问题与对策
浅谈土地利用总体规划修编中的问题
□
梁
丰
曾钢
湖北・武汉
（中国地质大学（武汉）资源学院
摘
４３００７４）
要我国土地利用总体规划作为一项政府行为，历经１０多年的探索，从国家到省、市、县、乡镇，逐级编制
了土地规划，本文简单地分析了当前土地利用总体规划修编中存在的一些问题及产生原因，并提出了相应的对策。
关键词规划修编中图分类号：Ｆ２７０
问题
对策
文献标识码：Ａ
文章编号：１００７－３９７３（２００７）０７－１５９－０１
当前，各级政府正在或即将全面开展新一轮土地利用总体规划修编，及时研究当前土地利用规划面临的各种问题，并实施相应措施，规划修编对确保我国粮食安全，维护社会稳定，保障全面建设小康社会的目标顺利实现具有重要意义。但现阶段的规划修编中存在着一些问题，解决这些问题，制定科学合理的土地利用规划已成当务之急。
解不同，统计口径不统一，导致城市化水平、城镇建设用地的预测存在偏差。（４）信息互通不充分，即土地供给与用地需求信息对接不好，预留的建设用地无人看好，企业要用的没有预留，如果地方为了发展经济、招商引资，就会由规划的主动调控变为频繁的被动调整。
１．２．２部分规划队伍专业素质较差
土地规划系统性较强，要求规划队伍具有合理的知识结构和较强的专业素质。但目前我国土地行政管理部门人员总体素质不高，精通业务的较少，参与土地利用总体规划修编的人员业务培训不够，对许多基本涵义理解不清。另外，由于规划编制手段落后，并缺乏应有的基本工作设备，使得许多规划队伍实际上并不具备从事规划的能力。
１当前规划修编中存在的问题
１．１规划修编规范和技术规程不成熟
我国土地利用总体规划技术规程还不成熟，全国和各省市多次制定规划修编技术规程，一边规划一边修改，造成了工作中的不便，例如由于最初规划图鉴的格式没有统一规范，较早开展修编的地区为达到后来的统一要求，不得不修改图鉴格式，耗费了人力物力。
１．３规划编制缺乏充分的论证
现行土地利用规划主要围绕着耕地保护这一主题展开，土地类别的数量平衡主要是在耕地数量保持不变的前提下对其它类型用地数量进行调整。从当前第二轮土地利用规划编制过程和结果来看，很多地方存在挤占现存园地或农村居民点用地等非耕地农村用地的做法来获得地类平衡，而且减少的数量非常大。为达到耕地总量动态平衡，农村居民点用地整理是一项非常重要的手段，但作为农民来讲，是否愿意自己的居住地和承包地间距离加大，迁村并点是不是处出于农民自己的意愿？当前编制的规划，土地类别可能平衡了，但是却将实施的关键问题，从切实保护耕地转化为规划期内如何大量减少园地或农村居民点用地等非耕农村用地的问题，由此导致土地规划不切合实际，缺乏可行性。
１．２规划的科学性不
１．２．１基础数据不准确，信息不全面
表现为以下几个方面：（１）变更数据不准确。首先，变更
数据的年限较短，数据年度变更调查更新等级跟不上，对规划的科学性产生了一定的影响。修编单位通常只能提供较短年期的土地变更数据，仅凭这些数据，很难精确预测未来各土地类型的面积；其次，还存在变更数据的随意性大、变更数据与现实不吻合等问题。例如很多地方存在对成果数据进行“技术处理”的现象，主要是减少耕地，增加城镇村用地和荒草地圈的统计数。由于国家对于农用地转用的审批较为严格，很多地方出现划定基本农田不利的现象，在规划已批准实施的情况下，甚至出现把耕地改为非耕地或未利用地的情况，并且在耕地指标有限的情况下，在数字表面大做文章，使得数据图鉴与实际情况偏差更为厉害。（２）基础图件不全。修编的成果是以文本、数据、图件等形式来反应，完备、准确的基础图件是进行规划图与专题图绘制的基础。有些修编单位不能提供完备的基础图件资料，存在图上反映内容不全面、图上数据与变更数据不一致的情况。（３）国民经济各项数据统计不一致。土地利用规划修编的实施需要国家各部门的配合。国民经济统计资料是了解和把握规划区域经济发展现状的主要手段，统计指标设置是否科学，统计数据是否准确，直接关系着修编结果的可操作性。在不同单位提供的国民经济统计资料中，统计指标各异，即使同一个问题，在不同的文件、文本中所用的数据也各不相同，数据的准确性无法保障，而且在一些年鉴里面，感性的描述性语言居多，准确的基础经济数据统计较少。对“城镇人口”和“非农业人口”的理
１．４土地利用规划法律地位不明确，权威性不强
目前，我国土地利用规划的权威性不强，法律地位不够明确。虽然土地利用总体规划是区域的基础性规划之一，但到目前为止，我国还没有制定一部关于土地利用规划方面的法律法规，这是导致土地利用总体规划法律地位得不到体现的根本原因。按照规定，土地利用总体规划一经批准，就具有法律效力，各部门都必须按照总体规划的安排使用和分配土地。但是在一些地区，仍无视规划的土地利用布局，造成用地布局的混乱，使土地利用总体规划不能起到应有的作用。修订的《土地管理法》尽管提高了土地利用总体规划的法律地位，使其能够制约其他涉及土地开发利用的各种“规划”。但土地利用总体规划仍然属于行政规章，缺乏法律效力。虽然我国正在加快法制建设进程，但土地利用规划立法滞后的问题还比较突出，还没有形成完整的土地利用规划法规体系，
科协论坛・２００７年第７期（下）
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没有将《土地利用规划法》单独立法，这也是违法、违规用地、滥用等现象屡禁不止的重要原因。只有严格按规划控制土地供应总量，实行土地用途管制，才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，提高土地资源利用效率。
规划修改调整的条件、类型、审批权限、阶段、程序和修改调整方案内容要求等等，制订相关实施意见或办法，使规划调整、修改走向规范化、制度化，从而树立规划的权威性。只有加强规划法制建设，才能全面落实最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度，才能严肃查处、纠正违反规划批地用地和违法修改规划的行为。
１．５公众参与程度不高
由于土地利用总体规划直接影响人们的生活方式，所以其结果是一种社会产品，消费者是公众，因此公众参与土地利用规划的内在要求。长期以来，我国的土地利用规划工作一直走的是封闭性的专家和技术人员规划的路线，对规划的讨论和定案多是“高层次进行的”。公众几乎完全处于被动的接受调查、了解官方宣传的信息和规划成果，并配合规划的实施阶段。他们很少主动地反应现实问题，由于缺乏规划方面的相关经验与专业知识，很难发现规划中存在的问题，几乎没有力量对规划的实施和监督进行牵制。即使个别群众意识到规划的重要性，但由于缺乏合法的参与方式，其意见或者建议也很少能够受到政府或规划人员的重视。因此，土地利用总体规划必须走专家和群众相结合的新路子，实行公开透明的公众参与机制，充分考虑公众意见，鼓励他们积极参与谈论和制定规划。特别是县级土地利用总体规划，更要注重微观层面，规划的实施直接关系着群众的切身利益。没有群众的支持和配合，即使再好的规划也很难在实地落实。
３．３加强土地利用总体规划实施监督管理
要对规划实施进行动态监测，建立健全规划实施情况检查制度，一方面实行定期专项检查，另一方面应建立和完善社会监督制度，依法落实规划公告制度和举报制度，接受群众的查询和监督。对于违反土地利用总体规划批地和用地的，要依法查处，真正把规划落到实处，充分发挥土地利用总体规划的作用。首先应逐步建立土地利用规划实施管理保障行政、经济、社会管理保障；体系，包括实施管理目标；法律、
细化的规范、标准、政策、技术等有关内容。其次，要明确政府规划实施监督管理的责任和内容。比如协调和处理区域中各城镇的矛盾，限制对区域发展不利的开发活动，促进区域基础设施和公共设施的共建共享，减少地区重复建设。具体来说，各级人民政府的规划实施监督管理，一方面保证本级政府制定的区域性规划的贯彻实施，另一方面对下级规划部门制定和实施规划的行政行为进行规范化的指导和监督。
２经济全球化对土地利用提出了新的要求
经济全球化促使土地利用总体规划不仅要提高深度和资水平，而且要极大地丰富和完善规划的内容，需要从人口、源、环境与发展等物质实体规划转向包括政策、法律、法规等非物质实体为内容的综合性规划发展，进而强调人与环境的和谐、经济结构的优化、防灾与资源环境保护、区际间的协调发展，以及积极参与全球性的合作与交流等，都是当前形势下土地利用总体规划必须强调与重视的问题。
３．４增加公众参与程度
可以通过建立土地利用规划公示制度来提高公众的热情和积极性，促使公众提出合理的意见和建议。此外还应加大宣传力度，深入开展公众土地国情教育，普及土地知识，强化土地法制教育，增强土地忧患意识以及依法用地、按规划用地、严格保护耕地和基本农田的意识。疏通公众参与的有效途径，为公众参与提供法律保障。对于在修编中一些涉及公众切身利益的土地利用调整方案，可以采取典型区域调查的方法，了解公众的意见，并在修编方案中予以体现。尽快建立公众参与的法定程序，将公众参与纳入到规划的编制程序中，作为规划决策的必然程序，可分为规划决策之前和规划编制完成之后两个阶段，规划之前重点是需要公众对地区发展进行讨论；编制完成后重点是支持和监督规划的实施。
３解决现有问题的几点对策
３．１就提高土地利用规划科学性方面
首先要收集较长时间年限的土地变更数据、详细的基础图件和精确的国民经济基础数据，提高数据准确度，做到有的放矢，并注重指标、图件等空间数据的维护和更新，可以采用新一轮利用新技术和新方法的国土资源调查评价工作成质量及其利用状况，为利用规划的调果，核实土地资源数量、
整修改和完善提供更为详尽的数据和图鉴。加快土地利用总体规划管理信息系统建设，引入先进的计算机技术和信息化工作，应用３Ｓ等现代技术手段，为有关规划数据的收集和适时更新，大量信息的及时处理，不同层次和不同时期规划方案的调整修改和协调反馈，以及规划实施的动态跟踪监测和管理提供技术保障，提高土地利用总体规划的管理水平和效率。二要搞好土地利用总体规划从业人员的培训工作，进一步提高业务素质。土地利用总体规划是一项综合性、技术性、政策性都比较强的工作，没有一支具备相当素质的规划队伍，是难以做好这一工作的。当务之急是研究探索规划编制机构的资质认证审查制度和土地利用规划职业人员资格准入制度，并加强从业人员的培训。三是协调不同权利主体之间的利益关系。规划修编是一项公共政策，具有一定的稳定性。通过对土地资源的再分配达到利益的再分配，因此，在修编中处理好不同部门、不同社会群体之间的利益关系，才能保证数据之间的协调性、衔接性。
４结语
当前，各级政府正在全面开展新一轮土地利用总体规划修编，及时研究当前土地利用规划面临的各种问题并实施相应措施，对于当前土地利用总体规划修编工作具有重要的现实意义。只有解决当前规划修编中存在的问题，才能提高规划的科学性，实现土地资源的合理利用和最大效益，为我国全面建设小康社会的宏伟目标奠定基础。参考文献：
３．２完善相关法律法规，树立土地利用规划权威性
制定与土地利用总体规划修编相配套的法律和规章，修改完善《土地管理法》；深入开展规划修编法律法规学习教按规划用地的意识。进一步明确育，进一步提高依法用地、
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