的
信件访 办 理 流 ，程突 出分 析研 功判 能专和报 工 作 ， 实要 人施 民 建奖议 制 度 励，其他 的 据数 统计 、 部设置 门 队伍、 强 加、 专 报辑编 、 流 转办督 和宣 等传 套配措 都 要落 实 施 。总 ，之强加 人民建 议征 集 工 有作利于 推 进 信 访 归回到
取
民 意工作 结合 起 ， 同时，来 要建 立 两 条 道 通 一 ， 是 条大 人访 信办和 人 大常 会 委 之 间的内 通 部 道一条 ， 是大人 常委会 和其 国他 家机 的通 道关 。 人 常大 会信委访 工 作 定位 于为 常 会履 委 服职 ，务是人 常大 委会联 系 民人 群 的众 梁 。人桥大信 访开展 人民 议 建征
集 工作同 样要 坚 这持个 定 位。当反 映 情的 况 提和出 的意见
原
价值功能，本利于有各级国家关机切密联系 民人群众 的
梁 窗 口建 桥设， 利有 于 整调目 前信 访 事项 的 结构 ， 有利于 让 诉讼 、 裁 、 复仲议 程 发序挥 权利 救 济 用 ，作也 有利 于 人 大 权 力 机 关好更 履行职 责， 体现 意民 关 的机特点 ，监 督 一 府“两
议建属于 人 大 常委会 权职 范 围内的 如 立， 建法 议、监督 建 议 代 、 表工作 议建等， 应 分 当 类送转相 关专 门 委员会 工 作 和委员会 研 究 采 或纳 接报 直送常 会 委领 导内批部转 ；当 反 的映情况 提 出和 的意 建议见 属“ 于府一院两”的 ， 应当告 知 信 ４ ０
Ｉ 上海大 ２人０ １３年第１ ２ 期
院 ”改进 工 。 口作（作 者系上 海市全 人国大 表 、代市 大常
委会人 秘 书副 ）长