（双月刊） 2012年第4期（总第74期）
税务稽查现代化：理性优化、国际借鉴与我国的现实选择
◆孟莹莹 ◆侯 伟
内容提要：文章简单阐述了税务稽查现代化的基本内涵，客观分析了税务稽查现代化的
必要性，理性提出了税务稽查现代化的优化路径，并在借鉴发达国家税务稽查先进经验的基础上，审慎给出我国税务稽查现代化的现实选择。
关键词：税务稽查现代化;扁平化;信息化;集约化
中图分类号：F810.423 文献标识码：A 文章编号：2095-1280(2012)04-0055-05
近年来，税务总局瞄准税务管理现代化方向，选择8个省市（上海、江苏、安徽、河南、广东、青岛国税局和广东、山东地税局）推进税源专业化管理试点。其目的是探索构建“以纳税人自主申报纳税为前提，以促进税法遵从为目标，以风险管理为导向，依托专业化、信息化管理方式，优化服务，加强评估，集约稽查，强化监督”的税收征管新模式。税务稽查作为税源专业化管理内容之一，不能置身事外，消极等待，应有所作为。推进税务稽查现代化，势在必行。
一、税务稽查现代化的基本内涵
税务稽查现代化有狭义与广义之分。狭义的稽查现代化，是指税务机关代表国家，依照税收法律，依托计算机，采取人机结合，运用严格、缜密、智能、网络的方式，对纳税人的纳税情况进行审核、检查、监督和控制的一种形式。广义的税务稽查现代化，除涵盖狭义的税务稽查现代化概念以外，还拓展到稽查机构的扁平化、稽查方式的集约化、稽查手段的信息化、稽查作业的标准化、稽查队伍的专业化、稽查管理的规范化、稽查装备的多元化等。本文立足于广义概念。
二、税务稽查现代化的必要性
（一）从稽查体制因素看。一是稽查机构纵向设置权限不明，稽查部门属同级税务机关和上级稽查部门双重领导，无法杜绝徇私舞弊。二是稽查与征管信息交流不畅，稽查与征管部门缺乏信息交流，画地为牢，各自为战。三是内部监督机制不完善。如审理环节对检查环节监督制约失效，无法打破检查人员对检查信息封闭状态，无法阻止暗箱操作；审理环节异化为检查环节后续、补充、修正工作。
（二）从税收征管因素看。一是税收征管模式发生转变。新模式强调税收管理，更强调纳税服务，稽查模式应水涨船高。二是税收工作理念发生转变。税收工作已非单纯征纳关系，而是水乳相溶、和谐并进的整体，税务稽查理念应随之更新。三是税收管理要求发生变化。利用现代信息技术，解决征纳双方信息不对称，加强税收业务与信息技术融合，提高税源专业化管理水平，税务稽查应与时俱进。
（三）从纳税主体因素看。一是纳税人数量剧增。我国办证纳税人由2001年1500多万上升到作者简介：孟莹莹，女，安徽财经大学财政与公共管理学院讲师，西南财经大学博士研究生。侯 伟，男，安徽省宿州市国税局稽查局税务干部，会计师，注册税务师。
孟莹莹 侯 伟 税务稽查现代化：理性优化、国际借鉴与我国的现实选择
2010年2600多万，增长75%；全国税务干部2010年75.5万人，仅比2001年增长1.07%，未同步增长。二是经营方式多样化。企业跨行业经营普遍，组织形式、运作方式多元化、复杂化。三是应对税收事务专业化。许多企业上马会计电算化系统，成立税务CEO、组建核算风险分析专家团队、高薪聘请中介服务等。
（四）从社会环境因素看。经济全球化带来税源国际化，跨国公司、集团企业、连锁企业等跨区域经营，使经济资源在全球范围内流动，跨国界、跨区域转移，对税收政策本能抵抗、规避；规模庞大、结构复杂的金融交易和资本运作；高速增长、形态各异的非物质产品生产；扩张迅猛、方式隐蔽的电子商务等。据此，税务稽查面临高度复杂性和诸多不确定性，必须摒弃传统粗放型稽查模式。
三、税务稽查现代化的理性优化
我国“十二五”期间稽查工作目标：重大税收违法行为得到有力查处；行业和地区税收秩序持续好转；重点税源税收流失得到有效控制；纳税人纳税遵从度不断提高，为“服务科学发展，共建和谐税收”做出积极贡献。与此相适应，推进税务稽查现代化路径如下：
（一）构建“税收赦免”制度，推进稽查理念人性化
税收赦免制度作为人性化执法的组成部分和构建和谐社会的重要措施，倡导“以纳税人为中心”。其在中国目前税收体系中尚欠缺，但实践中类似尝试屡见不鲜，如通过查前告知、稽查约谈，责成纳税人限期自查自纠，给其提供披露应税未税收入、资产以补税机会，自查部分仅补缴税款、滞纳金，不予处罚。《税收征管法》应使税收赦免合法化，并与《刑法》税收刑事责任豁免条款相衔接。
随着公共行政模式由“管制行政”转变为“服务行政”，应树立“服务型税务”理念，税务稽查应当由监督打击型向管理服务型、由事后处罚型向事前服务型转变。服务型稽查模式为“纳税评估→筛选案源→查前告知→稽查约谈→企业自查→税务稽查”。即未经评估不得检查，即使稽查也要先行告知、约谈、鼓励自查。将执法威慑转为信誉威慑，促进征纳和谐并进，达到税收服务的最高境界。
（二）构建“四化稽查”管理，推进稽查工作科学化
稽查科学化，即遵循科学发展观要求，积极探索和掌握稽查规律，运用现代先进管理方法、管理理念和信息技术手段进行有效管理。科学化是抬头看路，理清工作思路。稽查工作科学化包括“四化稽查”：
一是专业化稽查。稽查执法符合职责与能力要求，包括职责分工专业化、机构专业化、技能专业化、工作规范专业化、装备专业化。二是效能化稽查。稽查执法和稽查内部管理有效率、求效益，包括体制效能化、管理效能化、方式手段效能化、作风效能化。三是信息化稽查。运用信息、通信技术等现代技术手段，提升稽查工作自动化、网络化、智能化水平，包括信息化目标、信息化重点、信息化应用。四是集约化稽查。通过人财物和机构集中，减少管理层级，实现信息共享、资源共用，发挥资源最大效益。包括办案方式集约化和系统管理集约化。
（三）构建“四式稽查”管理，推进稽查作业精细化
稽查精细化，即要立足稽查专业化特征，对所涉每一方面、环节和步骤进行准确描述，并对每一个细节做出标准化、规范化和科学量化的客观评价。精细化是埋头拉车，落实工作目标。稽查工作精细化包括“四式稽查”：
一是评估式选案。采取案头评估分析技术手段确定稽查对象，特别是评估中发现偷逃骗税和虚开、代开发票等嫌疑的，及时移交稽查。二是审计式检查。按照检查预案和项目化程序作业，活用账簿检查、实地检查、外围调查、发票协查、第三方信息，并以物流、资金流、发票流为重点。三是听证式审理。审理部门在对稽查案件初审后，发现案情复杂或案件具有代表性的，通知企业法人
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代表、财务负责人到场，按照听证程序审理，减少上访、复议、诉讼。四是约谈式执行。通过与企业法定代表人、财务负责人沟通，在“和平”状态下主动履行处理决定。
（四）构建“全程稽查”管理，推进稽查流程规范化
1.税务稽查实施前。一是稽查预案制度。依据被查对象涉税指标逻辑关系综合分析，确定重点项目、检查内容，有的放矢。二是查前预告、约谈制度。对纳税人自查自纠的，只补缴税款、加收滞纳金，不再给予处罚。三是廉政监督制度。在下达稽查通知时附送《税务人员廉政监督卡》，将执法程序、工作纪律、投诉渠道、廉政制度、通讯方式公开，检查结束后由纳税人自行寄给监察部门。
2.检查、审理过程中。一是审计式检查。亦称格式化检查、项目化检查、定式稽查，为“体检式”检查，所有涉税科目、发票必查，增值税专用发票和虚开、骗抵“四小票”案件双向检查。二是调研式检查。总结行业共性问题，归纳有效检查方法。三是延伸检查。纵向对供应商和客户、横向对同类企业延伸稽查。四是查中签证。审理部门就疑异内容听取陈述、申辩、举证，避免复议、诉讼。
3.稽查执行完毕后。一是查后辅导制度。税务处理、处罚决定执行以后，稽查人员对纳税人账务调整跟踪监督。二是建议反馈机制。反馈对象为被查纳税人和征管、法规和监察部门。三是局长回访制度。掌握稽查人员执行稽查规程、廉政制度情况。四是案件公告制度。将大案要案重点曝光，以案释法。五是稽查纠偏制度。包括税务稽查复查、税务稽查审计、税收执法检查、税务执法监察。
（五）构建风险识别防控体系，推进稽查执法安全化
稽查执法风险是稽查人员执行公务过程中，因相对人暴力抗法，可能危及稽查人员生命健康权；或因违法、错误执法而侵害纳税人合法权益，引发其申请法律救济且具体行政行为在复议中被撤销、改变或在诉讼中败诉，可能导致稽查人员财产、声誉损害；或因其渎职、舞弊行为造成税收流失而被责任追究等危险因素集合。包括人身风险后果和职务风险后果（包括一般过错追究、行政责任追究）。
目前，依据管理学范畴对风险的识别和管理广泛采用“决策树”分析法，建立税务稽查执法风险分布模型。为了将风险模型应用于对执法活动事前预警、事中控制和事后总结、责任落实与对风险模型完善上，依据稽查“四环节”建立风险预警机制，通过确定控制点进行重点控管、内部审查、实施纠正和预防措施，实现全程监控，把问题解决在萌芽状态，以规范稽查工作流程、防范稽查执法风险。
四、发达国家税务稽查的国际借鉴
（一）稽查组织机构扁平化设置。稽查局（审计局、遵循局、监督局）多为两级设置（日本），个别为一级多层设置（美国）或三级设置（法国）。在两级设置中，稽查业务由中央垂直管理，并在机构内部设置专业化分支机构。无论是一级设置还是两级设置，稽查机构和人员配备一般以经济区域作为参考，对经济发达地区设置多个稽查局，对经济滞后地区则少设或不设稽查局。许多国家在总部设置专门稽查大企业的大企业局，并按营业额或税款额度确立分级检查体制。
（二）稽查资源集中于重点税源。即大中型企业和高收入者。如美国国内收入局年检查面约为1%，其中大企业检查比例10%；法国对企业检查面不足1.7%，但以大企业稽查为主。同时，依托风险评估机制实施分级分类稽查。绝大多数国家都将企业税收违法行为发生概率和可能产生后果严重程度，作为参考依据来确定企业不同税收风险等级，并交由不同层次稽查局监控与查处。
（三）稽查工作信息来源较丰富。发达国家税务机关信息来源建立在可与其他经济部门互通共享的计算机网络基础之上，税务机关能够通过多种渠道方便地获取纳税人信息；同时，在税务稽查机构内部，大都相应地设立信息处理或信息技术支持的专业部门，畅通了稽查机构信息来源，为稽查决策及选案提供充分依据。
孟莹莹 侯 伟 税务稽查现代化：理性优化、国际借鉴与我国的现实选择
（四）行政执法与刑侦权于一体。即稽查行政执法权与刑事侦查权统一于税务机关内部。无论是发达国家还是发展中国家，税务机关设置不同部门分别行使行政调查与刑事侦查权。美国税务警察可持有武器，日本、德国、法国、加拿大等设有专门税收犯罪调查局，保证行政执法权与刑事调查权统一，提高执法效率。
五、我国税务稽查现代化的现实选择
（一）健全税务稽查法规体系，促进稽查理论“法制化”
税收应遵循依法治税的原则，建立税务专门法规、制度和规程，构建科学、透明、完整、统一、规范、严密的税收法律体系，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。完整税法体系的总体框架为在《税收基本法》下有《税收实体法》、《税收程序法》、《税收组织法》。其中，《税收实体法》包括《税收管理法》、《税务稽查程序法》、《税务处罚程序法》、《税务复议程序法》等。
新税收征管法规体系应注重可操作性、实用性，对可能涉及的复杂情况应尽量规定详尽。尽快制定《税务稽查条例》(税务稽查程序法)，强化稽查法律地位，明确稽查权利、义务、范围、程序及监督机制等。同时，随着税源专业化管理改革的推进，稽查体制改革不断深入，完善《税务稽查工作规程》，加强稽查法规体系的可操作性，并建立包括稽查执法、稽查工作管理在内的稽查质量评价体系。
（二）构筑一级税务稽查管理，推进稽查机构“扁平化”
长期以来，我国税务稽查体系按照“总局稽查局、省级国/地税局稽查局、市级国/地税局稽查局、县级国/地税局稽查局”体系设置，特别是在“市一级稽查两级架构”下，存在稽查职能模糊、环节分离不彻底、内部衔接不畅、处罚标准不一等弊端，为了使上级通过信息技术远程、实时掌控下级，应组建扁平化稽查结构，重点是探索省级集中的一级稽查体制，设置若干省局直属稽查局，既可集中在省局管理，也可分散到各管辖片区管理，或者二者有机结合。
建立与大格局、大环境相适应的一级稽查体制后，稽查部门内设机构按稽查流程设置，检查部门按行业划分。当务之急是将国、地税稽查机构合并，地方设置省（自治区、直辖市）、市（地区、州）两级稽查机构，撤销县（区）级稽查局，并实行与同级国、地税局并行垂直管理体制，可按大经济区域设置直属稽查机构；也可借鉴财政部门、审计部门经验，在重点地区、部门设立类似于财政监察专员办事处、审计特派员办事处的派出机构，组织和督导重大案件的查处工作。
（三）加快税务稽查信息进程，促进稽查管理“智能化”
首先，建立稽查四环节全程监控信息系统。一是案源管理，利用CTAIS数据建立微机选案系统、纳税评估系统、税收监管系统。二是检查环节，加强计算机案件处理软件应用和税企微机对接检查软件开发，通过标准化视窗软件实施电子邮件交换、共享信息。三是审理环节，通过稽查信息系统了解稽查全程。四是执行环节，建立企业开户行监控系统，经过电子签章与认证可从“电子钱包”取钱。
其次，整合、重组和改造稽查信息化应用系统。围绕完善CTAIS稽查子系统，实现管理软件（CTAIS、协查子系统、举报子系统）内部整合及其与“稽查查账系统（ETAS）”对接。如选案环节实现微机选案；整合发票协查信息系统与CTAIS，实现CTAIS系统自动生成发票违法案源；在检查环节利用电子查账软件对电算化会计检查；在审理环节建立、运用稽查案例库；在执行环节实行网络化执行。
（四）提升税务稽查队伍素质，促使稽查队伍“专业化”
稽查队伍建设的重要性。队伍的专业化指干部精通本职工作，成为本职工作内行、专家，这是
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干部队伍真正担当起党赋予工作岗位和推进中国特色社会主义事业不断前进的必然要求。在任何稽查方式下，稽查绩效决定因素在稽查人员，培养造就一支复合型、专业型的现代稽查队伍，是做好稽查工作的组织保证，是完善稽查方式的根本性、核心性、灵魂性要素，是实现稽查现代化的决定因素。
建立专业化稽查队伍。一是强化政治建设，稽查人员要经得起艰苦作战考验和糖衣炮弹腐蚀。二是加强业务建设，应熟悉财会、审计、税收、法律和计算机，具备逻辑推理、分析判断、随机应变能力，敢冒风险、不怕失败的信心，创新思维、多谋善断的本领，统揽全局、洞察趋势的灵感。三是注重人员结构，包括知识结构、年龄结构和经验结构。四是人力资源管理，包括能级制、人才库管理等。
（五）拓宽税务稽查空间范围，实现稽查思维“社会化”
一是税务稽查主体的社会化。通过政府购买服务方式吸收财税中介机构参与税务稽查。税务稽查主体不应仅局限于税务机关，纳税人、税务师事务所开展评估亦是发展方向。由税务机关对税务师事务所资格认定后方可开展评估业务。纳税人委托评估业务对税务机关不具有约束力；税务机关委托评估业务，一般应予以认可。同时加强监督，严查重罚，一旦发现存在虚假评估即取消其评估资格。
二是税务稽查信息与数据的社会化。即社会各界（包括各级政府及其部门）都应向税务稽查机构提供信息与数据。当前，我国公共管理部门建立了独立、完善、准确的信息管理系统，具备大量的可以利用的信息资源。各级税务部门（包括国税、地税稽查机构）应着力改善征纳双方信息不对称的被动局面，形成“以多方信息管理行业，以多方信息促进正确纳税申报”的行业税收管理新思路。
（六）组建现代税务警察队伍，实现税警队伍“国际化”
税务警察的总体定位。其应是打击税收违法犯罪行为的专业警察，由中央垂直管理，司令部设在税务总局。应保持现有警察体制不变，将公安经济警察与税务稽查人员组成的税务警察队伍，受税务总局和公安部双重领导，以税务总局垂直领导为主。税务总局设立税收犯罪侦查局、全国划分大区（华东区、华北区、中南区、西南区、东北区、西北区）设立税务总局税收犯罪侦查局XX区税收犯罪侦查分局及其派出机构。
税务警察的工作范畴。其作用是监督国家税收征收；保证国家税务机关安全，保护税务人员执行公务时免遭蓄意伤害；防止、揭露税务机关徇私舞弊。其工作范畴包括接受并侦察同级税务稽查部门移送涉税刑事案件；审查纪检监察、审计部门发现涉税违章行为，依法侦察应追究行为人刑事责任案件；办理自侦涉税刑事责任案件；受理查核群众举报和人民来信来访；监督同级税务人员严格执法等。
税务稽查现代化的配套措施。一是实现征管模式转变，建立健全信息化、专业化、立体化税源管理体系。二是实施科学分类，既可按对象分为重点税源和中、小税源两类；也可按职责，借鉴公安“户籍警、治安警、刑警”方式，划分为事务性（日常管理服务）、监控性（纳税评估）、查处性（税务稽查）三类；还可按层级，重新界定省局、市局、县局职责。三是转变工作方式，按照做实省局、做精市局、做专县局思路，建立上下联动、横向互动、内外协动，运行顺畅的税源管理机制。四是重组管理资源，将现行四级管理调整为省、市、县三级管理。
(责任编辑：子逊)