公共管理基础理论纲要（2008）
第一节 管理与管理理论的演进 管理是管理者通过动员和配臵有效资源，在一定的环境和条件下，为了实现特定的而进行的一项社会实践活动。管理的特性管理具有两重性，即管理的自然属性和社会属性。管理的职能：计划职能的特点是：预先性，预测性，评价性，选择性，调整性。组织职能具有合理性、有序性和规范性。领导职能的一般特点：权威性、主导性、决断性、公正性、协调性、规范性。控制职能。管理学是研究管理现象及其发展规律的科学。管理学的研究与管理的本质联系在一起；管理学在研究和把握管理的本质含义的前提下，也对管理的具体形态进行研究；管理学以探索管理现象的发展规律作为自己的目标和任务；管理学是一门学科。管理学研究的内容：管理中的人；管理资源；管理行为和职能；管理的组织和制度；管理中的若干关系；管理的文化和价值；对管理的评价。管理学的一般规律和特殊规律。一般规律：管理的人本规律；管理的组织规律；管理过程的循环规律；管理的择优规律；管理的权变规律；管理的反馈规律。特殊规律：是指在不同社会形态、管理领域、管理组织、管理部门、管理层次以及管理事务中产生特定作用的规律。管理学是一门独立的学科，有自己的学科特征：管理学是一门交叉学科；管理学是一门应用学科；管理学是一门发展学科。管理理论的演进：1、古典管理理论阶段。科学管理学派泰罗的《科学管理原理》主要思想：科学管理的中心问题是提高效率；为工作挑选一流的人员；实行标准化管理；实行刺激性的计件工资制；劳资双方为提高劳动生产率共同合作；实行计划职能与执行职能的分离；使管理职能细化，在此基础上实行“职能工长制”；实行组织控制的例外原则。组织管理学派：法约尔的《工业管理与一般管理》主要思想：关于管理的基本职能。就一般企业而言，其主要活动有6项，即技术、商业、财务、安全、会计和管理活动。管理活动可以划分为计划、组织、指挥、协调和控制等5项基本职能；法约尔提出了管理的14项一般原则。即：管理分工原则；权力与责任联系原则；确立和遵守纪律原则；命令的统一性原则；指挥和领导的统一性原则；个人利益服从整体利益原则；公平支付报酬原则；权力适度集中原则；管理划分等级系列原则；秩序原则；公平管理原则；保持组织成员稳定原则；首创精神原则；团结协作原则。马克思〃韦伯的《社会和经济组织的理论》主要思想：把人类社会的权威划分为三种基本类型，即传统型、魅力型和法理型；确定了现代行政体系的基本原则（1）提出了理性化的基本原则和观念。（2）管理组织必须按照科层制设立。（3）按照法理性认同原则进行组织的权力管理。（4）管理遵循对事不对人的原则。
（5）行政官员由委任产生，领取固定薪金，其升迁由上级决定。人际关系学说。梅奥的霍桑实验：工人是社会人而不仅仅是经济人；在组织中存在着非正式组织；新型的领导在于提高工人的满足度，从而激发工人的劳动积极性。关于人的需求、动机和激励问题。（1）马斯洛的《人类动机的理论》和《激励与个人》提出人的动机5个层次需要。即生理、安全、社交、尊重和自我实现。（2）赫茨伯格的《工作的推力》和《工作与人性》提出两大因素。保健因素起着保证和维持原有状况的作用；激励因素，即通过成就，认可、挑战性工作、责任、升迁和发展等因素，来调动组织成员的积极性。关于管理中的人性问题。（1）麦格雷戈的“X理论—Y理论”；（2）阿吉里斯的“不成熟—成熟”理论。关于人际关系问
题。巴纳德的动态平衡理论是这方面的代表理论，卢因的群体动力学理论也代表了这一方面的研究成果。2、行为科学阶段管理理论的特点：强调对人性的全面关注；重视非正式组织；主张在管理方式上由监督制裁转向人性激发，由专断转向民主。这些思想改进了古典阶段的管理理论，但是，由于它们过分偏重对组织中人的行为的研究，忽视了组织的结构及其制度、规则的重要性；在强调非正式组织的同时，有忽视正式组织的倾向；过分强调人际关系的人的心理需要的满足，忽视了对于专业和职位角色的要求。3、现代管理理论阶段。（1）“管理学丛林”：是指在第二次世界大战以后，管理学得到了迅速的发展，诸多学者从不同的学科、不同的角度出发，运用不同的方法对管理展开研究，产生了各种各样的管理理论学派。（2）孔茨划分的11个管理学派。要了解每个学派的代表人物及其主要思想。以孔茨等为代表的管理过程学派；以麦格雷戈等为代表的人性行为学派；以巴纳德等为代表的社会系统学派；以马克兰特等为代表的管理科学学派；以西蒙等为代表的决策理论学派；以卡斯特等为代表的系统管理学派；以德鲁克等为代表的经验学派；以明茨伯格等为代表的经理角色学派；以特里斯特等为代表的社会一技术学派；以布里奇等为代表的经营管理学派；以卢丹斯等为代表的权变理论学派。管理理论演进的四个特点：（1）管理学的发展是从对管理中经济人、机械人的设定到对管理中社会人设定的过程。（2）管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程。（3）管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程。（4）管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。
第二节 行政与行政理论的发展 行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。行政的特点：执行性、政治性、权威性。行政学是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科，或者说是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。从四个方面把握行政学的定义：主体是国家行政机关。客体是国家事务、社会公务事务和行政机关的内部事务。根本原则是依法管理。主要任务和根本目的就在于探讨和发现行政活动的规律性。行政学在西方兴起的历史原因（行政理论发展的历史背景）：“行政国家”的出现；“文官制度”改革运动的发展；多种学科的形成与发展；专业教育和职业教育的发展。西方行政学发展的三个阶段：西方行政学产生于美国，以1887年威尔逊（率先提出了政治与行政二分法）发表《行政管理学之研究》为标志。（1）形成时期（科学管理时期）19世纪末到20世纪30年代。1887年威尔逊《行政管理学之研究》；1900年古德诺《政治与行政》；1912年泰罗《科学管理原理》；1926年怀特《行政管理学导论》、魏劳毕《公共行政管理》。（2）成长时期（行为科学时期）20世纪30年代至60年代。梅奥“霍桑实验”；巴纳德动态平衡理论；西蒙决策理论；麦格雷戈X-Y理论；马斯洛人的需要层次理论。（3）发展时期（新公共行政管理时期）20世纪60年代至今。布坎南的公共选择学派；科斯的新制度经济学派；帕森斯的系统理论。
第三节 公共理论的兴起 对公共管理理论的不同理解。在西文特别是美国的文献中，对作为一个学科的公共管理主要有如下三种不同的理解：（１）将“公共管理” 等同于“公共行政”，这种用法常见于
日常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政途径的学者们。代表人物:赫德森、罗森布鲁姆。（２）将公共管理当做公共行政的一个分支学科，认为公共管理是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配臵、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。代表人物:奥特,海德和沙夫里茨。（３）将公共管理看做不同于传统的公共行政和政策分析的一个新的学科框架,有许多学者持这种看法。代表人物:加森和奥弗曼,佩里和克雷默。公共管理的研究对象公共管理是综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。国内外较有影响的几种定义:沃尔多:公共行政是“研究公共行政这一特定过程的学问”,而“公共行政就是政府持续不断地活跃着的业务工作,这种业务工作是通过一系列组织和管理程序,同法律的执行联系起来”。 F.A.尼格罗和L.G.尼格罗:公共行政是研究政府的公共行政活动,而公共行政可以理解为如下内容:第一,公共行政是公共机构中的一个协作性集体的努力；第二,它遍布于三大政府部门,以及它们之间的相互关系之中；第三,它在公共政策的形成过程中发挥重要作用,因而是政治过程的一个部分；第四,在许多主要的方面与私人行政不同；第五,在为社区服务方面与大量的私人团体和个人有着密切联系。公共管理的学科特征。（1）就研究对象和范围来说,传统的公共行政主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上,而公共管理则把研究对象扩大到其他政府机关和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。（2）公共管理更具跨学科、综合性的特点。（3）公共管理将研究焦点由传统公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”,由重视机构过程和程序研究到重视项目、结果与绩效的研究。（4）公共管理涉及的主题较公共行政来说更广泛。（5）公共管理既是实证的,又是规范的。（6）公共管理更具现实性。公共管理的研究途径:管理学途径、政治学途径、法学途径、经济学途径。公共管理的研究途径：罗森布鲁姆认为，公共行政的研究途径主要有管理途径、政治途径和法律途径。公共管理的研究方法:系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。
第二章 公共组织
第一节 公共组织概述 组织是指在一定的环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织的本质性特征是组织目标和行为。公共组织是以管理社会公务事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括了第三部门组织。而狭义的公共组织指的就是国家机关组织。公共组织的构成要素人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息。公共组织的类型1、按财务——会计标准分类。有利于加强审计和对公共组织的监督。政府或非营利组织的会计准则与营利性公司的会计准则是不相同的，在政府或非营利组织中也存在着一定的会计差异。政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。2、按公共权力标准分类。强制型、半强制型和非强制型公共组织。3、按权威与等级结构标准分类。古典模型（1）八项标准（古利克和厄威克在《行政管理科学论文集》中提出）：使人员适应组织结构；承认一个高层经理为权威的来源；坚持统一指挥；使用专业人员和一般工作人员；按照目的、方法和领域进行部门划分；
授权并使用例外原则；要使职责与职权相称；考虑适当的控制幅度。（2）特点：①组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域；②对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位；③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动；④任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属；⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或董事会或委员会这样的多成员机构；⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。官僚模型：与古典模型密切相关的是官僚模型，官僚模型的理论基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。纯粹官僚模型具有以下特点：①基于职能专业化的劳动分工。②有明确的职权等级制。③有与任职者和职责相关的规章制度。④有处理工作的程序系统。⑤人与人之间关系的非人格化。⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础。第三部门行政模型：现实中第三部门行政模型向古典模型和官僚模型提出了挑战，系统方法和权变方法在组织理论中的应用则支持了这种挑战。第三部门行政模型具有以下特点：①公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中，古典模型和官僚模型所要求的职权和责任授予单一行政人员的原则受到挑战。②在很多方面政府成为“代理人政府”，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力。③政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公众利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同。④行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。
第二节 公共组织的结构 结构内容：管理层次公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。结构形式：直线结构特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。直线—职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。我国政府组织的结构。（１）纵向结构。宏观上的纵向结构和微观上的纵向结构，即各级行政组织间的层级关系和行政组织内部的工作层次关系。（２）横向结构。反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。行政体制的基本类型。（1）首长制与委员制。首长制又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。委员制又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。（2）层级制与职能制。层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若个层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。（3）集权制与分权制。集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。分权制是指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。合理
的行政组织体制，就是结合集权制与分权制优势的体制，不能太偏于集权制，也不能太偏于分权制。（4）完整制与分离制。完整制又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。
第三节 公共组织环境 公共组织的生态环境可分为一般环境和具体环境。一般环境影响社会中一切组织，具体环境直接影响个别组织，指那些与具体组织活动过程相关的特殊环境因素。但是，一般环境与具体环境间不存在清晰的分界，并且一般环境因素总在不断突破到具体环境中去。我们认为，一个完整的公共组织环境结构应至少包括以下子系统环境：政治环境、经济环境、文化环境、科技环境、人力环境、教育环境、法制环境、资源环境、社会环境。每一子系统又包括若干下层系统环境，国际环境因素分别渗透于这些子系统环境及其下层系统中。组织环境的基本构成因素一般环境中，政治环境、经济环境、文化环境、技术环境和舆论环境是最重要的环境构成因素。政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以规范和引导。政治环境的基本要素主要包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策等方面。政治环境对公共组织的影响：①政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用；②政治权力划分赋予公共组织或多或少的影响力和约束性，并勾勒出不同组织间的政治关系；③国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围；④政府机构的设立意味着行政组织拥有超越其他公共组织的权力，在组织生态圈中属于强者；⑤政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行动参与公共决策；⑥公共政策是组织政治活动的结果，也是公共组织施加影响的工具，公共决策为公共组织与公共组织，公共组织与其他组织之间提供了相互施加影响、进行妥协和解的通道。经济环境对公共组织动机和行为有着重要的决定作用。经济环境对公共组织的影响：①经济体制决定公共组织的行为方式。②经济利益决定公共组织目标。③经济实力为公共组织提供权力来源。④产业结构影响公共组织的发展。文化环境文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言较迟缓，但作用时间更长，组织变革必须在文化延续过程中进行。文化环境的基本要素主要包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。文化环境对公共组织的影响：①认知水平决定公共组织对公共问题的确定和处理问题的方式；②价值左右公共组织对待社会事务的态度；③意识形态使公共组织的政治、经济利益目标更加鲜明；④行为规范决定公共组织如何与其他组织以合法合理的方式进行沟通交流；⑤道德传统使公共组织能够不依靠国家强制力而自愿扮演特定社会角色，发挥角色功能。技术环境是组织因素之一，制约着组织管理和活动的方式方法。技术环境的基本要素是经验技术、实体技术与知识技术。信息技术环境对公共组织的影响：①信息技术的应用使组织结构模式出现“去中心化”的趋向。②计算机网络的出现使公共组织管理方式发生了变化。③信息技术以及其他新技术的运用，改变了组织动作的物资依靠条件，组织过程得到缩短，组织效率大幅度提升，适应性不断增强。④技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术创新的新部门，创新，追求卓越成为组织管理者
的职责，组织管理者具备越来越多的企业家精神。舆论环境在理解公共组织环境方面，舆论环境长期以来没有得到应有的重视。舆论因素渗透于上述各种环境因素之中，并形成了相对独立的舆论环境。行政生态模型种类：农业社会（融合）型、过渡社会（棱柱）型、工业社会（衍射）型。
第三章 公共决策
第一节 决策的基本问题 决策的含义理查德〃施奈德将决策界定为：“决策是一个过程，它是指决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程。”决策的特征预见性、主观性、选择性。决策类型：（1）根据决策问题的重复程度不同，分为程序性和非程序性决策；（2）根据决策目标的多寡，分为单目标和多目标决策；（3）根据决策条件（或称自然状态）的可控程度，分为确定型、风险型和不确定型决策；（4）根据决策权限的制度安排，分为个人和群众决策；（5）根据决策所要解决的问题性质，分为原始和追踪决策。价值前提和事实前提。（1）事实因素是指决策中所依据的客观事实。价值因素是指决策者的个人好恶。（2）决策的价值前提不是由单一因素决定的，而是由诸多价值因素构成的价值体系决定的，这个价值体系内部既有一致的方面，又有不一致甚至相互冲突的方面。（3）价值判断贯穿于整个决策过程，重新确立具有指导性的价值前提是决策活动中常有的现象。价值前提与事实前提区别：①提出问题的角度不同。价值前提是从需不需要和值不值得作出决策的角度提出问题，主要侧重于决策主体的要求；事实前提则是从能不能和可不可以的角度提出问题，主要侧重于客观实际的条件。②认识形成的依据不同。；影响决策的作用不同。
第二节 行政决策体制 行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。行政决策的特点：决策主体的特定性；决策内容的广泛性；决策的权威性。行政决策系统可分为：（１）信息子系统：收集信息的作用；加工处理信息的作用；传递信息的作用。（２）参谋子系统：协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标；为决断子系统提供解决的方案、途径和方法；对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。（３）决断子系统：界定政策问题；确立政策目标；设计政策方案；选择政策方案。（４）监控子系统：防止决策者滥用决策权；促使政策内容切合实际；监督执行机构及人员正确执行政策。行政决策体制中的人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种,它既同在”三权分立”基础上的西方议会制有本质的差别,也不完全等同于苏俄十月革命后建立起来的”苏维埃”制,是一种有中国特色的民主决策体制。人民代表大会制的主要内容包括:各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督,各级人民及其常委会严格按照民主集中制的原则集体行使权利,实行”议行合一”,国家行政机关、审判机关很检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督，中央和地方国家职能的划分是在遵循中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，但全国人大和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举知道和工作联系关系；在个少数民族聚居的地方实行民族区域自治。人民代表大会制的另一个重要特点是中国共产党在人
民代表大会制中起着领导作用，主要体现在：国家的重大决策，是由党首先提出建议，再由人民代表大会或其常委会讨论决定的；党培养、选拔优秀干部到国家机关去工作。因此，中国共产党在中国的行政决策体制中具有重要作用。
第三节 行政决策程序 问题界定。问题是预期、需要与实际满足状态之间的差距。任何决策都从发现问题开始。
（1）问题界定的三个基本环节：症结分析、原因分析、确切表述。（2）问题界定的重要方法：类别分析法、类比分析法、假设分析法 、层次分析法。目标确立。行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态。目标有层次性、多样性、从属性的特征。（1）目标确立的基本原则：针对性、可行性、系统性、规范性、具体性。（2）目标确立的主要环节：依据确立、体系建立。（3）目标确立的主要方法：综合指标法、主要目标列举法、目标排序法、综合评分法、逐步淘汰法。方案设计。在明确决策目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术与方法，设计或者规划诸种实现决策目标的行政备选方案的行为或过程。（1）方案设计的主要步骤：轮廓设想、细部设计。（2）方案设计的基本方法：头脑风暴法、对演法、综摄法（又称比喻法或集思广益法）。后果预测。为了对行政方案进行评价和完善，而对决策方案实施的客观条件的变化和方案在各种可能的客观条件下预期效果的预测。（1）后果预测的基本步骤：收集资料、计算和分析、评审结果。（2）后果预测的主要方法：德尔斐法、会议法、时间序列法、回归分析法、趋势外推法。方案抉择。指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导，依据其权利、经验、和科学知识，在对各种备选方案进行比较权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。（1）方案抉择的主要环节：确定标准、可行性分析、合法化。（2）方案抉择的主要方法：经验判断法、“决策树”技术、试验法、模拟法。
第四节 公共决策中的群体决策 群体决策的含义：（1）群体决策包括领导群体决策和群体参与决策两种形式。（2）领导群体决策不是指领导个人拍板决策，而是指一个领导集体共同进行决策，也就是通常所说的最高管理层集体在一起拍板。（3）群体参与决策指较低层次的群体成员参与较高层次决策的情况。集中表现在群体成员参与领导决策的过程，并对决策的形式、内容和执行施加影响。群体决策的利弊：（1）有利方面：能够集思广益，群策群力，集中更多、更全面的知识、技能和信息，为解决问题提供较多的处理意见和可供选择的决策方案。群体成员在决策过程中，伴随着满意度的增加，会表现出对决策的支持，从而使之易于执行。群体决策是组织中很重要的沟通形式，通过群体决策可以加强组织中不同水平的沟通，促进人际关系的发展，增强组织的凝聚力。（2）不利方面：工作进程较慢，需要比领导个人决策更长的时间。在群体沟通遇到障碍时，个人意见往往会受到某种因素的压制。决策群体易出现极化现象。会造成不必要的内耗和人力的浪费，从而导致人为的决策障碍。有时表面上是群体决策，实际上是个人拍板，结果会伤害参与决策的其他成员的感情决策失误的责任由集体承担，造成了逃避责任的现象经常发生。当组织不具备群体决策的条件时，一旦采取决策形式，往往会带来非常不利的结果。多数情况下，激励只是群体决策的附加值，并不是群体决策的目标所在，因此把群体决策作为激励的一种手段的做法并不明智。在决策目
标和问题情境不清楚时，采取群体决策往往会把本来就不确定的事情变得更加复杂。参与决策的特征：（1）参与决策的优势。通常认为，一般成员参与决策往往是通过一定的组织系统来影响公共决策的过程和内容，是一种与独裁式的管理体制相抵触的民主决策形式。参与决策无疑可以消弱集权式领导的作用，因此从领导机制的角度来看，它是一种制衡的工具。由于参与的形式作出的公共决策往往就是公共决策的执行群体或目标群体，所以，通过参与的形式作出的公共决策被群体认同和接受的程度较高，易于贯彻执行，决策的满意度较高，有利于提高公共决策的有效性和促进公共决策的合法性。参与决策的作用。（1）不仅可以使群体成员更清楚地认识到组织的期望和群体的作用，从而提高自我价值判断和群体合作意识。（２）可以对群体的工作行为和社会行为产生超出群体决策本身的更为广泛的心理影响，从而有助于提高增强领导对群体的知道与控制。参与决策的条件及其应注意的问题。参与决策只是在一定的条件下，才能产生积极的效果。领导的管理方式取决于下属的工作成熟程度。决策类型的选择也与此密切相关。如果让一些在工作上依然处在较低成熟水平的下属参与较为重要的决策，不但不会提高决策的质量，而且还会把事情搞糟，更不用说决策的有效性问题了，在这种情况下，就必须坚决地运用领导个人决策的方法，要求下属在领导决策的知道下去具体执行。任何参与决策都会有利有弊，参与决策不是总比个人决策更为有效。群体决策的抉择规则：就是决策群体选定最终决策方案的程序和方法，它的确定对最终选择有着非常大的影响，不同的择案规则能够导致完全不同的选择结果。可供选择的抉择规则有：（１）一票否决：即全体一致原则。（２）多数规则：即“少数服从多数”。多数票制最普通的形式就是“简单多数方法”，即在多面方案的表决中，哪一个方案得到的赞成票最多，哪一个方案就获得了通过。多数规则的变异形式有：孔多塞标准、博尔达计数、赞成投票法、淘汰投票法和正负表决法。（３）等级决定规则：最常见的办法是先由群体成员对备选方案进行分析讨论，大家充分交换信息，然后在此基础上由群体中的一个成员（通常是群体的领导者）负责最后拍板。
第四章 行 政 领 导
第一节 领导与领导者 领导是指引导和影响人们为实现组织和群体目标而作出努力与贡献的过程。是组织成员的追随与服从。领导构成的四个要素：权力；对人的认识与理解；与组织和群体成员的联系；领导的风格、作风以及所营造的组织、群体氛围。公共组织领导者是指从事公共管理的政府部门及非政府公共机构中依法担任领导职务，行使法定领导权力并负有相应领导责任的个人和集体，其中主要是政府部门的领导者。领导权力中的职务权力与个人权力：职务权力是从外部赋予个人的，如上级、组织、阶级、法律等。职务权力的主要影响方式：一、合法要求。二、奖励报酬。三、强迫。四、决策。五、信息控制。个人权力（非职务权力）是职务之外的，由个人的品德、知识、才能、业绩、声望或其他个人因素获得的影响他人心理和行为的能力。个人权力的主要影响方式有：一、专家权。二、个人魅力。三、良好的人际关系。四、高尚的品质。五、创新精神。领导者的基本技能：（1）技术技能。技术技能是指正确地掌握了从事一项工作所需的技术和方法。它包括三个方面的内容：掌握专业技术；掌握工作方法和程序；掌握工作制度和政策。相对来说，领导者所处层次越低，
对其技术技能的要求就越高，因为基层领导者大多数时间都在指导和监督操作者的具体工作，回答他们有关工作方面的问题。基层领导者为提高管理权威和管理效率，就必须具有过硬的技术技能。对中高层领导者来说，技术技能在其需要的全部技能中所占比例相对小一些，但技术技能的结构发生了变化，要求其由单一技术技能发展为多样化的技术技能。
（2）人事技能。人事技能是指在工作中与人打交道的技能。它包括三个方面的内容：处理人际关系的技能；识人用人的技能；评价激励技能。人事技能对各层领导者都具有同等重要的意义，而且，要求领导者具有人事技能也是民主管理和人本管理的发展趋势使然。事实上，处理人际关系的能力是领导者应具备的基本能力之一。一个领导者必须使自己成为一个重视组织内部关系的领导者，必须拿出足够的时间和精力来处理人际关系。（3）观念技能。观念技能是指对事物的洞察、判断和概括技能。它最难以表述，但却是最重要的。它包括三个方面的内容：预测技能；判定技能；概括技能。各种研究结果表明，出色的观念技能可使领导者作出更佳决策。相处来说，领导者所处管理层次越高，对其观念技能的要求就越高，所以观念技能对高层领导者来说更为重要。中低层领导者也应具备一定的观念技能，否则就难以准确地理解和有效地执行高层的决策。
第二节 我国行政领导制度 我国的根本领导制度。民主集中制是我国的根本领导制度，它是民主制和集中制有机结合的一种制度。我国宪法把民主集中制作为人民民主专政国家政权的组织原则和国家的根本领导制度确立下来，具体表现为：（1）全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。（2）国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。（3）中央和地方国家机构职权的划分，在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。我国的行政领导制度。行政首长负责制是我国的行政领导制度，这是一种集体领导制度。集体领导和个人分工负责是辩证的统一，是不可偏废或分割的。集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。集体领导的决策是个人分工负责的方向、目标，个人分工负责是集体领导的意志实现的途径。我国的行政首长负责制就是集体领导与个人分工负责制的有机结合。行政首长负责制是相对于委员会制而言的，是民主集中制和集体领导与个人分工负责制相结合制度的一种具体形式。它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。日常的行政领导制度。日常的行政领导制度是前两项领导制度在实际执行中的具体化。从行政活动主体的双向性，即从行政领导者的角度和行政活动参与者的角度来研究日常的具体行政领导制度，可以发现，日常的具体行政领导制度可以表现为三个层面：（1）处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度。（2）上下级行政领导者之间联系的制度。（3）协调行政领导班子内部关系的制度。
第五章 沟通与协调
第一节 沟通 公共组织沟通是指公共组织系统与外界环境之间，公共组织系统内部各个部门之间、层次之间、人员之间凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感,交流信息,以期达到相互了
解、支持与合作，谋取公共组织系统和谐有序运转的一种管理行为或过程。沟通定义包含的四层含义：公共组织沟通实质上就是与公共组织有关的信息的传递和处理过程，包括输入、分类、筛选、储存、使用、输出、反馈等环节；公共管理通常把公共组织看做一个系统，而信息沟通则是这个系统的“神经”；公共组织沟通要达到的目的是统一思想；公共组织沟通过程中包含沟通信息的发送者、接收者、传送的信息、传送渠道和传送的情境（环境）等五个要素。信息处理的基本环节：信息收集、信息加工、信息传递、信息贮存。信息失真的主要原因：信息沟通中的噪声、信息沟通中的情境转变、信息沟通中情感因素的缺失、反馈。美国著名管理学家孔茨列举的信息沟通中的障碍与断裂的因素有：缺乏计划，未经澄清的假设，语义曲解，表达不清的信息 传递中的损失和遗忘 ，不善于聆听及过早的评价，非个人的信息沟通 猜疑、威胁和恐惧 ，缺乏适应变化的充裕时间，信息超负荷以及选择性认知等。行政沟通机制：公共组织沟通机制划分为刚性机制和柔性机制。（1）刚性机制：指的有形、明确具体的规定，它是公共组织沟通进行中必须遵循的约束，并不以公共组织沟通参与者的意志为转移，这里主要指的是制度规定。（2）柔性机制：指的是在公共组织沟通中具有较大可变性的约束因素，它具有可塑造、可改变性的特性、也更不易为人们确切地把握。具体包括：语言约束机制和心理约束机制。行政沟通的类型与模式：
（1）类型：正式沟通：通过正式组织程序，按组织规定的线路和渠道所进行的信息沟通。特点：正式、严肃、约束力强、有一定的延续性和稳定性。可分为：上行沟通、下行沟通、平行沟通。非正式沟通：通过正式规章制度和正式组织程序以外的多种渠道进行的沟通。特点：由工作人员之间的社会交往而产生消息无规可循，内容无法限制信息的传递有时比正式沟通速度要快。非正式沟通的积极作用:（1）有些非正式沟通可以弥补正式沟通渠道的不足,传递正式渠道无法传递的信息,使领导人在正式场合无法获得的重要情况。（2）可以了解到组织成员和普通民众表达的真实看法,以校正过去的决策和为下次决策提供参考,可以减轻正式沟通渠道的负荷量,促使正式沟通提高效率。（3）如果有效地引导非正式沟通,可以使之为正式沟通服务。非正式沟通的消极作用:可靠性很有限,容易削弱正式沟通的威信,损害正式权利的行使,产生严重和恶劣的影响。（2）公共组织的三种沟通模式：聚联式、单联式、互联式。
第二节 协调 协调是公共组织为了顺利地实现决策目标，而谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。协调的特点：协调是经常性的组织行为；协调是艺术性的组织行为；公共组织协调是一种公关性的组织行为。协调类型：对事的协调与对人的协调；内部协调与外部协调；认识性协调与利益性协调；促进式协调与纠偏式协调；合作式协调与应变式协调；会议协调与非会议协调。协调方式：主体合流法、中间数法、冷处理与热处理法、当面表态法、谈心法、跟踪处理法。协调中的若干关系：事后与事前的关系；一般与个别的关系；平衡与创新的关系；妥协与原则的关系；协商与命令的关系。
第六章公共组织的人力资源管理
第一节公共组织人力资源管概述
1、人事是指在用人以治事的过程中有关人与人、人与组织、 人与事(工作)之间的相互关
系；人事行政是以政府公务员作为主要对象的一系列管理法规、制度、政策措施的总和，是政府机关对其工作人员依法实施管理的一系列活动。 ２、人事行政的作用：保证统治阶级意志得以贯彻和实现，并巩固国家政权。保证行政管理的运行、经济发展和社会稳定。对公务员实施有效管理，调动其积极性创造性，并现、培养和选拔人才。 ３、公共组织人力资源管理的兴起。人力资源管理与传统的人事管理有着本质区别，主要表现在四个方面：传统的人事管理属于一种业务管理，而人力资源管理将员工视为组织的最重要的资源。传统的人事管理关心的是眼前，人力资源管理则更着眼于未来。传统的人事管理的范围较为狭窄，而人力资源管理的范围更广泛，内容更加丰富。传统的人事管理体制僵化，缺乏应变能力，而人力资源管理的体制及方式更加。 ４、公共人力资源管理的基本特征：在关于人的假定上，把人看做资源；在管理原则上，以人为中心；在管理方法上，实行主动开发型、有预见性方式；在管理内容上，注重全社会人力资源的开发用；在管理部门的地位上，人力资源管理者成为决策层的核心成员之一；在公务员的管理上，致力于人力资源的开发利用。 ５、公共组织人力资源管理的过程：公共组织的人力资源规划；公共组织的公共工作职位和职责分配；公共组织人力资源的获取；公共组织人力资源的绩效评估和报酬管理；公共组织人力资源的开发；公共组织人力资源的流动和流出管理；公共组织人力资源管理中的雇员关系。 ６、我国公共组织人事管理模式的转变：
传统的政府人事管理模式的局性：管理模式单一；管理权限过分集中，强调人治，忽视法治；竞争机制的无效率；不利于人才成长和选拔。 ７、人力资源管理模式在我国政府管理中的现实意义：有助于我国人事管理体制的创新；可以加快我国人事管理方式的更新；能够促进我国公共组织人力资源的；有效开发和利用。
第二节公共组织的人力资源开发 １、公共组织的人力资源的性质。（１）基本性质：生物性、生成过程的时代性与时间性、能动性、使用过程的时效性、内在的知识性、人力资源开发具有连续性、高增值性、闲臵过程的消耗性、可再生性。（2）特殊性质：拥有较高的法律观念、政治品质、政策理论水平、职业道德觉悟、从事公共服务的热情以及公平、公正、公开的工作准则、工作态度和工作作风。 ２、公共组织人力资源开发是指公共组织人力资源的预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配臵与管理等一系列活动，目的是提高公共组织人力资源的素质和能力。使他们在行使国家行政权利、管理公共事务和促进经济发展中发挥更发的作用。 ３、公共组织人力资源开发的特点：战略性、系统性、社会性、前瞻性、动态性。 ４、公共组织人力资源开发的主要内容：预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配臵与管理。 ５、公共组织人力资源开发的新观念：确立人力资源是第一资源的观念；确立人力资本的观念；确立人才商品化的观念；明确人力资源开发的特殊性。
６、我国公共组织人力资源开发的任务：完善国家公务员制度；建立健全公共组织人力资源市场体系；建立健全公共组织人力资源管理的宏观调控体系；建立健全公共组织人力资源的法律体系；实现全方位、全过程的公共组织人力资源开发。
７、加快我国公共组织人力资源开发的措施：提高对公共组织人力资源开发重要性的认识；加大公共组织人力资源开发力度；科学配臵、合理调整公共组织人力资源的结构；增强教育与培训的力度；提供公共组织人力资源开发的制度保障；加强公共组织人力资源开发的国际交流与合作；建立与完善人才市场；拓展公共组织人力资源开发的途径。
第三节 公务员制度 １、西方文官制度的形成与特点：西方文官制度是西方各国为文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等作出系统规定的规章制度和体制，目的在于选贤任能，提高行政效率及维持政府行政行为的连续性。 ２、西方文官制度的共同特征：文官制度的法律化；严格区分政务官与事务官；强调“政治中立”；以公开、平等为原则，以考试为核心的任用制度；实行功绩晋升制；严格的培训制度，强调公务员的知识化、专业化；较为科学的管理体系；强调官纪官风和职业道德，重视公务员队伍的廉洁；合理优厚的公务员福利保障制度。
３、我国公务员制度的建立经历三个阶段：理论准备阶段、试点实验阶段、全面实施阶段。 ４、我国公务员制度与西方文官制度的区别：动因不同、基本原则、不同管理方式、不同服务宗旨和利益关系不同 ５、我国公务员制度的基本内容。我国公务员制度由公务员总法则和与之配套的各种单项法规所构成。基本内容：总则；公务员的条件、义务与权利；职务与级别；录用；考核；职务任免；职务升降；奖励；惩戒；培训；交流与回避；工资福利保险；辞职辞退；退休；职位聘任；法律责任；附则。 ６、我国公务员制度的完善：1、营造良好的社会生态环境；2、健全法制、建立机制、改进管理和加强监督；3、建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。
第七章 公共管理的法律基础
第一节 公共管理与法律 １、公共管理的法律途径将公共行政视为法律在具体环境中的应用和实施，为公共行政赋予了法治和裁决的主题。公共管理法律途径的核心价值：（1）“正当法律程序”，这一价值意味着基本的公平性，被认为是保护个人免于遭受政府恶意的、武断的、错误的或反复无常的违宪剥夺生命、财产与自由权利的必要程序。（2）个人应享有的实质权利和法律的平等保护。（3）维护社会公平，主要体现在授权法官对那些其宪法或法律权利遭受行政官员侵害的人进行接济。 ２、公共管理法律途径的内容：强调宪法层面的公正、程序、权利和平等价值；把公共组织视为一种能够通过公正的抗辩程序来解决争端的结构形式；注重建立明确的公共管理行为准则和监督机制；把公共管理的对象看做完整和独立的个体，关心个人宪法权利的和法律权利的保障；重视公共管理结果的合理性，不仅要求公共管理行为的主体和程序合法，还要求有利于保护公共管理相对人合法权益。
３、宪法的作用：确立国家制度和社会制度的基本原则，规定政权组织以及公民的基本权利和义务。公共管理是宪法的具体运用，在某种程度上，公共管理的根本目的是追求宪法所确立的价值。
４、宪法与公共管理的关系：本质上是关于政府的“多数决定”的权利如何进行自我约束，以及近现代法治主义如何在公共管理领域运用，公共治理以何种结构和方式维护公民权利和公共利益的问题。 ５、行政法与公共管理的关系。（1）无法律即无行政：自由资本注意时期出于对经济自由的渴求和对封建暴政的反思，人们认为政府应该扮演有限和基本上是消极的角色。（2）行政国家与行政法：近代社会经济的迅猛发展，要求政府通过积极的干预来调节市场经济和社会秩序，导致了行政国家的出现以及行政裁量劝的扩张。这时的行政法其存在的目的从消极限制政府权利转变到承认行政权扩张，寻求新的方式和途径积极控制行政权。（3）行政法治与行政法：行政法的一个基本使命，就是在公共管理行为的有效和有限之间达成适当的平衡，既保障政府的积极协调和干预功能，又限制政府的越权或滥权行为，最终达成行政的法治化。 ６、行政组织法：是规范行政组织、控制行政组织的法律。 ７、国外行政组织的立法：总的来说，各国的行政组织法包括：行政的基本组织制度（行政主体制度）；行政权的设臵和分配；中央行政组织的设臵；地方行政组织的设臵；其他行政组织法律制度。 ８、公共管理与私法。公法：促使公共管理组织恰当、有效履行其职能，防止政府把权利用于排他主义目的的则。私法：以抑制和解决社会成员相互冲突为己任的规则，即社会生活的正当行为规则。 ９、私法引入公共管理的意义：把平等对立、谈判协商、等价有偿、恢复补偿等私法手段引入公共管理领域中对于需要行政控制的领域，由逐项行政许可和收费变为控制总量之后的许可证交易公营事业的民营化。
第二节 行政立法、执法和司法 １、行政立法指特定的行政机关根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。行政立法的特征：行政立法的主体是行政机关；行政立法必须严格限定在法定的权限范围内；行政立法的对象具有普遍性；行政立法行为具有不可诉性。行政立法的种类：一般授权立法和特别授权立法；中央行政立法和地方行政立法；执行性立法、补充性立法、自主性立法和试验性立法。行政立法的原则：依法立法原则、程序和民主原则、实事求是原则、加强管理与增进权益相协调原则。行政立法的监督方式：权利机关的监督、行政主体自身的监督、司法机关的监督。 ２、行政执法是指行政主体在行政过程中执行法律、法规活动的统称。行政执法的特征：系统性、职权性、应时性、外部性。行政执法的原则：合法性原则、合理性原则、平等原则、责任原则、公开原则。行政执法的方式：指行政主体执法所采用的形式和手段，它是行政执法的具体表现形式。可分为：抽象的方式和具体的方式；刚性方式和柔性方式。 ３、行政执法的变革。政府执法方式变革是建设法治国家的重大课题，涉及行政执法者与
相对人、相关人甚至公众之间关系的调整和校正。在我国以往的行政执法过程中，不同程度地存在着运动式执法、粗暴执法、简单执法等现象，产生了较大的负面影响。随着法治国家进程的加快，我们必须把行政体制改革与行政执法方式的变革同意起来，促进执法手段的文明化、柔性化、人性化和多样化。 ４、行政执法责任制的主要内容：界定行政执法职责；规范行政执法程序；健全行政执法评议考核机制；追究行政执法责任。 三、行政司法：行政司法是指行政机关根据法律的授权，按照司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利、义务关系，从而具有相应法律效力的特殊具体行政行为。
行政司法的特征：享有行政司法权的主体只能是经法律、法规授权的行政机关或其他组织；行政司法是法定行政机关或其他组织对已经发生的行政争议或特定的民事纠纷作出裁决的行为；行政司法行为调整的对象是一定能够范围的行政争议，以及与行政管理职权相关的特定民事纠纷；行政司法应当遵循特定的程序，不能照办人民法院的司法程序，应兼顾行政效率与司法公正两方面的要求；表面上看行政司法具有司法性，但究其实质，他是一种具体行政行为。
行政司法的主要内容：行政复议制度、行政听证制度、行政裁决制度。 行政司法的原则：合法性原则、公平、公正原则、效率原则、程序适度原则、司法终局原则。
第三节 我国行政管理的法制化 一、行政管理法制化的目标
法治政府：是具有“法律性”的法律意义上的政府，是严格按照法定权限和程序行使权利，履行职责、接受监督的政府。
1、法治政府的必要性：法治政府是法治国家的基本要求；法治政府是市场经济的运行基石；法治政府是实现社会公共利益的保障。
2、法治政府含义的体现：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。
3、实现建设法制政府的目标。就依法行政体制而言，权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立就依法行政主体而言，行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念得到巩固，形成一种尊重法律、崇尚法律和遵守法律的法治氛围；就行政法律制度建设而言，政府提出法律议案、地方性法规草案、制定行政法规、规章和规范性文件等，能够符合宪法与法律规定的权限和程序，能够充分反映客观规律和广大人民的根本利益；就法律实施和行政决策而言，法律、法规、规章能够得到全面、正确实施，法制统一，违法行为得到及时纠正、制裁；就权力监督和纠纷化解而言，行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩，行政监督制度和机制完善，政府的层级监督和专门监督有力，行政监督效能很高。 二、行政管理法制化的主要内容。
行政法治意识的培养：法律至上意识、服务意识、责任意识。
行政管理组织的法制化：行政组织内、外部的法制化。
行政管理职权的法制化：职权立法、执行管理、行政监督。
行政管理程序的法制化：行政管理程序、行政组织程序、行政诉讼程序。 三、我国行政管理法制化的发展进程：建设法治政府；建设责任政府；建设有限政府；建设廉洁政府；建设高效政府；建设服务政府。
真正意义上的法治进程实际上发端于20世纪90年代初期。
第八章 公共财政管理
第一节 公共财政管理概述 公共财政管理是公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。内涵：公共财政管理的主体是公共部门；公共财政管理贯穿包括计划、资源取得、分配、监督等环节在内的全过程；公共财政管理是一项技术性的活动；公共财政管理技术是多元的，各学科、各领域发展起来的管理、分析技术都有可能在公共财政管理中得到应用；公共财政管理的目的是为了保证公共财政的基本职能得到最大限度的履行。公共财政管理的地位：公共财政管理是对公共资源进行直接管理，这必然使其在政府管理中具有核心地位；在西方国家，公共财政的政治制度背景，使公共财政管理成为国家政治生活的最重要舞台之一；公共财政管理是一个变动性很大的领域，这使它较其他领域具有更多的活力；公共财政管理的每一次变革都成为公共管理重大变革的先导。
第二节 公共预算管理 公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。特点：（1）计划性；（2）透明性；（3）全面性；（4）法律权威性；（5）政治程序性。预算编制的原则:公开性原则；完整性原则；可靠性原则；年度性原则；法律性原则。预算编制的依据:（１）国家的法律法规和方针政策；（２）上一年度公共预算的执行情况；（３）计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标；（４）公共预算管理体系所规定的管理权限和收支范围。预算执行的任务：（１）按照公共预算确定的收入任务,积极组织预算收入,确保预算收入任务的完成.（２）按照公共预算确定的支出任务,及时足额拨付预算支出资金,并加强对预算支出的管理和监督,提高预算资金的使用效益.（３）争取实现预算收支平衡或确保不突破预定的预算赤字规模.（４）加强预算执行的管理和监督.
第三节 公共收入管理 税收管理的核心：公平税收；税收效率。政府收费是指政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。政府收费管理需要注意的问题：确定课税还是收费；如何有效收费；合理确定收费水平；防止乱收费。公债是政府为履行职能而凭借其信用举措的债务，是公共收入的又一重工形式。公债的作用：增强政府宏观经济管理的能力；弥补赤字，维持政府收支平衡；为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金。公债管理过程：公债设计；公债发行；公债流通与偿还。
第四节 公共支出管理 购买性支出是指政府直接进入市场,购买商品或劳务的公共支出。政府采购也称公共采购，
是指政府机构出于履行职责的需要，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程或服务的活动。政府采购的特点：采购资金的公共性；采购目标的非市场营利性；采购行为的规范性；采购主体的特定性；采购活动的政策性；采购范围广、规模大、影响力大。原则:竞争、公开、透明、运用商业标准。模式:分散采购；集中采购。基本方式:竞争性招标采购；有限竞争性招标采购；竞争性谈判；询价采购；单一来源采购。社会保障支出特点:动态性、刚性、适度性。其他转移性支出管理的项目：外援支出；债务支出。
第五节 转轨时期我国公共财政管理的完善 我国财政管理体制沿革；1、1950——1979：计划型财政管理阶段；2、1980——1999：计划型财政管理向公共财政管理过渡阶段；3、1999年以来：明确导向公共财政管理阶。我国公共财政管理体制存在的问题：公共财政管理尚未得到全社会足够的重视；预算管理与经济社会发展存在矛盾；公共收入管理不尽合理；公共支出管理亟需规范；公共财政管理法律制度不健全。转轨时期我国公共财政管理的完善：完善公共预算管理；加强公共收入管理；改革现行公共支出管理制度；加强对公共财政管理的审计监督；健全公共财政管理法律制度；注重信息技术在公共财政管理中的运用。
第九章 公共组织的文化与伦理
第一节 组织文化概述 组织文化是组织内部的一种共享价值观体系,是特定价值、信念、情感、态度和道德规范的总和。特点组织成员的共同认知系统；组织成员都认可的习惯性行为方式；隐含在价值观背后的基本假设系统；组织成员的心理契约。组织文化的类型强文化、弱文化。组织文化结构的三种划分方法①器物层、制度层、精神层；②理念层、制度层、行为层、物质层；③外显物、共同拥护的价值观、隐含的基本假设。行政文化的构成①行政文化的关系构成；②行政文化的发生性构成；③行政文化的其他构成。组织文化的功能一般功能:导向功能、凝聚功能、激励功能、约束功能、辐射功能；特殊功能:对内向性行政的作用、对外向性行政的作用。
第二节 公共管理伦理 公共管理伦理是以“责、权、利”的统一为基础,以协调个人、组织与社会的关系为核心的公共管理行为准则和规范系统。库珀提出的理论分析框架①情感表达层次；②道德规则层次；③伦理分析层次；④后伦理层次。公共管理伦理与个人伦理的不同点主体不同、影响不同、约束方式、依靠力量不同、评价标准不同。公共管理伦理的类型体制伦理、政策伦理、公务员职业伦理。公共责任可分为广义的公共责任和狭义的公共责任两种。广义的公共责任:是指国家公共管理部门的行政人员,在工作中必须对国家权利主体负责,必须通过加强对自身职责的履行来为国民谋利益。狭义的公共责任:是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定,以及违反行政法所规定的的义务和职责时,所必须承担的责任。特征①公共责任是一种义务；②公共责任是一种任务；③公共责任是一种监督、控制、制裁行为。公共责任的自律培养一种内部控制以保证公共组织中的符合道德规范的行为,通过公共管理者内心的价值观和伦理来实现。公共责任的他律通过公共管理行为和规范来强制实施外部控制,确保责任的实现。国家公务员必须履行的义务遵守宪法、法律和法规；
依照国家法律法规和政策执行公务；密切联系群众,倾听群众意见,接受群众监督,努力为人民服务；维护国家的安全荣誉和利益；忠于职守,勤奋工作,尽职尽者,服从命令；保守国家秘密和工作秘密；公正廉洁,克己奉公；宪法和法律规定的其他义务。
第三节 公共管理伦理建设 公共管理伦理选择的基本原则①实质性公正：交换公正、分配公正；②形式性公正：程序公正、规则公正。行政责任冲突的形式权利冲突、角色冲突、利益冲突。公共管理价值取向的新发展①效率与公平、理想与现实、理智与情感、义与利等等的矛盾冲突是始终存在的。②新公共管理将政府的绩效概念与责任概念结合起来,将人民的公民概念与顾客概念结合起来,将第三部门的自愿概念与义务概念结合起来,将私营部门的利润概念与负责概念结合起来,强调政府服务的民主导向、公民参与导向、顾客导向。③随着人们日益将关注点从统治转向治理,人们也开始从对“善政”的向往转为对“善治”的向往。公共管理伦理建设的路径加强行政伦理教育；强调行政伦理立法；发展公民社会对行政活动的干预和监督。行政伦理的建设方法行政伦理的制度规范与行政伦理的理想信念的协调互补； 确定行政伦理的最低要求和行政伦理的理想追求；把行政伦理作为公务员任职升降、奖惩的必要条件。
第十章 政府工具
第一节 政府工具概述 政府工具又称政策工具、治理工具、公共管理的技术或行政方法。政府工具就是达成政策目标的手段,它既可以被界定为一种活动。特征关于政府工具的特征,萨拉蒙认为有如下三个方面: ①政府工具有一些共同属性,这些共同属性使得这些工具得以识别；②每一种工具规定行动的结构,它不是随意的或者临时的,而是一种制度化的行动模式；③这种结构化的行动是一种集体行动,目的是解决公共问题,这表明这种结构化行动不只是政府行动。政府工具的分类：关于政府工具分类的不同观点:荷兰科学家科臣最早试图对政府工具加以分类.他整理出64种一般化的工具,但并未加以系统化的分类。著名政策分析家狄龙将政府工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类,每种工具都有其变种,可以限制和扩展其影响行动者行为的可能性。麦克唐纳尔和艾莫尔根据工具所要获得的目标将政府工具分为四类,即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。政府工具的意义①理论意义:从理论上说,可以全面了解政府工具的内涵、性质、类型和作用以及每种工具的潜力优劣和应用范围的问题,形成关于政府工具的系统化知识,建立起作为公共管理学的一个分支学科的政府工具学,拓展公共管理学以及政策科学的视野,促进公共管理学与经济学、工商管理学的理论、方法相互渗透融合和互相借鉴,丰富公共管理学的理论内容,完善其科学体系,从而可以更好地把握21世纪国内外公共管理研究领域的发展前沿,推动我国公共管理的理论在新世纪的全面发展。②实践意义:从实践意义上说,加强对政府工具的研究,概括总结和提炼一系列在国内外公共管理中被证明是行之有效的政府工具尤其是市场化工具、工商管理技术和社会化手段,有利于促进我国政府管理方式以及管理方法、技术与手段的创新,推动我国行政体制改革和政府职能转变,提高政府管理的绩效及效率。
第二节 传统的行政方法
行政手段是指政府凭借政权力量,依靠从上到下的行政组织制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法,来实现国家对行政工作的领导、组织和管理的目的。特点权威性、强制性、垂直性、具体性、非经济利益性、封闭性。类型:行政命令手段、行政引导手段、行政信息手段、行政咨询服务手段。法律手段是指国家行政机关在行政管理领域内,依照法定职权和程序,把国家法律法规实施到具体的行政活动,以达到有效而合理的管理目的。特点:权威性、强制性、规范性、稳定性。类型:行政决定、行政检查、行政强制执行、行政处臵。经济手段是行政主体根据客观经济规律,运用价格信贷利率税收工资奖惩等经济杠杆和方式,通过调整经济利益关系而实施管理的方法。特点:利益性、间接性、多样性。思想教育手段是指依靠宣传、说服沟通精神鼓励等,激励人们的积极性,使行政人员和管理对象自觉自愿地去从事政府所鼓励的工作或活动,实现行政目标的方法;或者说是指通过对人们进行确定的有目的的有系统的政治思想教育心理诱导和行为激励,引导被管理者自觉为实现组织目标而努力的管理方法。特点:潜在性、长期性、内在稳定性、主动超前性。类型:行为激励法、参与管理法、行政责任法。
第三节 当代政府治理的新工具
市场化工具：①民营化是指将原先由政府控制或拥有的职能交由私方承包或出售给私方，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力搞活国营企业。以英国、新西兰和其他欧洲国家最为典型。②用者付费一是③合同外包合同外包把民事行为中的合同引入公共管理领域，它以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行政行为为一种双方合意的行为。④特许经营公共管理中的特许经营是由公共部门授予私人企业经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权利与义务，承担相应的风险，从而达到公共管理目的的一种工具。⑤凭单制是一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给的政府改革工具。凭单也称为有价证券、代金券、消费券，是“政府部门给予有资格消费某种物品或服务的个体发放的优惠券”。⑥分散决策是
工商管理技术：①全面质量管理是以质量为中心
第十一章公共组织的变革与发展
第一节 组织变革与发展理论 组织生命周期组织是一个有机的“生命体”，其生命周期一般经历产生、成熟、衰败和消亡的发展阶段。产生阶段组织争取独立地位和生存空间，努力争取组织的合法性和成长资源的阶段；成熟阶段组织自身结构逐渐走向合理化，分工体系明确，组织的成员高度团结一致，组织的开放性和接受能力较强的阶段；衰落阶段组织可能会萎缩，逐渐僵化、低效、冗员以及低效的结构和沟通联系也困扰着组织，变得过度官僚组织化的阶段；消亡阶段面对衰落，反应消极的组织仍抗拒变革，从而使得其获取和使用资源的能力消失而进入的崩解和消亡阶段。组织变革是指组织从一种状态转变到另一种状态,以增进其效能的自然转变过程。组织变革的目标创新或改良使用资源与能力的方法，以增进组织创造价值的能力，并改善对利害关系团体的报酬。组织变革的三个层面结构、人员、技术。组织变革策略的典型类型价值策略、理性策略、教育策略、心理策略、经济策略、政治策略、权威策略。组织变革的类型从变革过程看,组织变革分为渐进式变革与革命式变革；从变革内容看,组
织一般经历四种类型的变革:技术变革、能力变革、产品和服务变革、人力资源变革。组织发展是指通过对组织存在问题进行系统分析,运用一套应用行为科学的理论和技术,来改善人际关系或个人组织关系、提高组织运作能力(领导、决策和沟通能力)、培养新型组织文化的一种有计划地促进组织自我更新的活动。组织发展本质特征组织发展是以行为科学知识为基础的一种变革方式；组织发展是强调计划性变革的一种历程；变革的层面主要有人际关系、技术及制度三个层面；变革目的在于提高组织的适应力及生产力,使组织持续发展。组织发展与组织变革关系组织发展属于组织变革范畴，是组织变革的一种干预或介入技术（组织发展、组织变革概念略）。组织发展历程问题的认知；搜集资料；诊断问题；资料回馈；发展行动计划或策略；建立成员认同；采取行动；评估。组织发展的干预（介入）技术是指一套由变革推动者与被服务的对象针对问题本质所选择应用,以调整或改变被服务系统关系,增进组织效能的结构化技术和活动。成功组织转型的支持因素对变革必要性的广泛共识；清晰而持久的领导，包括来自高层管理人员的支持；在诊断问题并计划实行变革的过程中实施广泛的参与；灵活渐进的实施过程。
第二节 全球公共部门改革浪潮 西方发达国家的公共部门改革：英国公共部门改革。英国是“新公共管理”运动的发源地之一。作为公共部门改革的先驱,英国的改革历程和经验已成为一本活生生的的教课书,广为其他国家所学习和仿效。美国公共部门的改革。美国是现代管理科学的摇篮,20世纪的美国文化以信奉管理主义为特征。美国的“新公共管理”改革带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。新西兰和澳大利亚的公共部门改革。这两个国家更多、更明确地采用了管理主义的的模式,被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。欧洲大陆国家的公共部门的改革。欧洲大陆的行政改革带有明显的管理主义色彩,或多或少以“新公共管理”为取向。公共部门改革的全球化浪潮：原苏联东欧国家的公共部门改革。这些国家结合自身的特点,借鉴发达国家的行政改革的经验,形成了较为独特的“过渡治理”模式。新型工业化国家与地区的公共部门改革。日本公共部门改革:与西方新公共管理运动的基本目标是一致的,都是朝着提高行政效率转变政府工作方式促进政府绩效评估的方向进行的改革。韩国的公共部门改革:关注四项内容—公营和私营之间的关系,中央与地方的关系,内阁级机构的撤销或合并,改进政府管理职能。发展中国家的公共部门改革。民营化改革、放松规制改革、分权化改革、公务员制度改革、反腐败体制改革。全球公共部门改革的主要内容：政府职能的优化；公共服务的市场化、社会化；分权；引入现代化管理技术；人力资源管理改革；强化改革的法律保障。
第三节 我国的政府改革与发展 改革开放以来行政管理体制改革的简要回顾。1982年改革:改革的重点在于行政机构方面,改革的主要内容是撤并机构,裁减人员；1988年改革:以转变政府职能为关键,以经济管理部门为重点；1993年改革:目标是建立适应社会主义市场经济体制需要的行政管理体制；1998-1999年改革:建国以来规模最大的行政管理体制改革,明确把政府职能界定宏观调控、社会管理和公共服务；2003年以来的改革:将政府的主要职能归纳为经济调节、市场监督、社会管理和公共服务四个方面,进一步把转变政府职能深化行政管理体制改革作为
未来国家建设的重要任务。改革开放以来行政管理体制改革的成就、经验和教训①成就：管理理念不断优化；机构和人员逐步精简并加以重构；政府职能转变,政府管理体制和运行方式创新力度加大；管理方式日益完善；干部素质发生变化,行政能力得到提升,依法行政观念深入人心。②经验：坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标,把转变政府职能作为机构改革的关键；坚持精简统一效能的原则,把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务；坚持积极稳妥的方针,既审时度势,把握时机,坚定不移地迈出改革步伐,又充分考虑各方面可承受的程度,审慎地推进改革；坚持机构改革与干部人事制度改革相结合,制定配套的政策措施,优化干部队伍结构；坚持统一领导,分级负责,分步实施,从实际出发,因地制宜地进行改革。③不足之处：政府管制仍然较多,市场机制作用没有得到充分发挥；政府管理方式及手段单一落后,政府对经济领域的干预仍然较多；政府内部决策职能与执行职能不明确,缺乏有效的制约机制；地方或部门利益观念强,公共意识和公共责任感不强等。4、改革应处理好的几个关系。处理好政府改革与其他配套改革的关系；处理好政府主要职能之间的关系；处理好价值层面改革和工具层面改革的关系；处理好自上而下改革与自下而上改革的关系。当前行政管理体制改革的方向和内容①方向:建设服务型政府；建设责任型政府；建设法治型政府。②内容:加快政府职能转变；推进政府机构改革；健全科学民主决策机制；完善政府管理法制体系；改进行政管理方式。