基于限行的政策思考
摘要：本文总结概括了从08年以来至今在北京市交通日益拥堵的情况下政府政策的出台对拥堵的治理效果的基本情况，并对其进行经济学的解释，最后对政策的导向提出建议。 关键词：限行，限购，政策
北京拥堵的问题由来已久，早在2001年，一场大雪使全市车辆寸步难行。那场大堵车让北京的交通管理部门认识到，必须建立综合的交通运输体系，并对拥堵问题进行综合治理。从01年到05年，北京市政府一直从城市规划和公共交通方面着手解决拥堵问题，但07年刺激汽车消费的诸多政策带动了汽车行业的快速发展，拥堵问题雪上加霜。08年为保障奥运会的顺利进行，北京市开始实行尾号限行，这一举措初见成效。奥运会过后，尾号限行的管理措施一直沿用 至今，但效果早已经被迅速增长的机动车数量所抵消。2010年末，北京市如此严峻的拥堵形势下，一系列的治堵政策如限行、限购、拥堵费等等再次映入人们的视线，那么这些政策的将会如何呢？截止到现在，北京市的拥堵情况不但没有好转，还有一些新的情况发生。我们不禁要问，大城市的拥堵将如何治理呢？我们政府的治理拥堵的政策将导向什么方向呢？
本文将探讨的内容：从08年至今，在北京市的拥堵日益变得十分严重的状况下，政府采取了何种措施以及效果如何，导致这种效果的原因是什么。然后从经济学的角度来分析政策的导向问题，为有关方面解决拥堵提供相关的建议。这不仅对解决当前大城市拥堵问题产生积极的影响，同时为以后政府的政策导向提供建议。
政策一
本文在这里只讨论限行和限购这两个政策颁布后的基本情况。
1.政策出台：
2007年8月17日至20日好运北京系列测试赛期间，北京市第一次实行机动车按尾号限行。其间，全市范围内机动车（包括在京外省市机动车），按照单日单号车上路，双日双号车上路。
为保证2008年北京奥运会、残奥会期间交通正常运行和空气质量良好，履行申办奥运会时的承诺，2008年7月20日至8月27日奥运会期间，限行规定（与第一次相同）再次施行。
2008年8月28日至残奥会结束，限行范围缩小为市区的五环路以内和部分其他道路。
2.人们的反应：
由于公共交通保障得力，市民积极支持，目前已有20万名私家车主主动承诺在“好运北京”体育赛事和空气质量测试期间不开车上路。
在调查中，受访者中的94.8%支持奥运期间单双号限行，一半以上认为不会影响出行，且其中大部分赞成限行的主要原因在于改善首都的环境质量。
但部分车主认为，自己买了车，上路却受到“限制”，财产权受到侵犯，质疑限行措施违反了《物权法》。
3.各方说法：
专家普遍认为，政府的管理却绝不能以剥夺公民对车辆正常使用的权利为条件，尾号限行的合法性不足，“限行”侵犯了人们的权利，从而也加大了管理的成本。
部分人认为，道路交通设施的公共用品属性，决定了交管部门在采取限制措施之前，必须经过合法的程序广泛征求社区居民的意见。这反映了我国一些行政立法具有明显的授权性立法特征。在层层授权之下，法律规则的民意基础存在明显的缺陷。
也有人认为，个人行为导致整个当城市运行效率下降，影响到公共利益时，限行的公共
政策就是非常必要的。但是值得注意的是，公共政策的制定要尊重公民权利，在维护公共利益和尊重公民权利、自由之间找到平衡点。
还有专家认为，‘五日制限行’措施并没有违反《物权法》的规定。私家车作为公民的私有财产，在限行后其所有权并没有变更，使用权也没有被侵犯，只能说其上路权受到限制。而这种限制，既符合《中华人民共和国道路交通安全法》，也符合《中华人民共和国交通管理条例》。还有人认为，限行只是在部分时间部分区域试行，还有相应补偿措施，就很难说侵犯使用权了。
4.结果
部分车主对“限行”政策提出“多交养路费”的意见，不久后，北京市根据机动车在奥运期间单双号限行和奥运后每周停驶一天的实际情况，将向车主返还应减征的养路费，总数合计达15.18亿元，涉及机动车270万辆，其中私家车占80%。
奥运会期间的尾号限行在一定程度上很好地达到了交通畅通的目的（路面车辆大量的减少，空气质量大为改善，有力的促进了地铁和轻轨的发展，能对特殊时期城市管理起到示范作用），有利地保障了重大赛事的正常举办。应该说人们的行为被抑制住了，究其主要原因：我们从小接受的教育就告诉我们：个人利益服从集体利益，当个人利益与集体利益发生冲突时，要牺牲个人利益。为了办好奥运会这样的国际盛事，政府要你牺牲一小点开车的权利，我想，对每一个接受这样教育或十分爱国的人来说，都是可以接受的；另外即使有些人有异议，那么政府会说根据《道路交通安全法》第39条，此条规定“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者做出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”显而易见，此规定授权的是交警部门遇有非常状况和特殊需要时得以采取临时交通管制措施，奥运期间的“单双号限行”在合法性上之所以没有争议，依据正在此处。
政策二
1. 政策出台：
在城市交通拥堵迟迟得不到解决的情况下，奥运期的交通顺畅让决策者决定实行机动车按尾号每周停驶一天的措施实施期半年。6个月后，政府公布的评估结果显示，限行期间，北京交通拥堵指数为5.15，属于“轻度拥堵”，比无限行期间7.54的“中度拥堵”有了明显改善。而且调查显示85%以上的市民支持长期施行限行措施。这个民意结果也坚定了北京市继续推行该政策的信心，随后，政府宣布该政策再次延期一年。
2008年10月11日至2009年4月10日实行限行措施，所有机动车按尾号分为5组：1和6、2和7、3和8、4和9、5和0，工作日每天限行一组，每月轮换试行范围为五环路（含）以内的市区道路，限行时间为每天6时至21时。
2009年4月5日，宣布延长限行一年，4月11日，开始新一轮为期一年的限行，至2010年4月10日，时间从每天6时至21时调整为7时至20时，轮换期调整为13周一次。
2．人们的反应
但与此同时，自2009年4月份以来，得益于购置税减免、汽车下乡、汽车以旧换新等宏观政策，北京1.6升及以下排量载客汽车保有量连续5个月保持快速增长趋势。此外，为解决尾号限行带来的不便，不少有换车打算的消费者推迟了出售旧车的计划，很多家庭开始购买第二辆车，而这种供需矛盾让二手车市场出现了收车难的状况，这已引发北京二手车交易市场的连锁反应：俩月内，8万元以下经济型旧车消费者上涨一倍，价位上涨15%，车源下降至正常库存量的50%。（来自北京旧机动车交易市场等二手车交易机构的数据，证实了上述消息。）
这实际是说，有意购买第二辆车的车主虽在增加，但经济型旧车车源从去年底开始逐渐
紧张，导致实际成交量增长有限，以花乡旧机动车交易市场为例，今年一季度二手车成交量同比增加15%，但其中13%来自黄标车置换，真正二手车成交量的增幅仅2%。
3．专家说法
部分学者表明，尾号长期限行必然引发有车族的“自我调整”，选购二手车就是一种“自我调整”反应，而“自我调整”带来的结果就是机动车保有量上升、出行频率增加，如果要继续保持限行政策的积极效应，那就得限制更多的号，车辆从停驶一天，变成停驶两天或者更多，但是其负面效果仍可以预见，家庭的车辆会从两辆变成三辆甚至更多，恶性循环由此形成。因此，长期限行的缓解拥堵效果将逐渐失效。
一部分专家不赞成以长期的限行来治理城市的拥堵问题，短期限行只是缓解了目前的交通压力，为优先发展公共交通赢得时间和空间，他们认为采取市场的手段或经济杠杆来代替行政措施会更加合理，有效。
4．结果:
限行政策带来的积极效应毋庸置疑，但是所造成的负面效应也有目共睹。在公交依旧不能提供便捷的出行方式前提下，因为限行政策和购置税降低政策的刺激，很多家庭购买第二辆车的行为剧增。北京市机动车保有量在短短的两年多时间，就突破了400万辆。上路汽车数量的暴增已经抵消了限行政策带来的积极效应。一项调查显示，进入400万辆时代后，北京每天有上路资格的机动车高达300多万辆，拥堵程度相当于2007年中期的水平。
应肯定的是，限行措施经过多次补充和微调，日趋人性化，如护送危重病人不限行、尾号轮换等。但即使如此，也无法弥补其“先天不足”，即，长期限行的法律依据何在？内容合理性和程序正当性何在？„„这些问题亟须通过提升限行的法治化水平来解决。
政策三
1.政策出台：
北京市机动车保有量快速增加、高强度使用、高密度聚集仍呈上升趋势，交通形势十分严峻，而到2012年北京轨道交通运营里程才能达到420公里。因此，北京必须采取有效的综合措施，引导合理的交通出行，缓解交通拥堵。
2010年4月2日，宣布限行政策再延长两年，至2012年4月10日。
2010年的9月17日，是一个很“杯具”的日子。北京市区晚高峰拥堵路段峰值超140条，已经超过2010年初因大雪造成90余条拥堵路段峰值的纪录。
北京市交通晚高峰从中秋节前以来一直压力较大。市民出行增多，使本市市区拥堵路段峰值比9月上旬增加19条，拥堵高峰持续时间延长1小时10分钟，环路、主干路交通普遍于21时后才逐渐恢复畅通。
2010年12月23日，北京公布了治堵新政，新政的主要内容：实施小客车数量调控措施，不再增加公务用车指标；对符合条件的企事业、社会团体法人和个人以摇号方式无偿分配小客车配置指标，每个月指标总数为2万；限制外地人购车，持有本市工作居住证的外地人以及在京纳税5年以上且有纳税证明的外地人拥有摇号资格
2.人们的反应
本市已经实施了两年多的尾号限行措施，当被问及“该措施对缓解交通拥堵效果如何”时，从整体看，有73.8%的居民不同程度地认可尾号限行措施对缓解交通拥堵所起到的作用。
此外，82.8%的被访者表示尾号限行措施应该继续。
2010年12月份新政策还未公布，车市就引发抢购车辆的风潮，形成京城购车特大高峰，达到月销售14.2万辆的高峰；新政策颁布后至今，车市出现三种现象：一是京城消费者到外地购车开票；二是周边地区经销商新车转卖；三是京城经销商代卖外地车辆并开具外地发票。
3．专家说法
有部分专家认为，单双号限行只能在奥运和中非峰会这样的非常时期实施，或者在非常拥堵的极少路段和区域实施。单双号限行只能是一个非常态的措施，不能作为常态在全市范围内实施。在其他潜在方法还没有充分挖掘时，即使拥堵的个别路段也不宜实行这个政策。单双号的限行意味着一辆车一个月有15天不能开，管理要保证大家出行的权利。限行在初期施行虽然有一定效果，但这几年来说效果尽失，它不是治堵之本。
一些专家认为，限制购买行为只能在一定程度上缓解交通的拥堵，这些知识临时措施，不是长久之计，它治标不治本，因为还有很大一部分潜在的购买需求被抑制而没有释放出来。
一部分人认为：中国已经进入了一个汽车消费时代这是一件好事而绝非坏事。交通的堵塞、对环境的损害等负面效应，欧美等国家都曾遇到过，而且在初期也采取过一些限制的措施，但事实证明，与其消极限制，不如积极应对。北京市与国际化城市相比较，交通拥堵的主要原因除了前述的特殊性之外，关键还是公共交通发展滞后所致，因此，公共交通应该提速，而不是让私家车止步。
造成拥堵主要还在于城市规划的不合理，比如北京环路的建设采用了“摊大饼”模式，难以避免核心区的拥堵。
还有部分人认为，购车者都在等待摇号，新政对汽车经销商的影响立竿见影。摇号限购新政，让人感觉仿佛一下子回到了计划经济时代。以前70万辆的市场需求，一下子降到24万辆，将对汽车销售商形成巨大冲击，并将最终影响到汽车制造业。北京限购，北京的汽车制造企业还有外地的市场，但如果各大城市都效仿北京的限购治堵，汽车制造企业在劫难逃。令人堪忧的是：2009年金融危机期问，国务院提出十大振兴经济的举措，汽车产业被放在了第一位，那国民经济将如何发展？
4．结果
到目前为止，北京市区道路交通拥堵范围更加扩大，拥堵范围逐步由市中心区向外围和放射线道路蔓延。尤其是在早晚高峰时段，全市拥堵道路经常超过百条，节假日前夕有时竟高达140条。特别是遇到雨雪恶劣天气，全市脆弱的道路交通系统几乎濒临瘫痪。限行渐渐失效。
另外，2011年北京治堵新政出台后，北京的本地二手车市场影响巨大，北京大多数的二手车商或是关门，或是外迁，北京二手车市场面临大洗牌。
2010年12月限号令使得京城车市空前热销，但2011年年初京城车市就遭遇“冷场”。，但京城2011年1月份4.58万辆新车销售，从政策规定和理论上，2011年1月份，新车、二手车销售都已进入真空期，卖几千辆是有可能的，卖几万辆是想象不到的。
我们从上面人们的行为来看，这个问题就不难理解了，备案车辆前京城已经发生了大量的新车销售，其中包括开外地发票的大批车辆，因政策没有规定在12月23日之前开外地发票的新车在京不能上牌，很有可能在此种状态下，将12月份的销售量转到了2011年的1月份。
此现象之所以发生，说明两点：一是治堵方案存在漏洞并不严谨；二是市场潜力一定要通过多种渠道释放，说明京城的经销商和部分消费者已经钻了政策的空子。只能承认现实。其他方面的原因都在思考、调查、研究、分析之中。
总结分析与扩展
从上面三个政策的分析来看，在政府治理拥堵而颁布政策后，只有在奥运会期间拥堵和环境质量得到了明显的改善，在接下来所颁布的种种治理政策后，拥堵只是变得越来越严重，并没有从根本上得以解决。从经济学角度来分析，经济学基础性的假定：人都是自利的，这种自利就是说个体总是采取行动使自己的利益增加而不是损害自己的利益。这里与“自私自利”是不同的，即这里体现的是：只有自己才最清楚自己最需要什么，怎样做才能使自己获得最大的满足感。那么这也隐含了人的行为都是趋利避害的信息。那么在政府一旦对人民的
行为采取某种限制性的措施时，人们一定会尽一切可能采取措施来抵消这种限制性政策对自己的不利，这就是常说的“钻空子”。当然政府在制定一项政策之前，会尽可能的想到各种人们可能钻空子的机会，但一项政策终究不可能非常全面的将所有的情况都考虑在内。 前面已经分析为什么奥运会期间的限行得到了成效，其主要原因与我们所受到的教育有关，而且限行的时间较短，并且限行与其他的交通管理措施、首钢搬迁、人员管制等等众多情况结合在了一起，这才产生了交通的顺畅、空气质量良好的结果。
而接下来实行的尾号限行措施在一定程度上又会使一部分开车出行的人显得格外不方便（开车出行需要看时间），而人们总是会采取行动来抵消政策所带来不便利，比如人们会推迟换车的行为而再次购买第二辆车，或者是到二手车市场购买车等，此时限行不仅没有减少道路上车辆的数量，反而会令机动车保有量继续上升或二手车市场紧俏等。
当政府的政策迟迟没有解决问题，反而引发更多的问题时，政府又会颁布新的政策来应对新问题的发生。这样，政府的政策就进入了无休止的防止人们“钻空子”的环节中，长久下来，整个社会将游刃在“起伏”的政策下。可以看出，政府的政策一旦限制了人们正常行使权力的行为时，人们不仅要采取行动来避免政策带来的损失或不利，还要尽最大可能的创造条件（钻政策的空子）为自己牟利。限行持续了一年后，它治理拥堵的效果已经尽失，然而又产生了新的问题，政府又不得不出台新的政策—限购等--来限制人们的正当购买的行为，人们自利的基础是不会改变的，因此早在限购出台之前，在政策下生存的人们似乎已经预料到限购的可能性，故限购前京城就现购车狂潮，经销商也已经将部分车辆抢先上了牌照，而这部分车会进入租车市场。
那么产生这种情况的主要原因是什么呢？
那么细看政府的各种法律政策，多有限制人们的行为，比如：不准在公共场合吸烟等等。而这样的限制行为并没有产生上述严重的一环接一环的情况，相反公共场合吸烟的现象因为一些人性化的处理（公共场所会专门设置吸烟室等）而得到有效的缓解。而限行或限购与此比较来看，显得略有不符合道理。禁止吸烟的限制在一定程度上符合宪法和其他的法律，在一定程度上确保了人们的健康，也维护了公共场所的环境。但按照宪法和其他基本法律来说，限行和限购不仅限制了人们什么时间开车的权利，还限制了部分人购买私家车的权利，而且导致拥堵的恰好不是这群人，从此方面来说，这些政策违背了宪法等法律。正是基于此，即政府的政策总是相机性的，不受任何约束的被制定出来，既没有召开听证会，也没有经过严格的论证，很有可能政策在某一方面违背了其他的法律或是侵犯限制了人们的权利，因此，人们会根据政策不断改变着对未来的预期，并且不断采取着行动抵消这些限制政策所带来的不利影响。这样产生的一个结果就是：政策越是多变（一会促进汽车消费，一会限制汽车消费）、缺乏约束，那么人们的投机行为就会变得更加严重，政府的治理就会更加困难。因此，对于政府政策的约束是必要的，也是重要的。
当然这并不是说政府不能制定政策治理问题，而是在制定政策时要遵循一定的法律约束，经过严格的程序和论证后方可施行。我们可以参看国外的政府是如何治理城市拥堵的。
东京：上世纪60年代，但随着经济的高速增长，东京也产生了严重的交通拥堵问题。为此东京市政府大力发展城市快速轨道交通系统。如今，东京拥有完善的立体化道路交通体系，在硬件方面缓解了拥堵问题；
巴黎：为了减少城市温室气体的排放量，巴黎政府引进“自行车城市”计划，同时对驾照考试和车辆的检验都十分严格，这些举措使巴黎的交通和环境大为改善；
纽约：纽约居民走路和利用公共交通工具上班的比例在全美各大城市是最高的，且纽约的交通设施全城遍布，公交车全天运转。交通管理部门在早高峰时，将进入城区车道增加一条，出城的车道减少一条，晚高峰则反之；
德国：市内为鼓励人们多乘坐公共交通，车票有各种优惠，严格的驾驶考试制度是道路
交通畅通的重要保证，完善交通信息服务系统也是改善交通状况的重要手段，目前德国有十分之一的汽车装有卫星导航系统，这帮助汽车在阻塞的时候迅速找到最佳改道线路；
可以看出这些拥堵的政策无一与限制人们的行为沾边，大多是从公共交通系统和城市规划来改善，并且收到了很好地结果，这也是我们应该借鉴的地方。
参考文献：
[1]杜晓.治理城市交通拥堵之他山.法治日报.2010（12）
[2]李继峰.赌城突围.南都周刊.2011（2）