浅论我国当前行政舆论监督
编号： 000000
毕业设计（论文）
（2007届大学本科）
题目：浅论我国当前行政舆论监督
学 院：人文学院
专 业：行政管理
班 级：届行政管理（X）班
姓 名：XXX
学 号：XXXXXX
指导教师：XXX
2015年3月
目 录
摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 绪论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1
1、行政舆论监督的相关概念„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2
1.1舆论监督的概念„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2
1.2舆论监督机制的概念„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
1.3行政舆论监督机制的概念„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
2、我国行政舆论监督机制的实施现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
2.1行政舆论监督越来越受到政府及其相关部门的重视„„„„„„„„„„3
2.2我国保护行政舆论监督的氛围正在逐渐形成„„„„„„„„„„„„„„„„6
2.3行政舆论监督的重要作用开始发挥出来„„„„„„„„„„„„„7
2.4维护行政舆论监督的法律保障体系已经建立„„„„„„„„„„„„„„„8
3、当前实施行政舆论监督过程中存在的问题„„„„„„„„„„„„„9
3.1在法制方面存在的问题 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9
3.2在中立化方面存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10
3.3在社会保障方面存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12
3.4缺乏民主环境，降低公众的参与度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„13
4、健全行政舆论监督机制的对策„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„13
4.1加强行政舆论监督的法制建设„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„14
4.2提高行政舆论监督的相对对立性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„14
4.3加强对行政舆论监督的社会保障机制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„15
4.4加强民主建设提高公众参与度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„16 结束语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„17 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„18 致谢 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„18
浅论我国当前行政舆论监督
[摘要] 媒体的不断发展，使得舆论作用及其影响不断扩大；而随着社会的发展，政府的行政权也在不断的扩大，公权力的扩大易乱用、滥用，而易滋生腐败，传统的监督方式因其自身的特点，难以积极地发挥应有的机能，而舆论监督因其自身的特点和作用方式而成为对现代政府实行监督使其规范行政的一种必然监督方式。
[关键词] 舆论监督：立法：中立化：社会保障：民主化
[The summary] The constant development of media make public opinion function and influence and expand constantly; Along with the development of society, the executive power of the government is in the enlargement constantly too. It is common the power the enlargement easy not the messy with, abuse, and the easy to breed by corruption. Traditional supervision way because their one's own characteristic, Some functions by giving play to and answer actively that difficult. Supervise by public opinion what become and implement and supervise and make their a administrative kind must supervise the way to modern governments, because of its one's own characteristic and function way.
绪论
党的十六大报告指出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，必须“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”并明确提出要发挥舆论监督的作用。这一论述符合我国当前的实际，从人民的利益出发，同时也为新闻舆论监督的法治化指明了方向。在当今社会中，不少学者称舆论监督手段为“第四种权力”，可见其在社会中的作用功能越来越为人们所关注。随着经济发展，人们对精神文化生活也越来越重视。网络、电视新闻、报刊杂志成了人们了解信息的重要工具。 ①①杨宣春：《新闻舆论监督的法治化思考》，《新闻战线》， 2003年 第8期
在现实生活中，存在不少优秀的传媒机构，它敢于大量披露开展行政工作中所存在的不足和问题，揭露幕后黑幕，有效发挥了行政舆论监督的作用，如报刊类《南方周末》、《羊城晚报》，电视节目《今日说法》、《焦点访谈》、《东方时空》等等。这些报刊、节目之所以受到群众的欢迎，正是因为这些新闻媒体从群众利益出发、对群众负责、替老百姓说话。然而，随着一些纪实节目和报刊知名度提升，不少新闻媒体受到了当地权力机构的压制，再加上行政舆论监督机制相关法律法规不健全，不少记者的人身安全得不到保障,监督机制在运行过程中阻碍重重。二十一世纪是信息社会，新闻传媒作用日益重要。因此，探讨如何有效发挥行政舆论监督机制的作用，对于促进我国现今和将来的政府管理、民主法制建设等方面都具有较强的现实意义。
1．行政舆论监督的相关概念
在探讨行政舆论监督机制之前，我们有必要了解与其相关的一些基本概念，在此基础上，才能对该课题所涉及的领域，现状和改进措施等进行深层次的分析。
1.1舆论监督的概念
舆论，即多数人的共同意见。我国《辞海》中对监督的解释是“监察督促”，也就是说，监督包含两层意思：一是监察，二是督促，监察的目的是发现问题，督促的目的是解决问题。所谓舆论监督是指舆论对政府的监督，具体来讲是指公民或组织表达一种对政府机构和政府官员的批评性言论的活动。我们平时所称的舆论监督，实际上是一种广义上的监督，即舆论对立法、司法、行政这三方面的监督，并且形式多种多样，本文主要探讨的是狭义上的舆论监督，即舆论对政府的监督，并且主要是通过对新闻舆论监督的一些实例进行分析的。“新闻舆论监督”就是通过新闻媒介来揭示现实生活中存在的问题并促使其解决的一种舆论监督，就是社会各界通过广播、影视、报刊、杂志等大众传播媒介，发表自己的意见和看法，形成舆论，从而对国家、政党、社会团体、公职人员的公务行为以及社会上一切有悖于法律和道德的行为实行制约。②
在我国，新闻舆论监督是人民群众行使社会主义民主权利的有效形式，其主要监督方式有报道、评论、讨论、批评、发内参等，但其核心是公开报道和新闻评论。因为“舆论监督的实现需要两个环节：一是提供足够的舆论信息，即可以形成舆论的事实和情况，使人们对经济生活、政治生活及社会生活有充分的了②李维璋、李薇：《直视第四种权利-----浅析新闻舆论监督的法律问题》http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=4940。
解；二是在拥有信息的情况下，对各种政治、经济和社会现象及有关人进行理性的、坦率的评论。”
舆论监督的整个过程就是发现问题，分析问题，解决问题的过程。作为社会上多种监督，如党内监督、人大监督、司法监督、群众监督等中不可或缺、极具有战斗力的一种监督形式，新闻舆论监督以其特有的公开曝光的形式产生的作用和效果与其他的几种监督相比是不一样的，它具有很强的公众震慑力。然而，据统计，近几年来，我国因舆论监督引发的新闻官司已经超过1000起，新闻界的败诉率在30%，屡屡败诉，即使有的胜诉，也使自身精疲力竭。这种现象，说明新闻舆论承担着重大的法律责任，却没有得到切实的法律保障，也反映出有些人在舆论监督的法律责任理解上存在着偏差。 ④③
1.2 舆论监督机制的概念
“机制”一词源于希腊文, 原指机器的构造和运作原理，借指事物的内在工作方式，包括有关组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系。所谓机制，就是某社会运行领域所实施的一系列规范以及依据该规范体系所形成的较为稳定的运行结构与运行模式。
舆论监督机制就是对舆论监督所实施的一系列规范以及依据一定的道德规范、习惯惯例、法律制度等形成的较稳定的舆论监督的运行结构和模式。具体而言，就是有关舆论监督由谁来进行、舆论监督的对象、舆论监督的形式和效力等的规范和现实状态，它决定了舆论监督的社会地位和社会政治环境。
1.3 行政舆论监督机制的概念
行政舆论监督作为一种强有力的外部行政监督手段，是指报纸、刊物、电视、广播等传播媒介对行政机关和行政人员所做的监督。行政舆论监督机制，顾名思义，就是对行政机关和行政人员实行舆论监督的一系列规范体系。其有特定的监督对象--行政机关和行政人员。在当今社会，不少学者称之为“第四种权力”。因为它对传统的三权构成（立法、司法、行政）的制约在许多方面一点也不屈于三者之间的制约，因而舆论监督的作用日益受人关注。
2我国行政舆论监督机制实施现状
2.1行政舆论监督越来越受到政府及其相关部门的重视
正确开展舆论监督有利于发展社会主义民主，健全社会主义法制；有利于反映人民群众的意见和呼声，③
④孙旭培主编：《新闻侵权与诉讼》，人民日报出版社，1994，第37页。 张文春《增强法律意识，切实发挥舆论监督的战斗力》，《时代潮》，2003年第13期。
密切党和政府同人民群众的联系；有利于加强党风廉政建设，维护党和政府的良好形象；有利于弘扬正气，针砭时弊，理顺情绪，化解矛盾，维护社会稳定。
行政舆论监督在我国政府监督机制中越来越受到重视，地位正逐步上升，一些重要的舆论工具在反腐倡廉、揭露社会阴暗面上发挥了重要作用。
2.1.1国家领导人对行政舆论监督的重视
我们党和政府十分重视舆论监督工作。各级领导认识到舆论监督的重要性，把舆论监督摆在一个相当高的高度，并在这方面做了许多指导性的批示。
毛泽东同志曾指出：党报要发挥“组织、鼓舞、激励、批判、推动的作用”。
邓小平同志曾指出：监督来自三个方面，一是党的监督，二是群众的监督，三是民主党派和无党派人士的监督，新闻舆论监督是实现这三个方面监督的有效途径，是人民群众行使民主权利，建设社会主义民主政治的重要内容。
江泽民同志也指出：“新闻宣传工作要弘扬时代的主旋律，以正确的舆论引导人，要重视对社会舆论情况和群众思想情况的调查研究，积极反映群众的意见和建议，做好舆论监督。”⑦ ⑥⑤
2004年4月8日，国务院总理温家宝在致中央电视台《焦点访谈》栏目的信件中写道：“‘知屋漏者在宇下，知政失者在草野’，人民的意见、要求和呼声，是对政府工作最好的批评和监督，只有人民批评和监督，政府才不敢松懈，才不会犯骄傲自满的错误。”
2004年4月16日，中共中央政治局常委李长春在看望《焦点访谈》栏目组全体工作人员时发表讲话：“党和政府重视舆论监督，人民群众欢迎舆论监督，推进改革开放和现代化建设事业需要舆论监督。舆论监督只能加强，不能削弱。”⑨ ⑧
2004年4月26日，中共中央总书记胡锦涛在主持中共中央政治局第十二次集体学习时发表讲话：“要进一步加强各项监督制度建设，把党内监督、专门机关监督、群众监督和舆论监督紧密结合起来，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”2005年3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大三次会议上作的《政府工作报告》中称：“强化行政问责制，对行政过错要依法追究。各部门都要加强内部管理，积极配合和支持审计、监察部门依法履⑩⑤
⑥毛泽东邓小平理论研究：北京：人民出版社，1999(4). 邓小平文选：第2版第2卷[C].北京：人民出版社，1994.270
⑦光春,《关于舆论监督的几点思考》，光明日报，2000年1月4日。
⑧南方网，《剑是这样磨成的》，http://www.southcn.com/weekend/commend/[1**********]2.htm，2004年5月9日。 ⑨人民网，《中央领导谈舆论监督》，http://politics.people.com.cn/GB/30178/3346967.html，2005年4月25日。 ⑩常红，《中央领导谈舆论监督》 http://politics.people.com.cn/GB/30178/3346967.html ，2005年4月25日。
行职责，对于发现的问题要认真整改。进一步扩大公民、社会和新闻舆论对政府及其部门的监督。”
总之，在一代代国家领导人及党中央的关心和支持下，这些年来，舆论监督工作取得了很大的成绩。但是，开展舆论监督工作也确实存在不少困难。 11
2.1.2中央出台加强舆论监督工作的意见
中共中央办公厅和中宣部2005年相继下发了《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》(中办发
[2005]11号)和中宣部《加强和改进舆论监督工作的实施办法》，为了贯彻落实文件精神，各地方也都出台了相应的实施办法和意见。
十六大报告对“加强舆论监督”已有明确表述，2004年初颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》，更是将舆论监督列为“十项监督”的一个内容，与“分工负责”、“述职述廉”、“罢免或撤换要求及处理”等监督制度相提并论。温家宝总理在今年的《政府工作报告》中也强调指出，要“进一步扩大公民、社会和新闻舆论对政府及其部门的监督。”可以说，在我们这个时代，正确对待舆论监督，自觉接受舆论监督，是对所有公共权力机关提出的一个刚性要求。
2.1.3权威媒体介入行政舆论监督
媒体具有广泛性、公开性、及时性的特点，所以，媒体舆论监督的效果就更明显和及时一些。舆论监督对于我们国家现在提出的媒体搞“三贴近”，对于党中央现在提出的立党为公、执政为民、群众利益无小事，帮助人民群众来解决一些具体问题，它都有很重要的作用。最近几年，中央电视台、人民网、《中国青年报》、《南方周末》等权威媒体，强势介入行政舆论监督的行列，为其他媒体做出了榜样，加速了行政舆论监督进程。
《人民日报》作为党中央的机关报，它的舆论监督的目的和出发点都是为人民服务，使政府工作顺利开展，通过舆论监督的形式解决问题。《人民日报》作为党中央的机关报，它的舆论监督的目的和出发点都是为了促进政府的工作，都是为人民群众通过舆论监督的形式解决问题。人民日报群众工作部主任吕明军在接受采访时说，我觉得我们现在的舆论监督对推进我们国家的改革开放，对维护人民群众的利益，维护社会稳定，包括将来推进我们国家的民主政治都是有很大的好处的。
中央电视台《焦点访谈》栏目以4句话表达自身的追求：“时事追踪报道，新闻背景分析，社会热点透视，大众话题评说”。6年后，浓缩为一句话：“用事实说话”。直到今天，它仍然是中国最有影响的舆论11新华通讯社总编辑南振中：《舆论监督是维护人民群众根本利益的重要http://www.fsgd.com.cn/fsgdbbs/printpage.asp?BoardID=2&ID=1172。
监督品牌，其报道的80％的舆论监督节目都使问题获得了解决。“以前，报纸、通讯社也反映一些问题，但从没有像电视这样直观、生动地把问题的严重性表现出来。”《焦点访谈》记者曲长缨说。《焦点访谈》播出广东省德庆县非法采血的报道，引起卫生部高度重视，有关部门连夜进行处理。而在准备播出的沙尘暴系列报道中，他们意外发现，3年前因水源使用不合理已经干涸的湖泊，如今又有了水，这一切都缘于在《焦点访谈》报道后，有关部门根据国务院领导的批示进行的有效整改。
事实上，因其特殊影响，《焦点访谈》一直被视为舆论监督的“晴雨表”。在其走过10年之际，他们将自己制作的特别节目命名为“责任”。节目主持人敬一丹就曾表示：“《焦点访谈》是让社会保持痛感，我们的社会不能麻木到连痛感都没有了。”
由于报道选题80％来自观众来信、来电，直接倾听百姓呼声，《焦点访谈》在“下情上达”上起到了特殊作用。总制片人梁建增一看到反映问题的人“衣着朴素，一脸沧桑，就觉得心里很不好受”，特别想“做些什么”。“痛感”，引起了各级领导的重视。1995年底，《焦点访谈》播出了《盗伐危及大动脉》，反映三北防护林被滥砍滥伐。一个画面是60年代郁郁葱葱的森林，另一个画面是30年后同一地点，风沙满天，残根断桩。国务院领导公开表扬《焦点访谈》“这个问题反映得好”；随后，国家出台了天然林保护政策。
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2.2在我国保护行政舆论监督的氛围正在逐渐形成
采访难度大、缺少安全感、社会阻挠多，是很多记者做舆论监督时的共同感受；期待出台明确的法律和规章来保护和规范新闻舆论监督，则是他们的共同愿望。众多迹象表明，加强舆论监督，勇于听取批评之声，正逐渐成为中国各级地方政府的自觉行动。
中共中央办公厅《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》把舆论监督定性为社会发展的要求、新闻工作的职责、人民群众的愿望、党和政府改进工作的手段。各级党委和政府、社会团体及其工作人员要重视舆论监督工作，支持新闻媒体的采访活动，为采访报道提供方便。基层单位不得封锁消息、隐瞒事实、干涉舆论监督，不得以行贿、说情等手段对舆论监督进行干预。有关地方和部门应当对舆论监督作出积极反应，对媒体揭露的问题应当及时调查处理，并通过媒体公开处理结果。
最近几年来，上海、广州、深圳、海南等地也陆续出台相关的地方性法规和文件。2004年底，海南省出台了《关于舆论监督工作的暂行规定》，明确要求各级政府配合新闻媒体展开舆论监督。
必要的、负责任的舆论监督被证明确能给政府带来实实在在的长远利益。在贵州省，舆论监督被引入12
13刘畅《〈焦点访谈〉鲜为人知的舆论监督内幕》http://www.zawen.net/html/sspl/[1**********]6.htm， 2004年3月29日。 刘畅《〈焦点访谈〉内幕：今年要增加舆论监督节目量》，《中国青年报》，2004年3月29日。
14刘畅《〈焦点访谈〉内幕：今年要增加舆论监督节目量》，《中国青年报》，2004年3月29日。
了投资环境的考核评价体系中。该省利用世界银行技术援助项目，采用国际通行的统计和分析方法，首创了与联合国技工贸组织接轨的投资环境考核评价体系。其中，舆论监督对当地投资环境的评价，在整个投资环境评价体系中占2.1%的比重。政府能明确规定“追究阻碍舆论监督者的责任”，正说明中国正在形成一种保护新闻舆论监督的潮流。
国家行政学院杨小军教授认为：“在民主法制尚待完善、政府改革日趋深化之际，加强新闻监督尤为重要。一些政府执法部门自由裁量权过大，依靠媒体加强对政府权力运用的监督十分必要。”
温家宝总理2004年政府工作报告里指出“只有人民监督政府，政府才不会懈怠”。事实上，地方政府部门十分配合媒体的工作。只要是负责任的新闻舆论监督，就有利于稳定社会情绪、清除腐败现象，让群众更相信政府。“疮疤”不揭，任其恶化，只会更痛。 1615
2.3行政舆论监督的重要作用开始发挥出来
近年来，我们可以明显的感觉到行政舆论监督发挥的作用越来越重要。每一次重要的成功监督后面，都促进了我们行政部门的作风改善，推进法律法规的进一步完善，进一步彰显了社会的公平正义。
中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正2006年5月29日在中央电视台考察时强调，要按照中央的要求，进一步加强和改进舆论监督，扶正祛邪，惩恶扬善。他还说，纪检机关要支持新闻媒体搞好舆论监督，注意通过舆论监督发现问题，听取对党风廉政建设和反腐败工作的意见和建议，不断改进工作。这些意见，反映了新世纪新阶段党和政府对舆论监督的重视，也反映了舆论监督对反腐败的必要性、重要性和可操作性。全国很多典型的案例都可以显示出这一点，比如：
南丹矿难：2001年7月17日，广西南丹发生特大矿难，当地严密封锁消息。7月31日，人民网刊发《广西南丹矿区事故扑朔迷离》，各媒体也相继推出相关报道，事件最终被曝光，责任人受到严肃查处。南丹矿难是我国首例由新闻记者最先披露的重大灾难事故。
阜阳劣质奶粉事件：2003年底，中央电视台报道了阜阳劣质奶粉残害婴幼儿事件。此后，媒体的持续关注使“奶粉之祸”引起社会各界和中央的高度重视，国务院调查组进驻阜阳，各地也对奶粉市场进行了紧急清查。2005年1月，“黑心”企业和商人受到法律严惩。
西安宝马彩票案：2004年3月23日，西安青年刘亮摸中体育彩票特等奖，3天后陕西省体彩中心却宣布刘亮所持彩票为假票。4月，中央电视台《经济半小时》节目先后3次推出调查报道，为案件侦破打15
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17171819张旭：《杜宝良事件”报道回顾》, 《经济参考报》, 2005年8月21日。 人民网：《温家宝：一切权力归人民 专家：中国走向问责制.》 人民网：《人民时评：吴官正考察中央电视台带来的信号》http://opinion.people.com.cn/GB/40604/4422908.html。 人民网：《近年来舆论监督著名案例》，http://politics.people.com.cn/GB/1026/3346959.html，2005年4月25日。 人民网，《近年来舆论监督著名案例》，http://politics.people.com.cn/GB/1026/3346959.html，2005年4月25日。
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开重要突破口，涉案人员相继受到法律制裁。6月4日，刘亮领回宝马车大奖。
副市长下跪事件：原山东省济宁市人民政府副市长兼济宁开发区主任李信，在贪污受贿等丑行败露后，采取一切手段迫害知情人，甚至下跪推脱罪行。2004年6月10日，“中国舆论监督网”刊登了相关文章和李信的下跪照片，随后，《南方周末》等媒体全面报道此事，形成了强大的舆论声势。7月26日，李信被依法逮捕。
2002年6月22日，山西省繁峙县发生特大矿难事故，当地政府隐瞒不报。《中国青年报》于6月29日发表了《惨剧真相扑朔迷离——聚焦繁峙金矿爆炸案》，并随后进行10多天连续报道，有力推动了矿难调查。
2003年2月24日，湖南湘潭21岁的女教师黄静裸死在宿舍内。此后近一年时间内，该案一直未能审结，黄静的死因也一直未有定论。50余家媒体关注此案，数百家网站进行转载报道。舆论压力促成了多次尸检与司法鉴定，公安机关也对此案进行了重新审定。
2003年3月20日，湖北青年孙志刚因未带证件，在广州收容所被打致死。4月25日，《南方都市报》率先对此进行披露。5月13日，涉案犯罪嫌疑人全部被缉捕归案。此后，《中国青年报》等媒体又对收容遣送制度进行了深入反思。6月20日，实行多年的收容遣送制度被废止。 2423222120
2.4维护行政舆论监督的法律保障体系已经建立
首先，我国宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。” 言论自由是舆论监督的前提，宪法这一条规定的是一般的言论自由，但言论自由不等于就有批评政府的权利，所以我国宪法第45条进而规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员享有提出批评建议的权利。”从上述两条宪法条例中我们可知，我国公民的舆论监督权是有法律保障的。
其次，我国宪法第41条第1款规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉，控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。并且在第2条中规定：对于公民的申诉，控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。
宪法直接赋予了人民群众对于行政机构以及其工作人员的监督权利。而新闻媒体，则是人民群众进行行政舆论监督的主要手段之一。舆论监督就其效力上来讲，是不同于国家权利机关和参政议政机关的监督的。新闻舆论对于行政机关以及其工作人员的行政行为的监督，属于大众监督，并没有直接的法律效力。20
21人民网：《近年来舆论监督著名案例》，http://politics.people.com.cn/GB/1026/3346959.html，2005年4月25日。 人民网《近年来舆论监督著名案例》，http://politics.people.com.cn/GB/1026/3346959.html，2005年4月25日。 22人民网：《近年来舆论监督著名案例》，http://politics.people.com.cn/GB/1026/3346959.html，2005年4月25日。 23人民网：《近年来舆论监督著名案例》，http://politics.people.com.cn/GB/1026/3346959.html，2005年4月25日。 24人民网：《近年来舆论监督著名案例》，http://politics.people.com.cn/GB/1026/3346959.html，2005年4月25日。
也就是说，新闻监督的作用在于揭露事实，发表意见，提请有权机关予以关注。新闻监督，必须要和具体的有权监督结合在一起，才能发挥真正的监督功效。
另外，现在不少省市也相继以地方法规的形式建立了媒介舆论监督的法律保障机制，为媒介舆论监督法的立法积累了不少经验。广东省珠海市1999年在全国最早出台《珠海市新闻监督办法》，以支持本地媒介舆论监督；安徽省人大、省政府分别制定了地方性法规和规章，规定由政府法制机构和监察部门建立健全对曝光的违法行为进行追查，对干扰记者正常采访活动和正常舆论监督的行为要进行处理；浙江省也以党委文件的形式，对媒介和记者正常的舆论监督权利作出了保护性的规定。
3 当前实施行政舆论监督过程中存在的问题
尽管行政舆论监督在我国有了长足的进步，也让我们看到了舆论监督在整个社会参与政治、维护人民正当利益方面发挥了重要作用，但是，也毋庸置疑，我国当前的行政舆论监督还存在一些现实问题。
3.1在法制方面存在的问题
在实际生活中，舆论监督与政府行政中这种互动关系中还存在一个关系司法审判的问题，司法审判机关在理论上讲应该是一个独立于政府行政的机关，但在现行的体制下，法院在人财物等诸方面都依赖于同级政府，在涉及政府部门或其他机构的案件中，如法院在司法过程中一味地严格依据法律，不惜开罪与他们，法院的正常运行乃至法院院长的官位还能坚持多久就成了问题，汉密尔顿有句名言：“就人类天性而言，对某人的生活有了控制权，等于其意志有控制权。”，而正是基于这种不独立，对于一些社会影响比较大的案件，新闻媒体常常形成一种不利于司法审判的一种导向，一些案件法院没有判决结果前，这种舆论形成的所谓的“道德法庭”已有了自己的判决结果，一些政府部门基于这些于自己的压力与本辖区的稳定的考虑，常常对审判机关实施压力，而审判机关基于多方面的，很可能也同于这种舆论导向。而这是很不利于司法的审判，也不利于政府的行政。 25
一些地区、部门、单位及其某些工作人员对舆论监督理解不够，重视不够，支持不够，配合不够，不仅不能为记者的采访活动提供方便，而且经常无正当理由拒绝记者采访，有的还滥用行政权力压制批评，干涉舆论监督。这些做法一方面损害了政府的公信力，另一方面，对实际工作和有关干部也有百害而无一利。问题就是问题，养痈成患，久拖不决，势必会积重难返，终将酿成大祸。 25 《西方人文思想与现代法的精神》陈弘毅 著 《中国法学》
还有的被监督对象为了达到“不要播出”的目的，对实行监督的人员如新闻媒体工作者进行贿赂，在《焦点访谈》，记者拒收、上缴2万元、3万元的事情并不鲜见。
因此，舆论监督虽有一定的作用，但在现实中，往往被一些政府机构，官员或涉及的有关人员设置了很多障碍。有些政府官员，利用人民赋予他握在手中的国家行政权力，威逼利诱，有时甚至出现记者生命遭到威胁的情况，让行政舆论监督变味走样。一些政府机构在行政过程中会出现一些问题或偏差，有些是故意的，有些是过失的；有些政府官员为了自身的形象，也有很大程度上是为了保住自己的“乌纱帽”，往往对在自己的辖区内的重大事情实现消息封锁。如近年来，山西等地煤矿经常发生瓦斯爆炸或矿井塌陷事故，死伤惨重，但一些政府官员为了自己所谓的政绩，伙同煤矿的主要负责人对事故经常不报或少报，从而使自己不负或减轻责任。所以要充分地发挥行政舆论监督的作用，还有许多困难需要克服，还有待于进一步地研究和完善。 26
目前，有一个急需解决的问题是新闻立法问题。目前我国还没有《新闻法》，因而，没有切实的法律保障，我国舆论监督的外部环境不尽人意，媒体往往要求承受的方面压力和阻力，记者甚至还可能面临野蛮的暴力，连基本的人身安全都无法保障，舆论监督不是一种权宜之计，而现代法治国家的一个常规化制度性安排，是民主监督体系制度。传统上对新闻的政策型管制应向法律规范型管制转变，而这种转变中其作用的就是新闻立法。因而，如果要加强和保障舆论监督于政府行政中的作用，必需制定出新闻法，而这也是将舆论监督纳入法治化少受人为因素影响的重要途径，有助于舆论监督自身的规范行使，有助于保证对政府行政的舆论监督权的有效行使。我国经过很长时间都没有制定出这样的立法，实难说不为一种遗憾。
3.2在中立化方面存在的问题
相当的一部分舆论监督在实施过程中，由于反映的情况很多来自基层，监督对象往往是村长、镇长、县长，所涉及的面不大，不具有强的代表性，不能充分地发挥出舆论监督的作用。针对有些新闻媒体的这种现象，也有批评说“以这样的黄金时间，这样的领导重视，却老反映一些不大的个案，是‘高射炮打蚊子’。”另一方面，由于我国的主流媒体是所谓的“机关报”类型，就是服随于其所属机关的意志，而不能单纯的以新闻事业的规则去运作，考虑到上层领导的意思，从而淡忘了自己报道的初衷。这种类型的媒体对政府机关的依附常常导致媒体的官僚化和对公众需求的漠视，在很大程度上讲这些媒体是作为政府对百姓宣传政策或对自己歌功颂德的工具，我们会发现，一些地方的日报、晚报或电视节目，每日尽是报道2627
27秦晖：《从法治角度看舆论监督》，《南方日报》2002年4月6日第6版。 刘畅：《〈焦点访谈〉鲜为人知的舆论监督内幕》http://www.zawen.net/html/sspl/[1**********]6.htm，2004年3月29日。
些对官员或机构的褒奖性报道，而批评性言论少之又少。
有一些单位或个人，平日里也可以把“正确对待舆论监督”讲得头头是道，但如果有朝一日舆论监督到自己头上，由于担心自己此番可能成为舆论监督的“受害者”，便一口咬定这次舆论监督“来者不善”、“居心叵测”，不利于改进工作，不利于营造和谐稳定的舆论氛围„„
实践中我们也会发现有一种不成文的规律，像国家级刊报，如新华日报、人民日报等可以对国家的大小官员及机构可以实行监督批评制约，而省级刊报一般只是对一些市级的官员机构实行监督批评制约，而市、县级刊报决不会对上级政府官员进行批评，对本级官员也很少，如果有也多只是在官员落马之后。真正的监督是没有这样的限制的，不监督自己的监督不是监督而是做秀。真正的舆论监督来自群众，政府在其中应发挥的是协调辅助作用，只能是利用公权力保障这种监督权的实施，而不是按照自己的利益去左右舆论监督。
最为典型的是近来新闻媒体报道的“吕日周现象”，吕日周是山西省长治市的市委书记，在其任长治市市委书记期间，重视舆论监督的作用，大力发展舆论监督的作用，支持长治市报《长治日报》对长治市的政府机关及官员实行监督，长治市几乎有大半的机关或官员受过《长治日报》的批评，就连长治市的副市长都受过的点名批评，当然在这种监督模式下的长治市的发展是好的，甚至可以说成为了在全国典型的模范，当然在肯定其作用的同时也要思考一下这个问题：真正的舆论监督是一种法治式的舆论监督，而这种吕日周式的舆论监督只是一种人治式的舆论监督---这和法治政府形成的理念是不相符的，这种监督效用的发挥均系吕日周一人，如果吕日周离任或调任，长治市这种舆论监督还能正常运行吗？这种监督只能算作是一种权宜之计，充其量只是政府管理官员机构的一种手段而已，这是不得提倡的：真正的舆论监督没有认为设置的禁区，实践中我们会发现有一种不成文的规律，像国家级刊报，如新华日报、人民日报等可以对国家的大小官员及机构可以实行监督批评制约，而省级刊报一般只是对一些市级的官员机构实行监督批评制约，而市县级刊报只是决不会对上级政府官员进行批评，对本级官员也很少，如果有也多只是在官员落马之后，真正的监督是没有这样的限制的；不监督自己的监督不是监督而是作秀。
据报道，吕日周在任上对不用遵守交通规则的人动用了这样的方法，让其穿上一件有标识的衣服在街上站个把小时，于法制角度讲，这明显是对人格的一种侮辱，是对人权的一种侵害，而《长治日报》对此却未提及，笔者觉得只监督别人不监督自己的不是真正的监督方式；官员“钦定”的舆论监督不是真正的舆论监督，《长治日报》的许多报源都是吕日周提供的，很多报道都征求了他的意见，其实真正的监督并不应是什么人的恩赐，而是宪政制度下公民自觉行使的权利，现在不落实的有种种原因，主要是制度缺乏，公民缺乏监督意识，“怕官”，“顺民”意识太强大，管理阶层尚不习惯于接受监督。官员推动式的监督，属恩赐式的监督，不是来自体制内制度本身的动力，更重要的是激进官员的个人的行为，缺乏制度保证，缺乏广大的公民支持。而真正的舆论监督是发自民间的，来自社会结构的下层，并不是来自社会结构的上
层，政府在其中充其量发挥的只能是辅助功能，只能是发挥其公权力的力量保障这种监督权的实施。
3.3在社会保障方面存在的问题
虽然国家及地方出台了一些保护舆论监督的政策和措施，但工作在一线的新闻媒体人员，特别是那些进行批评、揭露性报道的人员，仍然会遭受各种各样的打击报复。有一些新闻媒体人员报道相关事件后，有可能被一些政府领导通过一些手段进行报复而被降职和免职，有些在报道中就可能遭受一些受相关领导指使的人身攻击；这种事件在电视和其他新闻媒体中时有报道，这在很大程度上削减了报道者的勇气和积极性，从而也很大程度上降低了舆论监督的作用。媒体记者的安全得不到保障，使得很多媒体在政府等权力机构打压下，偏离报道的初衷，无法发挥舆论监督的作用。
据2004年４月15日《南方日报》报道，深圳当地的两名记者只因写了批评性报道，在同一天收到内容相同的恐吓信，称“将以百万元价格买记者的人头”；《京华时报》在一周前被打的记者仍痛苦地躺在病床上；而更多的舆论监督报道被纷繁复杂而又不宜公开的原因扼杀„„
这是一份《焦点访谈》特殊的记录———
在《焦点访谈》开播10周年之际，《焦点访谈》记者乘坐的采访车在河北被砸；
在此一周前，采访报道非法采血的《焦点访谈》记者在广东被关了几个小时，人身安全受到威胁。 记者喻晓轩、摄像王守城在采访中，被当事人非法搜身、拘禁4小时；
记者再军在广州经历了“惊险的绑架未遂”，事后，广州警方告诉他“你很侥幸，躲过一劫”； 记者白河山、再军被人诬为“找按摩小姐嫖娼”，当调查组对此作出“与事实不符”的结论后，
两位记者当场泪下。
为此，《焦点访谈》领导一再提醒记者们“随时报告行踪，注意安全”。
另外，动辄对新闻媒体的批评报道提起诉讼，这使得新闻媒体的压力不小，媒体舆论在实际舆论监督时不得不考虑一些外在的于自身的影响，虽然这也是运用法治，这也是政府机关或官员的一种权利，但传媒不是法官，其在社会功能上的定位只是一个怀疑者、事实传播者而非判案者，它所需要的“根据”与判案所需要的“证据”不同，如果动辄因传媒批评非为绝对事实，而对传媒提起诉讼，无疑会阻止其发表，监督强势者的作用也会随之减弱。
当然，问题的解决不是一朝一夕的事，我们也欣慰地看到在种种的问题背后，从中央到地方到普通百姓在重视和保护舆论监督所做出的努力。10年前，当敬一丹听说“咱们电视台要办一个舆论监督节目，每天一次”时，她几乎难以置信。10年后，她说：“舆论监督的力量超出了我们的想像，当年很多禁区，现在都一点点被突破。” 2828郑毅：《认清舆论监督的管理属性》，《中国经济时报》http://www.cet.com.cn/20040419/WENHUA/200404195.htm。
2003年，温家宝总理来到中央电视台，专门到《焦点访谈》听取了情况，敬一丹代表《焦点访谈》将内心的苦恼和盘托出。温总理鼓励她说，国务院有专人对舆论监督提出的问题进行收集、整理，督促解决。2003年初，在《政府工作报告》征求意见时，敬一丹曾提出“优化舆论监督的环境”，2004年3月5日，温家宝总理就在自己的《政府工作报告》中，提出了“要接受新闻舆论和社会公众监督”的理念。 29
3.4 缺乏民主环境，降低公众的参与度
正常的、有效的舆论监督依赖于宽松、民主的环境。我国在当前时期比较缺乏有效的民主环境。公民参与民主的途径少，民主言论自由权力不充分，没有充分表达的地方，不能正常公开的批评建议。民主为禁言，研究是禁区，立法跟不上，科学民主制度建立不起来。缺乏民主的意识。民主被代表的太多，民主的宣传教育跟不上，公民缺乏民主意识、民主知识、民主参政议政能力。公民不能依靠民主权力维护自身权益。对民主表现为麻木和盲从。
舆论监督缺位现象明显，监督力度有待提高。我国大众传媒受种种因素的限制，在实际监督过程中常常出现失语现象，对民众的“口头舆论”重视不够。有时民众对某一社会问题已经“议论纷纷”，媒体报道却很少谈及；或者虽有报道，但与民众对事件关注的角度、关心的程度以及对信息量的需求相差甚远，导致大众传媒的议程设置与群众关心的议题产生错位。
信息公开制度不健全，群众的知情权得不到有效保护。与发达国家相比，我国的信息公开制度还存在着许多不足。一是制度设计具有浓厚的政策性特征。二是信息公开的主体范围与内容狭窄。三是信息公开的渠道少，手段落后，信息公开的方式也较为单一。四是信息公开缺乏明确的可操作性规范。目前推行的各种形式的公开只对一些特定的政府信息进行了规定，且往往处于分散的各自为政的状态，缺乏全盘规划和部署。五是公民在获得政府信息的程序方面缺乏保障和救济机制。
4健全行政舆论监督机制的对策
通过以上章节对我国当今的行政舆论监督机制的分析，我们知道，舆论监督的有效性有赖于舆论监督体制的改善，这涉及舆论监督的法律和道德规范、主体自觉、行为方式、行为限度。因此，为舆论监督营造体制环境，我们必须在舆论监督时实现法制化、德治化、独立化和民主化。 29刘畅：《〈焦点访谈〉鲜为人知的舆论监督内幕》http://www.zawen.net/html/sspl/[1**********]6.htm，2004年3月29日。
4.1 加强行政舆论监督的法制建设
法制化要做到，“有法必依，执法必严，违法必究”。目前，我国舆论监督机制方面的法律是弱项。“有法可依”，首先要立法完备，填补法律在行政舆论监督机制方面的空白。目前我国还没有《新闻法》，因而没有切实的法律保障，我国新闻舆论监督的外部环境不尽人意，新闻媒体往往要承受各方面压力和阻力，新闻记者甚至还可能面临野蛮的暴力，连基本的人身安全都无法保障。舆论监督不是一种权宜之计，而是现代法治国家的一个常规化制度性安排，属于民主监督体系。传统上对新闻的政策型管制应向法律规范型管制转变，而这种转变中起作用的就是新闻立法。因此，如果要加强和保障舆论监督在政府行政中的作用，必需制定出新闻法，而这也是将舆论监督纳入法治化、少受人为因素影响的重要途径，有助于舆论监督自身的规范行使，有助于保证对政府行政的舆论监督权的有效行使。我国经过很长时间都没有制定出这样的立法，实难说不为一种遗憾。
作为单项法的《新闻法》和《舆论监督法》应尽快出台，使得保障舆论监督的法律形成体系:从根本大法宪法到基本法如刑法、民法等，还有大量的单项法律、法规、立法司法解释等等，保障新闻传播活动中的社会公共利益和公民、法人的合法利益。立法时不仅应保障公民通过新闻媒介了解情况、表达意见的权利，突出授权性规范；同时还要保障新闻机构正当的采访权、报道权，公民个人批评和评论权，重视保障性法律的制定。当然，对于滥用自由的行为，如泄密、干涉公正司法审判、散布虚假广告和信息、从事不正当竞争等违法行为也要明确法律责任。这些立法是舆论监督、公众舆论履行其社会责任的根本前提。其次，有法必依。作为监督者要带头遵守法律，新闻媒体机构在实际工作中可以聘请专门的法律顾问，使得新闻工作者在法律允许范围内把握好自己的权利义务以及违反后要承担的责任；而另一方面，被监督者要保障社会主义新闻自由，对报道的内容要认真对待，依法维护自己的权利。第三，执法必严。法制的关键在执法，有法不执，不仅违法者没有受到应有处罚，而是法律丧失公正性，从而影响其权威性和神圣性；此时还可利用舆论监督执法过程，保证法律执行。最后一点，违法必究。对于违法现象一定要追究其法律责任，法律面前人人平等，使规范充分体现统一性、确定性、强制性和权威性。 30
4.2 提高行政舆论监督的相对对立性
马克思在担任《新莱茵报》主编的时候就指出：“只允许根据官方文件或者已经做出的法庭判决来进行揭露。如果是这样，那何必要报刊放马后炮，在已经宣判之后来揭露呢？”马克思认为舆论监督机制不应隶属于政府，不是官方的传话筒，而应有独立自主的地位，有自己的看法和观点。在中国，舆论监督30
3131邓小平：《邓小平文选》第二卷，（第2版）人民出版社，1994年10月，P146-P147。 马克思：《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社1995年6月2日，P190。
之所以不敢监督，根本原因在于它内化于政治系统，没有相对独立的地位，不能站在中立的立场，而是受官方观点所摆布。舆论监督想要获得相对独立的地位要从舆论监督机构的经营权、财权、人事权等方面展开。
在市场经济的条件下，我们的传媒机构可尝试走经营权自主这一步，大多数传媒机构开始实行管办分离。现代传媒不仅要从财权上独立于政府，还要由民众自由组建财权独立的民意表达机构。舆论活动是民众的活动，通过募捐、社会集资、股份等形式筹集舆论活动资金，与政府财政脱钩，使舆论活动真正成为一种民众自利行为。只有这样舆论活动才能相对独立于政治系统；在人事上，改变长期以来不少地方人大及其常委会和新闻媒体单位的负责人来自党政机关的惯例，舆论机关的负责人应由民众自己来决定，可以采取选举方式产生或由利益集团和社会团体任命，减少由党政机关来任命其负责人的做法。 32
4.3 加强对行政舆论监督的社会保障机制
人身权利不受侵犯，是我国宪法和法律赋予每个公民应有的基本权利。新闻记者作为公民的一员，生命健康权、人身自由权、人格尊严权等人身权利也理所应当不受侵犯。最近刚刚颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》第三章第三十三条明确规定：“党的各级组织和党员干部应当重视和支持舆论监督，听取意见，推动和改进工作。”这充分体现了我们党对舆论监督的重视，为新闻记者更好地开展舆论监督创造了很好的条件和舆论环境。
现在，不少省市也相继以地方法规的形式建立了媒介舆论监督的法律保障机制，为媒介舆论监督法的立法积累了不少经验。广东省珠海市1999年在全国最早出台《珠海市新闻监督办法》，以支持本地媒介舆论监督；安徽省人大、省政府分别制定了地方性法规和规章，规定由政府法制机构和监察部门建立健全对曝光的违法行为进行追查，对干扰记者正常采访活动和正常舆论监督的行为要进行处理；浙江省也以党委文件的形式，对媒介和记者正常的舆论监督权利作出了保护性的规定。
但是，全国性媒介舆论监督法的缺位，常常使媒介和记者在一些重大危机面前处于不利的地位。诚然，一项专业法律的出台要经过反复的实践证明和千百次的理性论证。在地方性媒介舆论监督法规的逐步建立和实施的前提下，全国性媒介舆论监督法律的出台便有了可贵的经验和有益的参考，再加上学界的探讨，业界的呼吁，记协维权委的大力推动，一部代表理性和权威，致力于维护正常社会舆论秩序的法典——中国舆论监督法，在血与泪、爱与恨的呼唤中诞生。
32咎爱宗.许知远：《第四种权力》，民族出版社，1999。
4.4 加强民主建设提高公众参与度
我们认为舆论监督是需要一定的民主环境的。在传统的缺乏民主环境的社会中，真正意义或说近现代意义上的舆论监督是不可能的。统治者之所以重视舆论主要从维护自己统治的角度出发，以提高行政效率为归依，勉励社会成员勇于监督，社会成员被动地参与到监督行为中来，舆论监督事实上是统治者的一种自我觉醒，因而，这种监督带有很大的随意性和人治特征。
现代意义的舆论监督是社会成员的主动行为，现代社会成员是公民而不是臣民，他们不是被奴役和被动的的而是积极主动从自身利益出发对社会生活给以重视，这是他们的权利。为了维护这一权利，使舆论监督真正成为社会成员的自利的、主动行为，必须营造舆论监督的民主环境，这个环境至少得包括：主权在民、公民的言论自由、新闻自由、被认可的公民的知情权。“主权在民”是指人民是社会生活的主人，没有任何集团的权力超过人民的权力，它是至高无上的。作为至高的权力当然有监督一切社会生活领域和任何集团（包括统治集团）的责任和权力，它是舆论监督成为必要和可能的前提。
我国宪法确立了人民的主人地位，为舆论监督提供了很好的保障。然而，我们还需要进一步确立言论自由和新闻自由的权利，“言论自由、新闻自由是广大人民的民主权利，是实施舆论监督的基本条件。”当然，保障新闻自由的目的不是为了媒体自己的利益，而是为了抗衡政府的权力，保障人民的民主权利。所以，要通过一系列措施营造言论自由和新闻自由的氛围。个人虽然拥有言论自由，但普通民众在强大的政治机构面前显得无知也无助，不了解基本情况，其参与监督必定大打折扣，因此，对公民的知情权保障有极大的意义，是公共舆论的任务和舆论监督的前提。
保护公民的知情权须遵循4个原则：⑪ 公开情报原则：定期真实的公开，要有官方情报出版物，要建立出售情报出版物制度和查询检索制度；⑫ 同等获取的原则：政府文件资料属于公共财富，公众可用三种途径了解和获取政府文件：政府公报；政府登记；文件索引；⑬ 政府负举证责任原则：⑭ 司法救济原则。
然而，应当注意在某些情况下，公开可能会影响国家的政治、经济、信息的安全等，在强调政府文件公开的同时，也提出了免除公开的政府文件的范围，称为“被认可的知情权”。另外，行政舆论监督的民主环境还应该包括社会利益的多元化。因为，民主环境的形成，归根结底还是社会利益的多元化和多元利益的制衡带来的。在中国，社会主义市场经济的完善和发展必将带来社会利益的多元化，舆论监督的民主环境建构也必将成为可能和必然。 33
33孙旭培：《新闻学新论》（第1版）北京：当代中国出版社，1994，第37页。
结束语
通过上述的分析和论述可以看出,由于制度上、法制上的漏洞和行政人员在执行过程中的偏差等等因素，我国当前的行政舆论监督机制还存在着种种问题和缺陷。因此，我们可以从法制化、中立化、社会保障和民主化四个方面去健全行政舆论监督机制，从而使我国的行政舆论监督机制的作用得到最大限度的发挥，营造一个良好的舆论监督环境。
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上海水产大学2007届毕业设计报告 浅论我国当前行政舆论监督
致谢：
论文完成之际,衷心感谢学院领导四年来对我在学习上的谆谆教诲和在生活上无微不至的关怀。2003年我非常荣幸的考入上海水产大学攻读行政管理专业，四年学习生活，使我学到了许多做人和做学问的道理。各位任课老师与学院领导一丝不苟的治学态度和平易近人的为师之道深深教育了我，使我终身受益。
同时，我也非常感谢XXX老师，是他在2006年的论文开题报告会上所做的报告深深影响了我，并对我论文的选题、构思、结构、创新点等提出了十分宝贵的的建议，在论文写作的过程中予了我很大的指导和帮助。
临近毕业之际，我要特别感谢人文学院所有老师及同窗四年的同学，同学之间的相互鼓励在我论文的完成过程中显得尤为重要，感谢同学XXX、好友XXX在我论文完成过程中给予我的无私帮助，正是同学与好友的鼓励以及榜样的作用使我能信心十足的去直面困难，迎接挑战。在此向他们深表谢意和祝福，愿友谊永存心中。
最后要特别感谢我的父母亲，是他们为我提供了学习和生活上的保障，我深深的爱着他们，再次道一声：您们辛苦了！
祝愿所有生活上关心过我、学业上支持过我的人身体健康，合家幸福，万事如意！
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