欧盟强化对外政策行动的新举措及其思考
房乐宪
2012-10-23 10:05:05 来源：《教学与研究》(京)2007年1期
作者简介：房乐宪(1967-)，山东诸城人，中国人民大学副教授，法学博士，主要研究领域为国际关系理论、欧洲一体化与中欧关系。北京100872
内容提要：欧盟委员会2006年6月发布的《世界中的欧洲》文件，是欧盟针对全球化及其蕴含的新挑战，以及审视和反思近年来欧盟对外政策行动的重要体现。本文首先分析了该文件出台的背景和基本宗旨，重点阐述了欧盟在该文件中所表达的强化对外政策行动效果的基本前提和行动步骤，在此基础上，就该文件出台的政策含义和文件实施可能面临的制约因素提出了几点看法，并认为该文件的象征意义远大于实际意义。
关 键 词：欧盟对外政策 共同外交与安全政策 欧洲安全
欧盟委员会2006年6月8日发布了名为《世界中的欧洲》的重要文件。[1]该文件审视了在不改变现有条约基础上如何加强欧盟的外部行动问题。文件在分析欧盟当前面临的新挑战基础上，重点提出了使欧盟对外政策更加连贯、有效和清晰的一些实际建议。该文件在2006年6月15-16日欧洲理事会会议上得到认可，6月16日通过的《理事会轮值主席结论》表示，“欧洲理事会欢迎由欧盟委员会主席提交的《世界中的欧洲》文件和委员会正在执行的内部措施。”[2]很大程度上，该文件可以看作自2005年6月欧洲宪法条约批准受挫以来欧盟对其对外政策行动的一种新的审视，对观察欧盟今后的对外政策走向有重要意义。
一、提出强化对外政策行动的背景和基本宗旨
欧盟委员会发布《世界中的欧洲》文件，是面对全球化及其蕴含的新挑战做出的必然选择，也是近年来欧盟审视和反思其安全战略和对外政策的重要体现。
进入新世纪以来，全球化进程不断深入，欧盟面临一系列更严峻挑战：从欧盟自身的深化和扩大，到一系列全球性问题的凸现，从寻求经济稳步增长到谋求地区稳定与安全。早在2003年12月，欧盟针对欧洲50多年来的安全形势变化，通过了第一个欧盟安全战略文件——《更美好世界中的安全欧洲》。[3]当时这份文件就阐述了欧洲新形势下面临的新安全挑战，其中包括恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、国家治理失败、地区冲突和有组织犯罪等。欧盟在捍卫自身安全上需要实现三个战略目标：即应对安全威胁、实现周边安全和以有效的多边主义为基础的国际秩序。
欧盟安全战略文件通过后欧盟独立防务建设发展迅速，但总体讲，欧盟对外政策行动的效率和连贯性并未根本改善。欧盟此次在《世界中的欧洲》文件中指出，欧洲正面临强有力的经济竞争和新的安全威胁。一方面，欧盟注意到世界经济中一些新兴经济体的崛起和挑战。欧盟意识到世界经济均势已发生变迁，像中国和印度等国家，经济增长迅速，对原材料、能源和市场的竞争日益激烈。其实这一点在欧盟委员会2005年10月向欧盟首脑会议提交的《全球化世界中的欧洲价值观》就已经明确：“欧盟每天都感觉到类似中国、印度和其他国家等新的经济巨人崛起的冲击。”[4]这次欧盟在文件中再次重申此挑战对欧洲的重要涵义。另一方面，许多棘手的全球性威胁依然是欧洲安全关注的重点。欧洲正成为恐怖主义袭击的目标和恐怖主义组织隐藏的基地。就大规模杀伤性武器扩散而言，欧盟认为这是对欧洲乃至国际社会潜在的最大威胁。就地区冲突而言，欧盟对包括中东地区在内的地区冲突和紧张局势深表不安，认为许多地区冲突都直接或间接
威胁欧洲利益。此外，一些国家的治理失败可能引发地区不稳定和滋生恐怖主义及有组织犯罪一系列新挑战，需要欧盟加强对外政策行动的有效性和连贯性，从而捍卫和促进欧洲的利益和价值观。
此文件也是对2005年10月27日在英国伦敦举行的欧盟非正式首脑会议的一种回应。由于欧盟宪法条约批准进程在法国和荷兰受阻、欧盟中期预算悬而未决，此次峰会一度受到广泛关注。但宪法危机和中期预算这两个敏感问题并未被列入讨论范围。这次会议避开欧盟面临的最棘手问题，重点讨论了如何应对全球化带来的挑战以及欧盟未来的发展模式等议题。有分析认为，尽管欧盟成员国在内部事务领域出现分歧和混乱，但有证据显示成员国此刻比以往任何时候都更准备加强共同外交与安全政策，比如会议发布了对叙利亚和伊朗政府现行政策的一致谴责声明。这就是所谓欧盟此次会议上体现“内部事务有分歧，对外事务求统一”的特点。[5]尽管欧盟比以往更渴望在外交、安全甚至防务政策领域做出更多努力，但各成员国仍未做好准备让欧盟有足够的政策手段做出行动。
总之，《世界中的欧洲》旨在使欧盟在现有的条约背景下，能够界定一种强有力的集体目标意识，并确保欧盟的政治意志得到必要的政策手段支持。文件建议成员国和欧盟机构共同处理下列问题：如何发展和执行欧洲对外政策；如何更连贯地运用所有可能的内外政策手段；如何加强欧盟政策和行动的民主合法性和透明度，并由此提高其公众接受程度。[3]
二、强化对外政策行动的基本前提
面对全球化背景下的新挑战，欧盟全面分析了加强对外政策行动的条件和可能性，并重点提出了欧盟未来前进的实际步骤。其中涉及强化欧盟对外政策行动
的基本前提包括：
第一，欧盟已经具备的对外政策资产。过去50多年来，欧盟发展了包括政治、经济、商业、金融等在内的一系列对外政策手段。其中5项对外政策资产被特别强调：[1](Part 2)(1)欧盟扩大。过去的扩大进程表明欧盟促进稳定和繁荣的能力以及这种地区一体化进程的成功。欧盟的合作和一体化模式对欧盟近邻国家及世界其他地区具有巨大吸引力。(2)贸易和竞争。文件表示，欧盟一直致力于逐步开放全球市场和以法治为基础的国际贸易体系。这有助于加强欧盟对外竞争性、降低价格和增加消费者选择机会的新动力。(3)发展。欧盟提供了世界一半以上的发展和人道援助。欧盟对非加太地区新的发展战略和综合政策，表明欧盟在全球化背景下支持联合国千年发展目标和有效的多边主义方面发挥的主要作用。(4)战略关系、政治对话和共同外交与安全政策。欧盟与全世界的战略伙伴拥有一系列广泛政治对话。包括与美国就安全事务和反恐的合作，与俄罗斯的能源对话，与许多国家的人权对话，以及与中国和印度的全球可持续发展讨论。文件强调欧盟是多边主义的坚定支持者。共同外交与安全政策的发展改进了欧盟就重要对外政策问题形成共同立场的能力。(5)灾难反应、危机处理和欧洲安全与防务政策。欧盟通过一系列政策对危机处理做出重要贡献。人道援助、民事保护和近来在阿富汗危机、伊拉克危机和受海啸影响国家的重建，以及对前南斯拉夫地区的冲突解决和预防都至关重要。
第二，文件阐释了欧盟内部政策的对外体现。欧盟的内部政策，比如环境、能源、竞争政策、农业和渔业、交通、打击恐怖主义和非法移民、应对全球性流行病等，对国际关系产生重要影响，并对欧盟的对外影响力发挥关键作用。反之，欧洲的内部政策目标取决于其外部政策的有效运用。
欧盟内外政策在一个市场开放、资本自由流动、全球化金融市场的世界是相互依赖的。欧元的创立要求一项共同货币政策，这具有直接的对外涵义。经济和货币联盟的出现，赋予欧盟全球性的重要影响力。内部市场的完成，导致欧盟标准在世界主要技术上被采用。文件强调，欧盟对类似气候变化、全球性流行病、应对发展等一些跨国性关键问题的国际反应一直领先。欧盟在能源、司法和内务领域政策的快速发展反映在这些领域的对外层面。欧洲自由、安全和正义区的实现和打击恐怖主义，对欧盟内部安全至关重要，并处于欧盟政治议程之首。全面均衡地处理移民问题对确保欧盟与邻国良好稳定的关系、应对欧盟劳动力市场需求及更好保护欧盟的外部边界日益重要。对付有组织犯罪和打击全球恐怖主义都需要内外政策协调。[1](Part 3)
第三，提出实现对外行动更大一致性和连贯性的主要决定因素。
为应对挑战和制定连贯有效的对外政策，欧盟对外行动的成功取决于三个主要因素：其一（也最重要），需要通过欧盟实现成员国之间目标上的政治一致。这需要欧盟各机构间有强有力的伙伴关系，需要欧洲在一系列有限的战略优先考虑上具有清晰的重心。其二，可资利用的政策手段是否适合即将到来的任务，是否得到必要资源的支持，以及是否呈现清晰的优势。其三，欧盟机构的角色、责任及法律环境。[1](Part 4)文件宣称，为解决因不同政策之间存在的紧张或缺乏连贯性而产生的欧盟影响力不足，有必要采取强大而持久的努力强化各种政策行动的互补性互动，并协调不同目标。在现有条约框架内，共同体方法和政府间合作方法需要结合。
三、强化对外政策效果的可能行动步骤
虽然《欧洲宪法条约》遭遇挫折，但文件表示，其目标依然有效，在现有条约限度内仍有许多步骤需要考虑。文件详细阐明了今后的努力方向。[1](Part 5)文件指出，要强调欧盟分量，欧洲需要在欧盟层次和成员国层次上最大限度地整合资源，利用它们各自优势，所有行为体需更紧密合作，使欧盟的集体影响力最大化。
1.更好的战略规划。
文件表示，建立一种在地区层面和专题层面都设定战略目标和政治优先议程的更系统途径还有相当大空间。欧盟委员会应全面负责地提高其对欧盟对外政策输入的内在连贯性和有效性，采取行动改善战略规划和优先议程设定，确保对外事务恰当的政策组合。主要包括：欧盟委员会将在其主席授权下，强化委员会对外关系小组在确定战略优先议题方面的作用。委员会将邀请共同外交与安全政策高级代表介入有关战略规划工作；委员会将改善其在布鲁塞尔和各代表团的报告和分析能力；委员会已开始和欧洲议会就提案国的草案内容、地区性和专题性战略文件内容进行定期对话，并在执行战略时充分考虑欧洲议会立场。
为改善欧盟内部各机构在战略规划中的合作，文件提出一系列措施：欧洲理事会主席、外长、欧盟委员会主席和对外关系委员及共同外交与安全政策高级代表每6个月举行一次非正式会晤，对欧盟对外行动进行评估；与主要伙伴尽早准备首脑会议；理事会和委员会应探讨在互惠基础上交流情报和其他信息的更好方式；理事会改善先前阶段协调，促进相关事务的共识出现。[1](Part 5)
2.通过更好的信息传达提高有效性和影响力。
鉴于欧盟行动的有效性常常受混杂的信息和缓慢而复杂的执行程序阻碍，文件表示欧盟需要考虑下列领域的行动：[1](Part 5)(1)确保欧盟一旦采取政策决策，所有行为体将此整合到它们的外交和公众信息以及它们各自的政策发展中。
(2)在欧盟委员会内部发展新的工作方法和程序，以便对正在变化的各个事件提出及时的政策决策。(3)在危机形势下，包括运用现存的内部协调机制，并对外使它们更加有效。(4)在充分尊重透明度、负责任和良好财政管理的原则基础上执行更快、更灵活的财政程序和采办制度(包括共同外交与安全政策预算管理和危机管理手段)。(5)欧盟委员会将提交建议，强化与成员国和欧洲议会有关政治上敏感的行动和共同体预算资助项目的合作。
3.欧盟机构和成员国之间的更好合作。
为确保欧盟机构和成员国之间更好合作，欧盟委员会正准备在各个使团和欧盟总部加强与成员国外交机构和理事会秘书处的人员交流；成员国可向负责对外关系事务的欧盟机构人员开放国家外交培训计划；委员会和理事会可在欧盟层次的培训中包含各成员国外交官；成员国在多边管理机构的代表应当与欧盟机构在适当的层次上协调；委员会使团将全面支持共同外交和安全政策高级代表。欧盟应当进一步考虑资源共享以及为成员国和欧盟在第三方国家的对外代表提供支持服务；发展成员国之间在领事援助领域、特别是在危机形势下的合作，探索委员会使团在该领域发挥支持性或补充性作用的范围。[1](Part 5)
4.改善对外行动的合法性和清晰度。
文件呼吁要加强欧盟对外行动的合法性，认为欧洲议会和成员国议会可以发挥关键作用。这类措施包括：在有法定资格的欧洲议会机构和共同外交与安全政
策高级代表或特别代表、欧盟委员会委员之间更经常的交流。文件还强调需要更好地解释和动员公众支持：加强“公共外交”，在第三方国家促进欧盟政策和模式，提高欧盟对外行动、发展援助和灾害救济的清晰度；发展对欧盟情况的熟悉程度，例如，通过与第三方国家的欧盟访问者项目和学术交流项目①；在欧盟各成员国和欧盟机构促进公民介入欧盟对外政策的公开讨论；在欧盟和第三方国家就有关对外关系事务的信息政策方面，发展成员国和欧盟机构之间的合作。
四、几点认识
欧盟近年来通过一系列政策文件，逐步明确了全球化背景下欧盟面临的新挑战。自从2003年通过第一个安全战略文件以来，欧盟比以往更深刻地意识到全球化的各种风险。进一步加强在欧盟层面和成员国之间的相互协调与合作，提高对外政策效率和连贯性，已经成为欧盟发挥更大国际影响力的重要环节。当前欧盟直接面对的类似伊朗核问题、西巴尔干地区稳定问题、欧盟能源安全问题的日益严峻性进一步凸现了形成更加有效的共同外交与安全政策的迫切需要。以伊朗核问题为例，自2003年10月英、法、德三国外长在欧盟支持下访问德黑兰试图解决伊朗核问题以来，欧盟就一直寻求劝服伊朗遵守国际承诺放弃铀浓缩计划。有学者指出，在与伊朗的谈判中，欧盟有效地运用了其可支配的对外政策工具，并与国际原子能机构及其总干事进行了密切合作，而且补充了国际原子能机构的监督措施，欧盟驻维也纳国际原子能机构的各个使团之间也一直有持续的协调。
[6](P289-311)但是，由于多种原因，迄今为止伊朗核问题依然没有妥善解决。就此而言，《世界中的欧洲》文件所勾画的关于今后强化对外政策的行动步骤，对完善欧盟对外行动效率和连贯性具有重要意义。
第一，文件所体现的总体基调是比较乐观的，这在欧洲宪法条约遭受挫折、
正处于十字路口之际的欧盟具有特别重要的意义。2005年6月欧洲宪法条约在法国和荷兰的全民公决中遭否决，欧洲一体化进程受到严重挫折，欧盟被迫进入一个反思期。文件乐观地表示，欧洲有能力应对当前面临的这些挑战，并分享新兴市场和全球化产生的机会。欧盟领导人自2005年10月在英国伦敦举行的非正式首脑会议以来，多次明确表示欧盟对外要更加团结一致，共同应对全球化的挑战，提高欧盟对外政策行动的效率和连贯性。从2005年10月欧盟发布的《全球化世界中的欧洲价值观》，到2006年6月发布的《世界中的欧洲》等文件，都体现了这一基本理念。从长远意义讲，如果措施能够落实到位，这将有助于进一步提升欧盟的全球影响力。
第二，文件提出的强化欧盟对外政策行动效率和连贯性的建议比较具体、全面，显示出欧盟在全球化背景下极力推动成员国不断增强对外战略共识的决心。文件详细提出了加强对外行动效率和连贯性的具体步骤和建议，并重申了2003年12月通过的《欧洲安全战略文件》达成的共识：欧盟通过集体行动而不是作为各组成部分的简单之和，可以发挥更大影响力。这次新文件特别强调欧盟内部和外部政策的协调以及欧盟机构和成员国之间政策行动协调的重要性。文件结论表示，“在欧盟和成员国层次上所涉及的所有行为体之间建立更密切的、相互支持性的关系，有利于欧盟的对外行动„„欧盟对外政策的总体效果及由此产生的全球影响力取决于支持其对外目标的所有可利用杠杆的最佳使用。”[1](Part 6)简言之，文件提出的建议折射出欧盟委员会试图推动成员国之间增强战略共识的迫切希望。
第三，欧盟在该文件倡议的强化对外政策的新举措，呼应了欧洲民众希望提高欧盟应对全球化进程蕴含的危机和威胁的强烈愿望。公众舆论显示，绝大多数欧洲人越来越愿意看到一种更强有力的欧盟对外政策发挥作用。这种愿望其实在
伊拉克战争后就日益明显。当前，在各种传统安全威胁和非传统安全威胁交织的复杂形势下，欧洲民众深切地体会到，要在国际舞台上提高欧洲的声音，更好地维护他们的基本价值观和安全，需要加强欧盟的整体对外行动能力。一些著名智库的专家纷纷撰文提出强化欧盟对外政策的具体建议。比如，欧洲改革中心主任查尔斯•格兰特及该中心对外政策分析部主任马克•利奥纳德在2006年7月发表的一项研究，指出目前欧盟对外政策存在缺乏共同战略、对外代表软弱、缺乏连贯性、相关财政规定过于严厉等问题，提出了改善欧盟对外政策的一系列建议：包括更多的战略思考、降低轮值主席的作用、加强欧盟内部机构之间和成员国之间的协调和沟通、加强连贯性、适当放宽对外行动财政控制等。[7]这些建议有不少在欧盟委员会发布的文件中有相应的体现。另外，该文件的通过也得到欧盟领导人的积极评价。欧盟委员会主席巴罗佐表示，“我相信我们今天正提出非常建设性和具体的建议。”欧盟对外关系委员瓦尔德纳也发表评论，“如果欧盟要在世界上发挥其影响力，必须利用所有相关行为体之间的协同。我希望发展新的工作方式以确保使欧盟在国际事务中的杠杆作用和影响力最大化。”[8]
也应指出，欧盟此次所提建议的具体落实仍存在不少局限，这些建议真正付诸实施的条件仍不充分，其实际效果仍有待观察。这是因为：
其一，在现有条约框架内，由于欧盟对外政策行动的主要部分——外交与安全政策仍基本属于政府间合作性质，成员国间的利益追求和战略关注的差异，必然意味着欧盟层面的对外政策行动仍难以完全实现成员国之间目标上的政治一致。而这恰恰是该文件第4部分曾强调的欧盟对外行动取得成功的首要决定因素。比如，欧盟内部较大的成员国和中小国家对欧盟层面框架下的对外政策态度不一，一般地，类似英国、法国和德国这些大国不愿在欧盟框架下讨论对外政策事务，因为它们担心自己的行动会受到那些对所讨论问题有较少利害关系的国家
的制约；同时，较小成员国也对这3个大国经常利用欧盟标签，在不和它们就政策细节进行磋商的情况下处理类似伊朗问题表示不满。[7]欧盟内部的这类分歧一旦再加上美国因素的介入，阵线会更为分明。2003年伊拉克战争期间所谓的“老欧洲”和“新欧洲”的分歧就是典型例子。
其二，欧盟强化对外政策行动效果可资利用的政策手段虽然日益多样化，但总体上，当面临重大危机、特别是在出现地区冲突时，欧盟付诸快速行动的资源支持依然不足，尤其是欧盟层面的军事行为能力仍需进一步加强。换言之，就欧盟的对外政策行动而言，继续存在所谓的“能力—期望鸿沟”②的可能性依然很大，一方面，各方对欧盟对外政策和对外行动的心理期望很高，正如文件所言，欧洲公民期望欧盟运用其巨大国际影响力捍卫和促进他们的利益，而且欧盟的国际伙伴也期望欧洲承担起全球责任；另一方面，欧盟由于机制缺陷和政策手段及能力建设力度不够，欧盟对外行动的实际能力依然很有限。这种行动能力和心理期望的巨大落差短期内无法消除。
其三，欧洲宪法条约在法国和荷兰受阻，意味着即便对欧盟对外政策的连贯性和有效性进行有限加强的措施暂时也无法实施。比如，宪法条约关于创设欧盟外交部长和取消轮值主席的做法受到不少中小成员国的反对，有些成员国的外交部担心创立欧盟层面外交机构的计划会削弱它们的权威。[9]换言之，不同成员国对此领域的改变各有想法，欧盟内部在此方面要取得基本共识还有很多工作要做。例如，尽管欧盟在消除大规模杀伤性武器和减少此类武器扩散方面的战略发挥了有效的积极作用，但是欧盟政策的不足也不容忽视。正如有学者指出的，欧盟迫切需要增加其对国际行动的财政支持力度以便确保大规模杀伤性武器储备的安全并销毁它们„„更重要的是要提高政策的连贯性。如果欧盟要想保持其“有效的多边主义”的可信度，成员国必须就各种措施达成一致，以便加强作为
决定国家违法行为后果的最终仲裁者的联合国安理会的作用和权力。伊朗的例子既体现了欧盟政策的有效性一面，同时也暴露出欧盟不扩散政策的弱点和欧盟行动的不足。[10](P436)因此，如果其成员国之间不能达成一致，正如在伊拉克战争期间那样，欧盟对外行动的可信度就值得怀疑。但即使成员国就某个问题达成一致，其现有脆弱的对外政策机制依然影响欧盟有效而及时地作出反应。
总之，欧盟在宪法条约受阻的背景下，该文件提出加强欧盟对外政策效果的举措，很大程度上，其象征性意义远大于实质性意义。在许多内部政策分歧没有切实解决和欧盟运作机制、尤其是对外决策机制未能根本变革的情况下，谈论加强欧盟对外政策行动的连贯性和有效性可能仍是“雷声大、雨点小”。
注释：
①欧盟自上个世纪90年代后期以来连续发表的几个对华政策文件几乎都有此考虑。从1998年正式启动的中欧高等教育合作项目堪称此方面的典范，对提升欧盟在华形象发挥了重要作用。
②此概念最初由英国学者希尔(C.Hill)于1993年提出，见Christopher Hill, The
Capability-Expectation Gap, or Conceptualizing Europe's International Role, Journal of Common Market Studies, Vol. 31, No. 3, 1993.
参考文献：
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[6]Eileen Denza. Non-proliferation of Nuclear Weapons: The European Union and Iran[J]. European Foreign Affairs Review, Vol. 10, Issue 3, 2005, pp289-311.
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[8]EU External Action: Commission presents proposals to strengthen the Union's role
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[9]Charles Grant, Mark Leonard. How to Build a Better EU Foreign Policy[Z]. April/May 2006, CER Bulletin, Issue 47. Http:// www. cer. org. uk/articles/47-grant-leonard, html.
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