2012年02月29日08:21 来源：《南方日报》
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新隆中对·改革
唐贤兴
今天改革之所以难，一个重要的原因是众多难题像麻花一样纠缠在一起，每一个看起来似乎可以解决的“问题”其实都可能碰不得的。
近段时间来，“改革”一词到处见诸报端和微博这个特殊的媒体，围绕“改革”的争论在不断升温。粗略观之，从“改革”一词中可以牵扯出的争论话题实在太多，大有难以归类之势。而改革本身所包含的含义和意义，却似乎在争论中被忽略了。一周前，笔者在微博上曾提到，目前几乎很少有人公开反对改革，这不是说改革已经达成了共识，相反，像“改什么，谁来改，如何改”这样的关键性问题，达成共识还有一个很长的博弈过程。
改革是个好东西，因为像市场经济，民主政治，法治，乃至人的自由和发展，等等，都是朝野上下所期望的改革试图要达到的目标。经过三十多年的努力，要说改革没有成就，肯定不客观，相反，说改革取得了举世瞩目的成就，却也一点不为过。不过目前，人们似乎普遍都觉得，朝向上述这些目标前进的改革，步履艰难，困难重重，这也是一个不容回避的事实。
改革很艰难的原因可以列出一长串。与二三十年前的改革不同，今天的改革是全方位和多目标的，是一个庞大的系统工程，它必须依赖于整体的战略设计和有效的制度、政策和行动来推进。在这样的情景下，一个非常现实的大难题、也是一个经常被人们忽视的问题出现了：在面临诸多“困境”的情况下，到底什么才是我们改革所要解决和所能解决的“问题”？人们找不到该从何处下手的“问题”，于是乎，连“问题”是什么的思考也放弃了。这是改革过程中的一种浮躁现象，后果很严重，对改革本身也很危险。
今天改革之所以难，一个重要的原因是众多难题像麻花一样纠缠在一起，每一个看起来似乎可以解决的“问题”其实都可能碰不得的。发现并界定“问题”是任何决策活动的第一步，改革也一样，它首先是一个找“问题”的过程。“问题”对决策和改革来说，是指那些在当下的约束条件下，应该解决的、且能够解决的方面。但什么是这样的“问题”则很模糊，因为所有的利益相关者在见解上和需求上存在差异甚至冲突。因而，需要依赖于某种特定的政治过程来做出能让人们普遍接受的界定。寻找并界定“问题”的过程，既然都与大家的利益攸关，那它必然也必须是一个民主的政治过程。以往的改革如果说在很多方面取得了成功，就是因为大家都参与了“摸着石头过河”，在此过程中，找到了很多问题，也找对了问题。
但今天的改革似乎到处充满着“困境”，即便决策者和改革者具有真诚的改革意愿，在当下的约束条件下，那些可以叫做“困境”的东西已经超出了决策者和改革者解决它们的能力范围。按照常理，任何决策者和改革者都会采取“冷处理”的办法来对待那些“困境”，都抱着现在放一放，拖到以后条件成熟时再来解决的心态。这种做法本无可厚非，但必须依赖于“问题”与“困境”之间边界的正确界定。实际上，当今很多“困境”恰恰是历史上曾经有机会加以解决却被当作“困境”而拖下来的“问题”演变过来的。改革的确是在不断找到和找对了“问题”的过程推进的，但并不是所有找对的问题都能够有机会得到解决。这是任何一个决策体系的常态。
即使在民主决策体系下界定“问题”的博弈中，那些弱势者所表达的问题，与政府的偏好、利益和目标不相一致的问题，在决策者看来目前还不是问题的那些问题，被政府和决策者看来风险很大的问题，看起来似乎没有可行性的问题，等等，它们一般很难进入政府议程。在改革中，很多这些类别的“问题”被一再拖了下来，“问题”背后的那些利益受损者，也没有得到较好的补偿或弥补，直到今天我们被迫面临如此之多的“困境”。不改革就没有希望，改革需要攻坚，这些应该说已经成为共识。但是，如何推进改革，需要总结已有改革的经验和教训，其中一个方面，就是要认真界定“问题”和“困境”之间的边界。无论是改革，还是为改革提供建言献策的理论研究，它们的创造力存在于发现问题且知道应该和能够做什么。
“没有解决办法就等于不存在问题”，对于公共政策学者经常引用的这句新西兰谚语，我们不能把它理解为面对困难可以放弃努力，而应该反过来把它理解为“找到了问题等于解决了一半”。“问题”和“困境”之间可以转化，因此，我们一方面必须坚持“不能把问题当困境来解决”的原则，因为这会丧失解决问题的最佳时机；另一方面必须坚持“不能把困境当成问题来解决”，因为这样会增大改革的风险和危险。但是，如何正确地确定两者之间的边界，主要不依赖于决策技术，而依赖于制度建设。什么是政策问题，什么是当下政府要去解决的问题，应该让每一个人、每一个利益相关者去参与讨论和界定，这是民主原则的要求，也是保证政策质量的需要。同时，在经由民主原则界定“问题”的过程中，要对那些与没有被提上政策议程的“问题”相关的利益受损者，给予合理的补偿。如果我们不能通过有效的制度过程来界定“问题”，那么有可能会让“问题”失去解决的机会，这样，我们也将同时失去未来的希望。
作者系复旦大学教授