破解工业发展土地瓶颈制约问题的调查与思考

　　近年，XX县在“工业强县，劳畜富民”战略指引下，全力招商引资，加快工业发展，逐步从农业大县向工业大县过渡。但在国家“有保有压，区别对待”、“禁止供地和限制供地”的政策条件下，土地供应和土地使用成本方面的瓶颈制约问题日益显现。如何破解这一问题，保障工业项目用地需求，降低工业化成本，已成为当前XX县加快发展的重要任务之一。
　　一、工业项目用地现状
　　（一）工业项目获取建设用地难
　　工业项目建设用地主要依靠政府供应国有土地，但征用土地被严格限制后，新增建设用地困难，工业项目用地紧张。
　　（二）工业项目存量建设用地不足
　　全县可用于工业发展的存量土地尚有600余亩，主要分布在福集、青龙、嘉明等镇。24个镇中，多数镇面临工业项目用地难问题。
　　（三）工业项目土地利用相对粗放
　　20XX年，全县工业企业新占地300亩，平均建筑容积率小于0.4，投资强度每亩低于40万元，较国家工业项目建设用地控制指标水平相差甚远，土地利用率相对较低。
　　（四）工业项目用地成本增加
　　目前征用土地成本价平均每亩比20XX年2月之前高出4万元以上，地价上涨直接抬升了工业项目用地成本。
　　二、土地瓶颈制约原因分析
　　（一）土地一级市场被严格限制
　　土地一级市场只能在“土地收购储备”、“招标拍卖挂牌”、产业政策限制等一系列制度约束下进行，土地所有权人和使用权人都不可以自由处置土地使用权；严格的土地用途管制政策，限制了不同用途土地之间的相互流转;征用土地进入一级市场的渠道被严格限制；其它用地方式的探索相对落后于沿海发达地区；而且我县尚处在工业化初始阶段，底子薄，集聚效应不大，引进的项目多为中小型传统项目，其建设和扩张大都依赖原有存量土地，这些都在一定程度上导致了用地难问题的出现。
　　（二）土地利用总体规划前瞻性不够
　　土地利用总体规划存在工业项目建设用地规划数量不足、空间分布不当、地块规划用途与现实发展需要不相符等问题，储备土地与工业项目建设用地需求间存在差异，一旦新上项目，许多镇需要临时调规，不能及时保障用地需求。
　　（三）企业追求土地资产最大化
　　工业企业发展需要土地这个载体，但若干企业更看重它是一种资产，一旦获得土地使用权，便千方百计把它转化为抵押物，通过金融机构获取贷款；同时等待时机，争取土地增值利益。因此，企业在发展之初，往往是抓住各地急切招商引资的心理，把取得土地的多少及其土地价格问题作为投资谈判的重要条件之一，想方设法圈占更多土地，土地被隐形闲置。
　　（四）土地优惠政策竞争为企业圈占土地提供了机会
　　各地对招商引资企业，往往看重企业对GDP、财政税收、就业以及拉动经济发展等方面的贡献。在供地上，宁愿让步，力求通过优惠的土地政策，吸引或推动企业上项目。XX县在加快发展过程中，为适应竞争，与其它地方一样出现了类似问题。
　　（五）土地征用补偿安置标准上升
　　《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台后，征用土地必须保证“被征地农民生活水平不因征地而下降”，突破了原有补偿安置标准，增加了补偿安置内容，征地补偿安置逐步从土地征用前产值标准向市场价值标准转变。新征用土地的成本越来越高。原创文章，尽在文秘知音网络.com网。
　　三、破解土地瓶颈制约问题的建议
　　（一）科学修编，确保土地利用总体规划的超前性
　　土地利用总体规划是实现对国土资源空间管制和用途管制的基本手段。正在进行的新一轮修编工作，必将对今后的区域发展产生重大影响。因此，我县在修编过程中，工业主管部门应该科学预测未来5到xx年间的工业类别构成、发展趋势、占地规模、项目布局等情况，提出相应的建设用地需求，主动与土地利用总体规划部门搞好衔接；国土资源部门则应根据“工业强县”需要，立足当前，着眼长远，创新规划理念、方法、技术，合理调配建设用地指标，按照“工业向园区集中”的思路，突出城南、城北、城西和沿江工业园区规划，体现战略性和综合性，保障今后工业项目用地与土地利用总体规划基本一致；实施折抵置换建设占用耕地规划，设立折抵置换区，建立指标有偿、合理的流动体系，预留建设占用耕地机动指标，寻求最严格的土地管理制度和保障我县经济社会持续、协调、健康发展的结合点，增强土地利用总体规划的韧性，减少今后局部调整、修改规划的次数；重视乡级土地利用总体规划修编工作，不折不扣地把县级土地利用总体规划和土地专项规划精神，通过乡级规划落实到位。
　　（二）拓宽渠道，保障工业项目用地来源　　充实国有建设用地储备库。一是新征。把握土地宏观政策导向，选择对路项目，制定工业用地年度统征、储备、供应计划，做大批次、打捆报批、储备待供。二是收回。对以出让方式取得国有土地使用权且期满未申请延期或申请延期未被批准的土地、闲置土地、被依法没收土地使用权的土地，按规定及时收回入库。三是收购。对企业搬迁地块、破产企业变现土块、污染搬迁地块等，以合同、定金、分成等方式，收购入库。四是整理。改造旧街道、旧居民房或企业聚集区等，腾出更多土地。解决好有地可供的问题，努力保障工业发展用地需求。
　　推动集体土地进入工业项目用地范围。一是利用好国家允许集体土地作价入股办企业政策，鼓励村社选派代表与企业直接谈判，双方自行约定土地入股事项，达成意向性协议后经村社法定程序通过和县政府同意，上报市政府办理农用地转用手续，然后签订文书，正式改变土地用途。二是允许集体建设用地流转。省委、省政府已明确将进行“城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩”和“推进集体建设用地使用权流转”试点工作。这是一条土地高压线外的黄色通道，挖掘潜力大，我县应积极试点，努力推动集体建设用地进入工业项目用地市场，探索符合县情的流转机制。
　　盘活现有存量闲置土地。清理闲置、空闲存量建设用地，通过依法收回后重新出让、转让或嫁接项目等途径进行盘活；对“批多用少”的用地单位，主动与其沟通协调，鼓励用地单位通过增资、转让、收购、新上项目等方式盘活剩余土地；对拆并学校、行政村和镇所腾出的土地，结合区域规划，宜工则工、宜居则居、宜商则商。
　　（三）集约用地，引导工业企业向园区集中
　　集约利用工业园区土地。以城南、城北、城西和沿江工业园区为载体，预留工业发展用地，集约安排园区内工业项目用地，让65％以上的园区面积成为净工业用地；不断完善园区配套基础设施，吸纳一定规模的企业落户其中，实行分类集中布局，逐步形成产业集群；园区内的经营性用地，实行招拍挂出让；工业项目的办公及生活服务设施用地控制在项目用地量的7％以下，禁止使用园区内土地搞房地产开发项目，严禁在项目用地范围内建成套住宅、宾馆等非生产性设施；对园区内建筑密度小、投资强度弱、效益差以及不符合产业政策的企业动员其逐步搬迁或者由优势企业进行兼并、重组。目前，对城南工业园区应重在整理；对城西工业园区应重在规范和扩张；对城北和沿江工业园区应重在建设，完善基础设施，吸引工业项目落户。
　　进一步实施县镇互动政策。通过税收分成调节、目标考核引导等方式，调动各镇将招商引资企业向工业园区集中的积极性。一方面解决镇域工业发展缺地问题，另一方面加速壮大工业园区。同时，在适合的镇设立专门的小型企业集聚区，推动镇域工业进入集约用地的行列。
　　（四）建章立制，推动企业提高土地利用率
　　建立企业新增国有建设用地评价制度。凡要求新增国有建设用地的老企业，要对其原有建设用地的利用状况进行评价。对原有项目的投资强度和容积率达不到《工业项目建设用地控制指标》规定值的三分之二，且新上项目以原有建设用地面积测算的投资强度低于现行规定一半的，原则上不予供给新增国有建设用地，引导企业通过提高建筑密度等方式解决用地问题；对前景较好且要求扩张的老企业，可以采取“一事一议”的办法，鼓励其搬迁至工业园区发展。
　　建立新上项目使用国有土地预审制度。加强对新上项目的用地管理，实行土地预审，测算投资强度、建筑容积率、建筑密度、非生产性用地比例等重要指标，根据实际，合理确定向企业供地的数量。除工艺流程或生产安全有特殊要求的项目外，严格控制建单层厂房和“花园式”工厂。限制零星工业项目用地的审批，对投资额小于100万元的传统产业项目，原则上不单独供给国有建设用地，而以其它方式解决其经营场所问题。
　　建立集约用地激励机制。采取土地优惠政策与集约用地挂钩的办法引导企业提高土地利用率。在批准项目用地之时，以合同方式，约定土地集约化利用的相关指标，待项目竣工经验收合格后，兑现有关优惠政策，否则不予优惠。对生产性企业利用原有建设用地新上项目的，减免有关税费。在符合规划、不改变用途前提下，企业增加厂房建设面积提高土地利用率的，不再收取或调整土地出让金。
　　严格工业用地的用途管制制度。依法取得工业项目用地使用权的单位和个人，对其土地使用权有转让、继承等方面的权利，但不得擅自改变其工业用途。确需改变用途的，应经收回或收购，纳入政府土地储备或进入土地市场招拍挂出让。防止个别项目借办企业之名，行炒地皮之实，从而遏制短期投机行为，更好地保障工业用地用于工业发展。
　　（五）统筹供地，防止在土地上恶性竞争
　　坚持工业项目用地集中统一供地机制。成立工业用地领导小组，严格实施“统一规划、统一储备、统一供应、统一监管”的供地政策，防止“多头供地”，保证县政府垄断工业用地一级市场。农村集体土地作价入股或土地二级市场向企业供地的情况除外，但必须置于政府审批和监管之下。维护有序的土地市场秩序。
　　保持工业项目国有土地供地价格的基本稳定。对工业项目用地，应按地块分类确定最低出让价格，避免在招商引资过程中，企业随意压价，引资者盲目定价。对特殊项目的特殊供地方式，应有严格的审定程序，其出让价格不得低于土地成本价或者基准地价的70％。
　　（六）政策扶持，降低工业项目实际用地成本
　　变现国有储备土地。以国资公司为载体，将一定数量的土地储备中心所储备的土地，通过金融机构抵押贷款，予以变现，解决支持工业发展的资金来源问题。但这一类贷款，银行一般要求要有政府对抵押土地的批文、政府承诺并保证以储备土地供应收益还本付息的书面文件，如果出现土地经营收入不足偿贷的情况，政府财政将是买单者。因此，在运作过程中，贷款规模应与土地经营收入和实际财政状况相匹配，注意防范金融风险。
　　补贴工业项目用地。对工业项目用地，一方面给予规范，在允许协议方式供地的基础上，逐步探索市场化出让方式，营造公平、公正、公开的用地环境，获取合理的土地级差利益；另一方面通过从经营性用地土地出让金等收益中按一定比例提取工业项目用地地价成本调节资金等方式，积累支持工业发展的专项基金，对符合产业政策、集约化用地要求的特殊项目或鼓励项目，分类给予补贴，降低其实际用地成本，保持工业项目用地优惠政策的相对竞争优势。
　　允许租赁国有土地办企业。根据实际，工业企业可以选择租赁方式使用国有土地，在预缴一定年限的租金后，逐年缴纳租金，缓解一次性用地成本投入，减轻企业资金压力。
　　挂帐处理一定比例的土地出让金。企业愿意缴纳土地出让金，取得土地使用权证的，允许企业挂帐部分土地出让金，约定缴纳期限，逐年解交。但挂帐的土地出让金金额不应高于相应的土地抵押可贷款额的三分之二。
　　（七）灵活用地，大力发展村级工业
　　引导群众按照社会主义新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，发挥自身所有的集体土地资本优势，采取集体土地作价入股、成立集体土地经营公司、租赁集体建设用地等方式，吸引工业项目投资，构建相应产业基础。同时协议企业尽最大努力安置“失地”劳动力就业，就地把农民转化为产业工人，推动农业社、农业村向工业社、工业村转变。