浅谈我国基层行政组织
——乡镇行政管理
引言
乡镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织,与其它地方
政府相比,更多地行使管理基层地方公共事务的职能,但乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中占有重要地位。它与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系,因而,成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题,它对乡镇政府的行政能力提出了新的要求。如何适应形势发展的需要,提高乡镇政府的公共管理水平,推动社会主义新农村建设,便成为当前迫切需要解决的问题。
我国是一个农业大国,农业、农村和农民的“三农”问题是关系改革开放和
现代化建设全局的重大问题。党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务,体现了新形势下农村政治、经济、文化和社会发展的要求,为解决三农问题指明了方向。建设社会主义新农村,是一项综合配套的系统工程,需要各级政府的推动和支持。作为我国最基层政权的乡镇政府无疑扮演着重要角色,它身处新农村建设的第一线,它将是新农村建设中政府这一主体不可替代的重要力量。而目前党和国家建设新农村的决策是在税费改革取消农业税后这一背景下做出的,取消农业税使乡镇政府财政更加困难,以致一些乡镇政府几乎不能正常运转,作为一名乡镇工作者，对此深有体会。乡镇行政管理作为最基层的行政管理，具有执行性、直接性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市场经济 体制的新形势不太适应，暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：职能界定不够明晰；法定职权缺失；职能行使偏差；公共产品供给短缺；财政危机的普遍性和严重性等等。这些问题存在的原因比较复杂，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应等。
一、乡镇行政管理体制改革其背景
农业税费的全面免除和新农村建设逐步的深入使农村工作的内容和方式发
生了巨大的变化 乡镇政府对此也必须接受一系列的新挑战。
（一）农村税费改革
新农村建设中乡镇行政管理创新研究改革的基本目的是减轻农民负担，农业
税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但由于旧体制、机制的“惯性”作用，彻底暴露了农村许多深层次问题和矛盾。政府管理职能没有从根本上摆脱计划经济的影子，政府无所不包，无所不管；乡镇机构设置庞杂，
权利重叠，职能交叉，办事效率不高。随之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设资金匾乏。乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外，必须应对处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。
(二) 农业税的取消
在新农村建设中乡镇行政管理需要创新、研究改革的基本目标是减轻农民
的负担，从农业税费取消之后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱 但由于旧的传统体制、机制的“惯性”作用，彻底暴露了农村许多深层次问题和矛盾。政府管理职能没有从根本上摆脱计划经济的影子，政府无所不包 无所不管 乡镇机构人员少、设置庞杂，权利重叠，职能交叉，因此办事效率不高。随之而来的是乡镇财政短缺 乡镇债务无力偿还 农村公共设施建设资金缺乏。乡镇政府除了配合税费改革需要进行的乡镇综合配套改革之外 还必须应对农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。
(三) 建设社会主义新农村的实施
改革开放后 我国农业生产和农村经济获得了飞跃式的发展 农民的温饱
问题已经基本解决 我国总体已经进入“以工促农 以城带乡”的发展阶段 初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后 这已经明显制约着农村经济社会的全面进步 制约着全面建设小康社会的进程。因此党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。乡镇政府系统有效的实质性改革将对统筹城乡发展、建设社会主义新农村的前景产生重大影响,所以我们有必要在反思已有实践与理论的基础上探讨新时期乡镇政府改革方向的问题
二、乡镇行政管理体制当前存在的弊端
目前乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献 但是随着我国
农村税费改革以及新农村建设的实施 我国目前乡镇行政管理也存在着很多弊端 这些弊端严重影响着我国乡镇职能的发展 阻碍着我国新农村建设的实施。
(一)乡镇职能界定不够明晰
《地方组织法》规定 乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命
令”,“办理上级人民政府交办的其他事项”。这种行政管理体制具有组织性强、政令渠道畅通、贯彻落实迅捷的优越性。可是在实施管理过程中,由于以上法律对乡镇政府的职能范围只是原则性规定,并未规定具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分,更未规定具体的职责权限。而实际工作中,乡镇政府的工作千头万绪,实施公共管理过程中遇到的问题多种多样,上级政府均按“属地管理、
守土有责”的原则要求乡镇政府抓好落实。有的工作要与上级部门相对应, 可以说,只要有事情发生,就有乡镇政府的责任关系,因此乡镇政府成了全能政府。此外,县级行政机关对农村工作提出的有关决定或政策,变动比较频繁,工作弹性大,加上县级行政机关经常会下派临时性的任务,使得乡镇政府的公共管理职能出现了很大的随机性,造成不少乡镇政府的职能无法行使 只能忙于应付。
(二)乡镇法定职权缺失
作为最底层乡镇行政机关的机构设置和法定职权应具备有完整性和相应的
自主性。但乡镇机关在实际运作中,其中很多职能部门都是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。据不完全统计,各地、县级业务部门在乡镇设置的派出机构一般都有十几个左右。这些权力性职能部门被乡镇政府从行政隶属关系中分离出去,必然会造成乡镇政府职能分解,拥有的行政权力和手段受到限制,会在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不能配合,以至乡镇政府难以统筹安排力量有效的去管理本乡镇的社会公共事务。于此同时,部门利益对乡镇的扩张还表现为 上级主管部门不顾乡镇实际情况,而大量增加人员,导致乡镇人员过多,负担过重。大大削弱了乡镇政府的职能,导致乡镇履行公共服务的职能水平不断下降。
(三)乡镇职能行使偏差
依照政府职能的要求,乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会
事业的发展,具有规划、指导、协调和服务的责任,但是目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式,已经远远超出了自身的职责范围。有的乡镇政府干预的过多,直接插手生产经营活动,用行政手段去介入竞争性领域,于此同时,在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”,达标验收。乡镇干部多数是给上级机关办事,依靠上级的指标工作,用于农民所盼、社会所需的工作时间就相对的减少了,不能更好的履行其应承担的公共职责。此外,按照法律规定,行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法的主体资格,但是在涉及征地拆迁、计划生育、突出问题整治等方面,由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成,于是上级党委、政府便以文件或通知等形式,要求“乡镇党政一把手负责”,并且实行“一票否决”制。在这种压力下,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指示,只好使用不规范的公共权力手段,结果导致越权执法、违法执法等现象的发生,极大的破坏了干群关系,影响政府的形象和威信,降低了政府的公信力,出现乡镇政府“责任大而权力小”的现象。
(四)乡镇公共产品供给短缺
乡镇政府应该是农村公共产品主要的供给者,这是政府职能的重要体现。但
是由于长期以来 以农补工的政策等诸多因素的影响,已使我国农村社会公共产
品供给严重缺乏。其表现为:
1、目前农村公共基础设施建设对经济发展和农民生产、生活需要不适应。
目前全国还有很多乡镇、上万个村 不通公路。很多地方农村公路睛通雨阻,
路况及差,部分地区人畜饮水都很困难,基本的生存条件都无法保障。同时,农田水利基础设施老化,抵御自然灾害能力薄弱。过度的砍伐、不合理的开采导致水土流失,而引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等重大问题。
2、公共卫生事业停滞不前。
目前农村人均卫生事业经费严重不足,与城市人均卫生事业经费相差很远。
这种状况使农村的医疗条件严重落后,设备陈旧,卫技人员短缺而且素质不高,服务水平低,公共卫生和各项预防保健工作难以全面落实。尤其是处于弱势地位的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受力,不少农民“因病致贫,因病返贫”已成为突出的问题。
3、农村教育现状不容乐观。
长期以来,农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资,虽然近几年来
特别是农村税费改革试点以来,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。尽管现在我国以实行了义务教育,使当地农民的教育负担有所减轻,但目前农村的小学是乡镇集中寄宿制小学 学生年龄小 食宿问题无法很好的解决 因此还产生了不小食宿费开支 这一点农民也是很难承受的。此外,农村的教师队伍现状令人担忧,不少中小学教师由于工资、住房等原因,有的离开教学岗位,有的流向城市,教师队伍不能保证,教育质量下降。
4、社会保障处于徘徊不前的境地。
农村社会保障也是我国社会保障体系中最弱的环节,尽管各级政府采取各种
各样的社会保障、救济制度等措施,如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等,但是目前农村低保和医疗保险仅在部分农村实行了,只占了很小一部分的农村,农村社会保障的覆盖面相对还是很低,远远解决不了农村现有的贫困状况。 5、文化设施缺乏。 科技“三下乡”活动只是流于形式,没有发挥其作用。民间文化依然还很匮乏。 6、农村技术支持服务体系处于瘫痪状态。 农业推广资金投入不够、推广体系也不够完善,严重制约了推广力度。部分地方政府借机构改革“丢包袱”,使一些地方的推广服务部门被推向市场,有的甚至撤销,造成人员的离岗、流失。此外,基层推广队伍中整体知识水平还是过低,现代农业新技术的熟悉程度和操作能力远远不够,严重影响了农业新技术、新品种的推广和转化,无法适应当前现代高效农业发展的需求。
(五)乡镇财政危机的普遍性和严重性
1、乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题 财政危机尤其在一些不
发达的地区特别严重,已经出现难以支撑政府机关日常工作的困境,有个别的地
方已经影响到了政权管理的稳定。经济落后, “三农问题”突出,是造成乡镇政府财政负债的根本原因。
2、政府预算体系不健全,管理混乱 乡镇政府普遍性的缺乏预算意识,很多
乡镇的财政预算形同虚设,同时,政府运作的成本意识不强,缺乏降低成本的机制,尤其是在管理效率和效益上考虑的不够周全。有些乡镇不仅多个部门和多个领导有财务审批权,而且有些乡镇存在滥购、滥补、滥奖等现象,乡镇各种公务消费支出较高如 接待费、通讯费、交通费、干部培训等。加上有的个别乡镇干部为追求个人利益而以权谋私,极大的增加了政府的管理成本,挤占了乡镇财政的公共支出
三、乡镇行政管理体制改革方案的利弊分析
方案一：将全国现有3万多乡镇行政建制撤销，一律改为县级人们政府的派
出机构。实施这一方案的好处：一是减少了行政层次，降低了管理成本，精简了机构和人员；二是有利于减轻财政压力和农民负担，确保税费改革的进行；三是收缩原乡镇政府的活动范围，重新定位县级政府派出机构的职能，符合市场经济发展的方向；四是有利于深化村民自治，发展村级民主，把过去乡村之间被扭曲的指导关系真正还原到位。由于行政区划不作调整，对老百姓的生活并没有什么
不利的影响，加上县级派出的机构的存在，社会面上的社情控制也不会受影响。
实施这一方案可预期的弊病：一是与现行的宪法、地方组织法有抵触的地方；
二是分流人员比较多，恐怕不少干部有抵触情绪；三是为安置分流人员而支出的成本在初期可能比较高。
方案二：划小县级行政区，实行小县制，县以下取消乡镇一级行政建制，用
小县制履行目前县乡两级政权的职能。这一方案的长处：一是将过去县乡两个层次，减少为一个层次；二是能够把原在县级政府的机构、人员和公安派出所放到乡镇，能够实施对社会组织的控制，最大限度的吸纳社会资源。
这一方案的弊端是：一、重新调整了县级行政区划、县级数量，工作量很大；
二、基层政府的职能过于完备易使机构衙门化、干部官僚化，不利于扩大社会自主管理的空间；三、容易加重农民负担。
方案三：在撤并乡镇的基础上，精简机构、精简人员、转变职能，科学配置
乡镇的权力运行机制和监督机制。实施这一方案的好处：一是在撤并乡镇问题上不与宪法和地方政府组织法相冲突，操作起来没有法律障碍;二是能精简机构和人员，减轻财政压力，并适当减轻农民负担；三是微笑城镇发展，实施城镇化战略预留了体制空间。
实施这一方案的弊病为:一是撤并乡镇很容易与转变职能、简历健全权力运
行机制、监督机制相脱节，重蹈过去机构改革“精简-膨胀-再精简-在膨胀”的老路；二是如果基层实际情况掌握不准，合并后的行政管理幅度太大，难以维护
好社会秩序。
方案四：实行乡镇自治。这一方案的长处：一是有利于广大基层民主，扩大
社会自主管理的空间；二是能够减轻农民负担和国家财政负担。 这一方案的弊病为：一是县乡体制变化太大，乡镇与县、乡镇与村、想着组织内部的各种关系都要重新调整，恐怕不易为人们所接受；二是与现行的法律规定不符；三是如果县级政府的公共管理跟不上，容易引发社会秩序失范。
四、乡镇行政管理体制改革的具体措施
作为我国的最基层行政管理机构——乡镇政府 不仅承担着贯彻落实党和
国家方针政策 还承担着建设新农村的各种任务。目前乡镇行政管理现有问题已严重制约了新农村的建设 因此 能进一步的完善明确乡镇行政管理体制是具有非常重大的意义。
(一) 加快更新乡镇公共管理思维模式
政府的合法性建立是在两个条件的基础之上:一、政府决策必须体现大多数
人的意愿;二、人民群众对政治权威的绝对服从。能够对政府的合法性深入理解,可有助于政府工作人员树立正确的政府管理理念,正确的对待自己的公共权力,更好的摆正自己与公众之间的关系,也能助于乡镇政府根据自身所处的环境出现的新变化,将管制型管理转化为服务型管理,由全能管理转变为公共管理,由直接管理转变成间接管理,以确立现代公共管理思维模式和管理模式,从而可以大限度地谋求社会公共利益。
(二) 尽快规范乡镇政府的职能
目前,要加快有关乡镇政府职能法律规范的制定,规范乡镇政府的职能,为乡
镇政府职能转变提供有效的法律依据。依照党十六大提出的“依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”的要求,再结合现有的《地方组织法》,尽快制定出规范乡镇政府的职能、部门机构及活动管理的决策、执行、监督等各环节具有地方性的法规及实施细则,使乡镇政府的职能转变能够切实的做到有法可依、有章可循,以法管理的强硬手段来规范和界定乡镇政府的职能。
(三) 整合管理乡镇管辖内的公共资源
乡镇政府的公共管理要学习无缝隙政府的理念,克服各职能部门之间各自为
政的现有状况,在确保乡镇政府职权完整性和自主性框架内对条块体制进行改革,从体制上确保乡镇政府的统一性,解决乡镇政府有责无权、责权分离、条块不协调的问题,从而实现乡镇公共资源的整合。对于“条块”体制的改革要坚持实行以乡镇管理为主的管理体制,强化乡镇政府统一管理辖区内经济、政治和社会发
展的功能。县级有关部门要进一步下放权力,所有驻乡镇的机构在人、权、事上均按照乡镇管理,对有关部门配合指导的原则进行改革,管理权以业务管理为限。通过理顺条块关系,实现乡镇责权统一、人权与事权一致,以确保乡镇政府公共权力的完整统一。
(四) 合理划分乡镇公共管理职能
从乡镇经济发展的实际情况出发,乡镇政府必须提供的公共产品与服务主要
包括的是 公共安全类产品、公共生活服务累产品、公共生产服务类产品、管理服务类产品和社会发展类产品等。据此,目前乡镇政府应承担的主要职能是:直接提供公共安全类中的公共治安、防病减灾、环境治理等产品,公共生活服务累中的公共卫生、公共生产产品 服务类中的水利设施、公共土地、科技信息服务等产品,以及管理服务类的社会发展产品。这些产品有的是全国性或跨地域性的公共产品,如 防病减灾、环境治理、水利设施、公共管理服务产品、社会发展产品等。中央、省、市、县应通过专项转移支付的政策作为基本保障,委托乡镇直接提供,以确保提供的有效性。其他产品则可由中央、省、县政府及职能部门提供,或通过市场化、民营化形式提供。县级以上政府应强化对农村公共产品的投入力度,切实解决公共服务的城乡失衡问题,弥补过去的缺失。
(五) 建立健全的乡镇财政管理体系
社会主义市场经济要求政府建立公共财政制度,按照一级政府设立一级财政。作为乡镇一级的地方政府,必须建立健全独立的乡镇一级财政。
1、完善分税制度
依照财权和事权相对称的原则,进一步规范和完善分税制。应按照“分税分
级”的原则,合理划分财政之间的税种、收入范围和分成,让乡镇财政能够从税收中享有稳定的收入来源,并适当扩大地方政府的税权,以增强乡镇组织财政收入的能力。
2、加强财政转移支付力度
目前我国农村的状况来看,除了少数发达地区的农村乡镇,在相当长的一段
时间内,基层主要还是吃饭靠财政,如果没有了上级的转移支付,只依靠自己的财力为农村提供良好的公共服务是根本做不到的。同时,现行财力格局决定了不同层级和地区之间公共财政的支出能力,也决定了现阶段公共财政覆盖农村的支出主要应由中央财政和省一级财政承担。要通过理顺财税管理体制,使农村公共产品供给由以农民为主转到以政府为主,缩小城乡差距,统筹城乡协调发展。
3、调整预算编制方法,健全支出监控的全新机制
实行综合的财政预算,把乡镇的各种收入统一纳入财政管理,细化支出预算
编制,强化预算约束力,以此提高预算的管理水平。
（六） 探索深化乡镇行政管理体制改革 强化管理
提高效率 转变乡镇政府职能、提升服务水平是乡镇机构改革的出发点和落
脚点。
乡镇机构改革后 工作运转机制需要重新确立 要注重各部门的实用功能
和各角色的“独立性” 从而强化乡镇政府社会管理、公共服务和维护稳定的职能 建立管理规范、高效运转的新型运作机制。一是建立统一的科学民主决策机制 进一步明确党政 职责。确定乡镇的最高决策机构是乡镇党委会 乡镇所有的重大事项均由乡镇党委会决策 党委书记在抓全面工作的基础上 侧重抓党务、计划生育和维护社会稳定的工作;乡镇长在主持乡镇政府全面工作的基础上 侧重抓发展经济、财源建设和社会服务工作。二是建立乡镇干部新的工作责任制。各岗位定职定责 明确职权范围 明确工作任务 做到事事有人干、人人有事干 每项工作明确第一责任人 体现责、权、利相一致的原则。三是建立重点工作目标管理考核的激励机制。年初 市里确立十项重点工作分解到各乡镇 市委、市政府与乡镇政府签订目标管理责任状 各乡镇又将其重点工作分解到了每一乡镇干部 同时实行职责挂钩的责任追究制度 结合乡镇干部的岗位职责和工作目标 进行严格考核。建立正确的干部导向机制 对业绩突出的乡镇干部给予表彰、奖励、提拨重用。从而使乡镇工作思路清晰、合力增强、效率提高 经济和社会事业得到全面发展。
深化乡镇行政管理体制改革 必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原
则 以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的 并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标 应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手 推进乡镇行政管理体制改革。新时期乡镇行政管理体制的改革 要着眼于建设社会主义新农村的进程 形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都
很强的工作 必须从实际出发，在实践中大胆探索 大胆创新 积极稳妥地推进。
五、乡镇行政管理体制改革的基本方向
(一)乡镇政府在未来一个时期内还有存在的必要
一方面，乡镇政府是离农民最近的国家权力象征，是投放公共权力的前沿阵
地。在基层民主还不够完善的情况下，乡镇政府的存在对于广大农村地区的稳定和建设具有重要意义。正如有学者指出的：在目前形势下，在县与村之间没有一级政府不利于农村发展。虽然乡镇政府运转中存在一些困难，但通过适当措施是
可以解决的。另一方面，从公共经济学的角度来看，管理较大区域的较高层级政府，对各地居民偏好的了解一般没有当地政府清楚(主要是因为与居民相距较远，信息传递难以及时准确，即使准确的信息也会存在时滞等)，其所提供的服务一般针对整个区域居民中带有较大普遍性的需求，而难以照顾到个别地方的特殊需求。由于公共需求的产生一般存在地域性差异，对特定地域的居民需求来说，提供公共服务的政府层级越高，其所得到的服务就越有可能发生偏差、提供不足或过量。因而政府的设置越接近当地民众，越便于了解所辖区居民的需求，并设法满足他们的偏好。从这个角度上看，在财力允许的情况下，维持一个在地域上和层级上尽可能贴切民众的政府，有利于实现社会福利的最大化。因此，将乡镇职能全部上收到县级政府，或者将乡镇政府改组为派出机构，并不一定是最适宜的。
(二)设计乡镇行政管理体制的基本原则
科学配置乡镇政府职能涉及到几个变量。政府职能是通过设置一系列的政府机构来履行的，因而政府职能配置的内容主要是以政府机构配置的形式体现的。总体上看，影响政府机构配置的因素主要有三个。一是政府机构在地域上的分布。政府机构在地域上的分布越广、越密集，对社会的掌控程度就越高，居民接受政府的服务也越便利；但也会因此需要使用更多的人力物力等资源。二是政府机构的权限。政府机构的权限越大，就越容易对当地的事务作出处理；但这将增加不同政府机构间协调统一和监督的难度，而且越大的权限往往需要越多的资源来保证。三是不同机构间的分工。分工越细，处理事务的专业化程度就越高；但分工将增加不同部门间协调的难度，而且分工也意味着专业人员和设备等的需要。平衡需要与可能，在适宜的区域范围内设置适宜权限与专业分工的机构，是设计乡镇行政管理体制改革方案的最主要内容。
1、合理界定县乡政府职能。
要根据不同职能的不同特点合理划分县乡政府的分工。县级政府主要负责行使那些专业性较强、规模效益比较明显，以及需要维持较高程度协调统一的职能；乡镇政府主要负责行使那些专业性不强、地域特点明显、以及那些可以允许各地灵活决策的职能。也就是说，要打破既然称之为政府就应该具备完整行政职能的思维定势，不是通过某一特定级别的政府、而是通过各级政府间的分工协作来完成特定地域的行政管理，做到哪些职能适宜而且需要由乡镇政府承担，就交给它哪些职能；哪些职能由县级政府(或更高层级政府)承担更经济合理，就不必再让乡镇政府担负这些责任。实际上，如果所有职能都不再适宜由乡镇政府承担，那它也就确实失去了存在的依据。
2、合理划定乡镇政区范围。
在特定地方履行既定的政府职能，可以采取不同的管理幅度和层次，而不同的政府结构意味着不同的政府规模和行政成本。由于政府结构与政区划分存在直
接的联系，可以用调整行政区域大小和层次的办法优化政府结构。从理论上看，任何特定区域内都应该存在一个使行政总成本最小的最佳政区划分。就县域范围内看，如果乡镇政区过小，即使单个乡镇政府的规模不大，所有乡镇政府汇总起来的总规模仍可能较大，这时就可以采取适当扩大乡镇政区、减少乡镇数量的办法，缩小乡镇政府的总规模(乡镇政区扩大一般不会导致单个乡镇政府规模的同比例扩大)；如果乡镇适宜规模可以达到或者接近现有县级地域的水平，那么就确实存在撤销乡镇一级的可能；如果乡镇过大，则可能出现政府职能难以履行到位的问题。总之，通过政区的科学划分，是可以优化县域内的政府总规模的(从更大的范围内看，通过调整县、市乃至省级地方的设置，还可以优化省域甚至全国范围的政府总规模)。
3、改革政府的设置形式。
我国地方各级政府在本行政区域内都拥有比较广泛的职能，各项职能的行政区域是一致的。由于履行不同的职能需要不同的政府结构，每项职能的最优政区划分不一定是相同的，有的可能只有部分重合，甚至相差较大。这时不论按哪一种职能确定地方政府的政区，都有可能造成他项政府职能不能按最佳政区配置的情况。条件适宜时，不再为所有政府职能划定统一的政区，也不再强调一级政府必须是完整职能的政府，而是在加强协调的基础上，根据不同公共服务的特点划定不同的政区范围，建立适宜的职能机构，使各项政府职能都能按其最佳方式履行，而不必因为整齐划一的需要而互相迁就，不失为值得考虑的一种思路。近年来，在乡镇政府与县级政府部门派出机构的职权调整中，部分地方开始走出只是在权力收放里打转的怪圈，不再完全依托乡镇政区，而是在县域内分区域设立公共服务机构，就是一个尝试性开端。这可能是乡镇乃至地方政府发展的方向之一，值得更多的研究和探索。
4、打破乡镇设置中的级别观念。
乡镇政府又被称作地方基层政府，即行政级别最低的政府。尽管设定行政级别是规范各级政府设置的重要手段，但它也有着很大的局限性，因为即使最初设置各级地方政府时，其级别、规模、权限与其职能是完全适应的，各地发展的不平衡也会使这种适应变得不适应。这时就会出现这样的情况：工作内容和工作量相差较大的地方，其政府设置却基本相同；在行政管理上很多相似性的地方，却可能因为附加于其上的行政级别不同，在政府设置上产生很大的差异。如沿海发达地区的很多建制镇在建成区面积、人口、经济总量等方面，已经达到或超过内地某些县级市乃至地级市市区的水平。尽管这些镇政府的级别较低，但在城市管理以及为居民提供城市基础设施服务等方面，实际上与县级市、地级市等级别更高的城市政府有着基本相同的需要。随着我国城市化进程的加速，这种情况可能越来越多。因此，随着行政管理体制改革和政治体制改革的深入，应当赋予乡镇
政府在建设和管理当地方面所需要的各种权限，特别是那些已经演化成为真正意义上的城镇的乡镇。
5、探索村级管理方式。
尽管乡镇政府是基层政府，其某些职能却是通过村民自治组织行使的，研究乡镇行政管理体制改革还必须充分考虑村级组织的功能和地位。伴随乡镇撤并出现的行政村合并，反映出村民自治组织的行政化。近年来，一些地方还通过派出乡镇干部担任行政村党支部书记、干部包村、为村干部发放工资等形式，初步实现了村干部的专职化并加深了村自治组织的行政化。随着我国农村改革的不断深入，农村集体经济组织将逐步改造为各种形式的市场主体，这时村级治理的主要任务将转到农村公共事务和公益事业上来。随着城镇化进程的深入，某些农村居民点将发育成为规模不等的城镇，而伴随着行政级别制度的打破，这些居民点也应当可以建立某种形式的政府。其他农村居民点，如果其村民仍有自治的愿望，则可以继续保留某种形式的自治组织；如果某些地方由于各种原因不具备自治的条件，或居民缺乏自治的愿望，政府应直接把农村社区管理的责任承担起来。实际上，自治以居民具备自治的愿望为前提，它不应是强制的或统一的。
(三)乡镇行政管理体制改革的基本设想
近期方向。在未来一个时期，鉴于对乡镇体制进行大规模改造的条件尚不具备，一方面应当继续优化并改革财政体制、科学核定乡镇编制并严格执行，另一方面应当根据乡镇在行政体系中的职能定位及时调整其体制。当前应以转变政府职能、理顺条块关系为重点，进行配套改革。县级政府部门与乡镇政府各自行使那些应当或者适宜由其行使的职权；县级部门派出机构的政区划分不一定再依托乡镇；明确由乡镇政府管理的事项，应赋予其相应的法定权限和手段。为此应选择一些地方进行试点，并赋予试点地方在机构编制、行政区划、行政执法体制等方面较大的自主权。目前很多地方通过撤并乡镇的办法精简机构和人员，并相应进行了大规模的行政村合并，一定程度上相当于在乡镇之下增加了一个中间层次，说明合并后的乡镇规模偏大，有可能对行政效率和政府职能的落实造成负面影响。对撤并后的乡镇是否就是适宜规模，应细致研究。
社会主义新农村建设是一项系统工程 具有长期性和复杂性。乡镇政府既是新农村建设的组织者和引导者 又是新农建设政策的实施者 因此乡镇行政管理也是一个较长时期的工程 需要多方面的努力。相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实现。
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[11]张晓山：《简析中国乡村治理结构的改革》，《管理世界》2005年5期。
[12]黄恒学：《公共经济学》，北京：北京大学出版社，2002年。
致 谢
四年的学习时光很快就要过去，虽然这只是我的人生长河中一小部分，但它却对我的思想和发展有着深远影响。本设计的完成是在我们的导师曹丽老师的细心指导下进行的。从设计的选题到资料的搜集直至最后设计修改的整个过程中，花费了曹老师很多的宝贵时间和精力，在此向敬爱的导师表示衷心地感谢！ 导师严谨的治学态度，开拓进取的精神和高度的责任心都将使学生受益终生！同时我还要感谢在我学习期间给我极大关心和支持的各位老师以及关心我的同学和朋友。最后，我要对本文进行审阅、评议和参与本人论文答辩的各位老师表示最真诚感谢。