选举时刻20**年第10期

　　十二届全国人大一次会议于3月13日进入选举部分。这个持续4天的过程，是全国人大代表人民行使政治权力的一个集中体现。 　　2900多名新任全国人大代表将用两种形式——选举、表决，最终产生新一届国家领导层。 　　政府“大换届”，其工作程序一般都可回溯到前一年举行的中共全国党代会。至于国家主席、国务院总理等国家机构领导人员，则会在更早的时间范围内进行“酝酿”。用术语说，这些重要的人事安排往往与全国党代会的人事准备“通盘考虑”。 　　党政关系，无疑是当前中国最基本的政治关系之一，其特殊意义和基础地位无可置疑。 　　今日中国的政治权力版图，建立于1982年宪法的基础之上。彼时，经过拨乱反正，持续了十数年的不正常政治生活得以回到正轨。而在之前的1980年，邓小平曾在《党和国家领导制度的改革》中，指出了权力过于集中以及党政不分、以党代政的弊端。 　　其后，历经30年优化、规范，方才形成了今天颇具特色的党政关系。这自然包括它与最高国家权力机关——全国人民代表大会的关系。 　　决定中央政府领导层的全国人代会选举，也因此成为观察中国特色政治制度的绝佳窗口。 　　通盘考虑 　　全国人民代表大会在中国政治权力结构中的特殊地位来自宪法。作为最高国家权力机关，其有权选举全国人大常委会组成人员，国家主席、副主席，中华人民共和国中央军委主席，最高法院院长和最高检察院检察长。此外，它有权决定国务院组成人员和国家军委其他组成人员的人选。 　　这里的选举和决定，是两个既相似又有区别的狭义概念。在换届进程中，首先进入选举程序的是，选举产生全国人大常委会组成人员以及国家主席等人选。 　　然后，由国家主席提名国务院总理的人选；由国务院总理提名国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、中国人民银行行长、审计长、秘书长的人选；由中央军委主席提名中央军委副主席、委员的人选。 　　随后，代表们针对这些被提名者进入决定程序，即对被提名者进行表决。 　　“对选举票上的候选人，代表们可以赞成、反对，也可以弃权。反对的，可以另选他人。弃权的则不能另选他人。”全国人大内务司法委员会副主任委员陈斯喜向《瞭望东方周刊》解释说，对表决票上的人选，可以赞成、反对和弃权，但不能另提人选。 　　提名工作往往数月之前就已经展开。 　　全国人大在选举时由主席团提名推荐候选人。自1982年颁布新宪法以来，一般都是由主席团根据中共中央的建议提出候选人名单，从而体现党的领导和党管干部的原则。 　　比如，根据曾庆红在十届全国人大一次会议主席团第三次会议上所做的说明，以及习近平在十一届全国人大一次会议主席团第三次会议上所作的说明，当时向全国人民代表大会提出的候选人名单，分别在研究中共十六大、十七大人事准备工作时，就作了通盘考虑，即对国家主席、副主席，全国人大常委会委员长，国务院总理、副总理、国务委员，国家中央军委主席、副主席、委员，全国政协主席等人选一并进行了研究。 　　在十七大举行之前的2007年6月25日，中共中央曾召开党员领导干部会议，就新提名为中央政治局组成人员的预备人选进行民主推荐。 　　在这次重要的准备会议中，也对新提名为国务院领导人员的预备人选一并作了考虑。 　　而在十八大前，2012年5月，中共中央在北京召开党员领导干部会议，就可新提名为十八届中央政治局组成人员预备人选进行民主推荐。同时，就可新提名为十八届中央政治局常务委员会组成人员的预备人选也进行了民主推荐。 　　中央政治局常委和中央政治局委员中便会涉及新提名为国务院领导人员的预备人选。 　　繁忙的2月 　　全国党代会闭幕后，中央政治局常委会和中央政治局即对全国人大、全国政协换届人事安排工作进行了研究。 　　首先，中共中央会在政治局常委会和中央政治局会议上，研究提出提名的指导思想和原则。 　　比如十届全国人大时，强调了应保持党内外人员达到一定比例。在十一届全国人大时，提出国家机构提名人选一般应为四十年代以后出生。 　　另一个特征是，自十届全国人大以来，全国人大常委会领导班子职数持续减少，副委员长从九届全国人大常委会时的19人，减少到十一届全国人大常委会时的13人。 　　中共中央推荐的新一届国家机构领导人员人选名单，会向包括各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士以及有关领导征求意见，特别是针对非中共提名人。 　　在换届当年2月会连续举行会议，最终决定新一届国家机构和全国政协领导人员人选建议名单。 　　第一个会议是中央政治局常委会，讨论新一届国家机构和全国政协领导人员人选建议名单。然后会召开中央政治局全体会议，讨论后决定将名单提请即将举行的中共中央全会审议。 　　中共中央还会在中南海举行民主协商会，就新一届国家机构和全国政协领导人员人选建议名单，又一次向各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士通报情况、听取意见。 　　中共中央全会将审议通过中共中央政治局提出的新一届国家机构领导人员人选建议名单和全国政协领导人员人选建议名单。 　　在此之后，这两个建议名单正式以中共中央名义分别向新一届全国人大一次会议主席团和全国政协一次会议主席团推荐。同时提出的还有全国人大常委会委员、全国政协常委建议人选名单。 　　根据公报，如果出现不同意见，中央政治局常委会和中央政治局按照民主集中制原则，再进行反复酝酿研究。 　　中共中央在十一届全国人大一次会议召开前、2007年12月初曾对新提名为十一届全国人大常委会副委员长、全国政协副主席的中共预备人选，在正省部长级和正大军区职以上党员领导干部范围内进行了民主推荐。当时有近300名高级干部进行了投票。 　　根据习近平的说明，十一届全国人大时，还专门就人选的党风廉政情况听取了有关部门的意见。 　　从中央到地方各级人大的选举制度，由宪法和地方组织法规定。除了主席团提名，还可以由代表联名提名。 　　据陈斯喜介绍，曾有意见认为，中共建议提名都是经过几上几下反复考察提出的，代表联名提出的候选人不应与这种经中共建议、主席团提出的候选人具有同样的法律地位。 　　“党管干部原则是我国干部管理的一条重要原则。但党管干部不能代替国家对干部的管理。”陈斯喜说，实践证明，中共选拔推荐的干部绝大多数是好的，在选举中得到代表的赞同，但也难免有极个别不够准确、不够优秀的情况。“代表联名提出候选人，就是为了促进党组织考察选拔干部时更加认真负责，力求使推荐的人选更加准确，从而把党内民主与国家形式的民主有机结合起来。” 　　据陈斯喜介绍，近30年来还没有出现代表联名提名候选人的情况。 　　至此，在全国人代会召开前，最为关键的提名问题完成。 　　会期并不宽裕 　　在本次全国人代会会期的前7天里，内容和日程与非换届大会类似。而在第一天上午，即对新一届全国人民代表大会专门委员会的设立及其主任委员、副主任委员、委员人选的表决办法草案进行表决。 　　与九届、十届、十一届全国人大一样，十二届全国人大设立了9个专门委员会，较八届全国人大多两个。它们的主任委员、副主任委员都享有副省部级以上待遇。 　　本届这些专门委员会的人选会在3月16日、即大会闭幕前一天下午进行表决。而为保证审查好计划和预算报告，3月5日上午就首先表决了财政经济委员会主任委员、副主任委员、委员。 　　在第四天，也就是8日上午，代表们会通过小组会议，审议重要的选举和决定任命的办法草案。 　　这个草案相当于选举办法大纲，根据宪法和有关法律拟定，对选举的重要问题一一进行了规定。 　　3月10日，代表们对这一草案进行表决，从而为几天后国家领导层的产生做好准备。 　　过去这个表决一般在3月11日、也就是大会开幕后第7天举行。与之一并进行的还有对国务院机构改革方案介绍。 　　2013年提前的原因是，十二届全国人大一次会议减少了一天会期。 　　这主要是把本来分散在两个半天进行的“两高” 报告和上述两项议程合并在一天上午进行。同时，减少了在第一个阶段最后一天下午进行的“代表团或代表按法律规定讨论和提出重要议案”。 　　目前大兴新会风，而在专业人士看来，承担换届任务的全国人代会的日程压缩空间已经很小。 　　陈斯喜说，1995年修改地方组织法时专门增加规定，县级以上地方各级人大换届选举本级国家机关领导人员时，至少应有两天时间提名、酝酿候选人。同时，考虑到基层人大会期通常较短，很难做到两天时间全部用于选举，因此也可以穿插安排讨论其他议程。 　　全国人大的换届选举时间通常都超过两天。虽然并没有对换届选举时间提出具体要求，但从日程看，十二届全国人大一次会议12天半的会期中，包括开闭幕式在内共有7次全体会议，分组讨论酝酿时间为16个半天。 　　对于政府工作报告等重要事项，需要分为代表团全体审议讨论、小组审议讨论，以充分进行审议讨论和酝酿。 　　对于发言时间，目前仅对部分情况进行了规定。按照全国人大的议事规则，代表在大会全体会议上的发言不超过两次，第一次不超过10分钟，第二次不超过5分钟。 　　人大常委会组成人员和列席人员在全体会议上发言只有一次，但是在联组会议上可以就同一问题发言两次。 　　一般情况下，听取报告和说明的全体会议不进行发言。过去曾允许在进行表决的全体会议上发言，现在也改变了做法。 　　总之，今年十余天的会期，对于拥有2900多名全国人大代表、2300多名全国政协委员的全国“两会”，对于16项关系国家前途的议程，并不显得宽裕。 　　会议只休息一天，且是因工作程序的需要。 　　十二届全国人大一次会议于会期第9天，即3月13日正式进入选举议程。 　　选举的细节 　　陈斯喜说，目前全国人大议事规则以及具体选举流程在1982年新宪法颁布后已基本形成，“从实际情况看，能够满足对人代会及选举的需要。” 　　第二阶段的第一天，在上下午分代表团、小组酝酿协商全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长、委员人选，中华人民共和国主席、副主席人选，国家中央军委主席人选，也就是需要通过“选举”产生的领导人。以及审议关于国务院机构改革方案。 　　一般在选举中有9张选票。其中6张为选举票：全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长一张，常委会委员一张，国家主席、副主席一张，国家军委主席一张，最高法院院长及最高检察院检察长各一张。每种选票颜色不同。 　　3张为表决票：国务院总理一张，副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、央行行长、审计长、秘书长一张，国家军委副主席、委员一张。 　　3月14日上午先投4张，即除“两高”外的选举票。 　　国家主席当选后，会提名总理人选；国家军委主席提名军委副主席、委员人选。 　　3月15日上午再投4张：国务院总理，国家军委副主席、委员，以及“两高”负责人。 　　国务院总理通过表决后，国务院总理提名国务院组成人员。 　　3月16日上午表决国务院组成人员。 　　改革开放后一般在换届之年都要进行国务院机构改革。根据多位原国家部委负责人向本刊记者回顾，改革方案一般在前一年秋天基本确定框架。特别是如果成立新部委，最迟在前一年冬季就开始筹备。 　　而在13日及上述投票日的这几天下午，代表们则协商酝酿相关人选。 　　“酝酿就是代表对候选人名单发表意见，交流看法，如果代表对其中个别候选人有不同意见，可以进行分析、比较，经过酝酿，促进对候选人的了解，形成共识。如果有代表另提出候选人，由主席团根据在讨论酝酿中较多数代表的意见，确定正式候选人名单，交由全体代表投票选举。”陈斯喜说，最后由大会主席团根据较多数代表的意见确定正式候选人名单，而之前均称为推荐候选人。 　　选举票和表决票用汉文和7种少数民族文字印制。全国人大常委会委员的选举票、国务院组成人员等的表决票，由于票面限制，只印汉文，另印少数民族文字对照表，与选举票或者表决票同时发给少数民族代表，以便对照写票。 　　在人民大会堂会议大厅的后区，设有秘密写票处。此外，一旦计算机统计系统出现问题，投票仍将继续进行，在监票人的监督下人工计票。 　　在投票日上午，在投票开始前，总监票人、监票人会率先向票箱中投票。投票和计票一般不会超过1个半小时。 　　选举或决定的人选获得的赞成票超过半数，始得当选或通过。十二届全国人大常委会委员按照不少于8%的差额比例进行差额选举。选举时如获得全体代表过半数赞成票的候选人超过应选名额时，以获得赞成票多的当选；如遇票数相等不能确定当选人时，应就票数相等的候选人再次投票，以获得赞成票多的当选。 　　在3月17日，即大会最后一天上午，先按照一般程序对政府工作报告等进行表决。最后两项内容，就是新当选的国家主席和全国人大常委会委员长讲话。大会闭幕后，是媒体务求争得一席之地的新任国务院总理的记者会。 　　至此，自2012年11月开始的中国党政高层交接完成。