□ 刘永彪
[关键词] 邓小平;国家体制建设;巨大贡献
邓小平是中国改革开放的总设计师,全国人民都知道他为中国经济改革的成功立下了不朽功勋。但是,并非人人都知道他为中国国家体制的现代化和正常化作出的巨大贡献。阐述邓小平经济改革思想和实践的论著早已汗牛充栋,研究他关于国家体制建设理论与贡献的文章似乎不多,本文想在这方面作点尝试。
一、旧国家体制的主要弊端
1980年8月18日,似乎是个平凡的日子,却因为一位老人的讲话而使这个日子在历史上定格。这个老人是邓小平,那篇讲话是《党和国家领导制度的改革》。邓小平在那篇讲话里,深刻地将一次国务院人事变动提高到党和国家领导制度改革的高度来认识。在邓小平看来,他领导的那次国务院人事变动出于四点考虑:一是权力不宜过分集中;二是兼职、副职不宜过多;三是着手解决党政不分、以党代政的问题;四是从长远着想,解决好交接班的问题[1]。这些考虑建立在邓小平对中国共产党和国家现行具体制度中一些弊端的深刻认识的基础之上,他在讲话中以伟大政治家的无畏精神提出了“五象弊端说”。这“五象”是:官僚主义现象,权力过分集中现象,家长制现象,干部领导职务终身制现象,以及形形色色的特权现象[2]。
现象不是本质。根据邓小平的分析,上述五种现象都来源于一个本质,那就是被毛泽东晚年错误所强化了的封建主义残余。邓小平还指出:“上面讲到的种种弊端,多少都带有封建主义色彩。”[3]这就是说,我们现行党和国家领导制度中的弊端,与封建主义残余的影响是分不开的。被称为“封建主义”的中国传统政治体制的弊端可以列举出许多,但核心是专制主义,因此可以说,改革前我国国家体制的根本弊端,就是权力过分集中:公民个人的权力过分集中在政府手里,政府的权力过分集中在党委手里,地方的权力过分集中在中央手里,中央的权力过分集中在党的最高领导人手里。这就是从邓小平的分析中必然会引申出来的结论。
二、党政分开
权力过分集中,既有同一个层次上横向的权力集中问题,也有上下级之间纵向的权力集中问题。就横向集中来说,旧体制的特点是一切政府权力集中于党委,党委的权力集中于几个书记,书记的权力集中于第一书记。因此,要解决党和国家体制中权力过分集中的问题,在横向上解决的主要办法是党政分开。邓小平指出,“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委、党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”[4]
怎么解决党政不分和以党代政问题呢?在邓小平看来,处理好这个问题的关键有两个方面:一是党和政府领导人在职务上分开,这就是他主导1980年国务院领导成员变动的主要思路。在那次调整中,华国锋、李先念、陈云、徐向前、王震和邓小平本人都不再兼任国务院总理和副总理职务,邓小平对此的解释是“着手解决党政不分、以党代政的问题。中央一部分主要领导同志不兼任政府职务,可以集中精力管党,管路线、方针、政策”[5];二是不兼任政府职务的党的领导人也不能对政府的工作干预太多,他说:“党要善于领导,不能干预太多,应该从中央开始。干预太多,搞不好倒会削弱党的。”[6]
这些思想,他在十一届三中全会以前的中共中央工作会议上已经提了出来。在那次会议上,邓小平代表党中央做了题为《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的著名讲话,他在讲话中指出:“党内确实存在权力过分集中的官僚主义。这种官僚主义常常以‘党的领导’、‘党的指示’、‘党的利益’、‘党的纪律’的面貌出现,这是真正的管、卡、压。许多重大问题往往是一个人说了算,别人只能奉命行事。这样,大家就什么问题都不用思考了。”[7]但是,直到1986年,也不能说党政分开问题已经得到妥善解决。在这一年,邓小平先后十次向党内外和国内外提出政治体制改革,几乎每次都提到党政分开问题,他甚至把党政分开作为政治体制改革的首要任务提到议事日程上来。他在1986年9月13日对中共中央领导人说:政治“改革的内容,首先是党政分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位”[8]。
从那时到现在,18年过去了,党政分开问题是否已经解决得像邓小平期望的那样好还未有定论,但党政关系正在渐渐接近一个现代国家的正常状况是可以肯定的。如果说这个过程的第一推动力来自邓小平,恐怕没有人会表示怀疑。
三、权力下放
权力过分集中就纵向来说,是一切下级的权力集中于上级,全国的权力集中于中央。在纵向上解决权力过分集中的主要措施,就是权力下放。1986年9月13日,邓小平在对中央财经领导小组负责人的谈话中,明确提出权力下放是政治体制改革的三项主要内容之一:“首先是党政分开,解决党如何善于领导的问题。……第二个内容是权力要下放,解决中央和地方的关系,同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构。”[9]
可能会有些人对邓小平把权力下放和政治体制改革联系起来感到困惑,以为权力下放至多是一项政策措施,看不出它有何体制上的意义。不能说这种困惑完全没有来由。如果权力下放像中国历史上循环往复所做的那样,权力今天放,明天收,一放就乱,一收就死,那它确实没有体制建设上的价值。但邓小平所设想的权力下放不是这种。他构想的权力下放包含两个方面:第一是“真正权力下放,发展社会主义民主”[10];第二是“企业下放,政企分开”[11]。这说明,邓小平主张的是“真正”的权力下放。什么是真正的权力下放?就是发展社会主义民主的权力下放。
这两个方面的内容,都有体制改革方面的深远意义,旧体制被西方研究界称为全权体制,其特点之一是政治权力支配一切,特别是政治权力对经济的支配。企业下放,政企分开,是对全权体制的一项深刻变革,减少了政治对经济的干预。中国今天逐步从全权体制过渡到实行市场经济体制的国家,政企分开的改革功不可没。而不再被收回的真正权力下放,具有加强基层自治和建设地方民主的意义,这一方面可以推动中国继续沿着复合共和制国体方向发展,另一方面可以推动中国政治体制的现代化。
特别需要强调的是,通过权力下放来发展民主,充分体现了邓小平一贯的既深思熟虑又高瞻远瞩的政治风格。说他深思熟虑,是因为他充分考虑到在中国这样一个大国发展民主,不能一步到位,必须分步实施;说他高瞻远瞩,因为他规划的改革措施,既有具体步骤,也有远大目标。
四、国家首脑实权制
1989年10月,邓小平辞去中共中央军委主席一职,让当时的中共中央总书记江泽民担任,这是后毛泽东时代以来党的首脑第一次兼任军队统帅。1992年9月,在邓小平生前召开的最后一次党代表大会(中共第十四次全国代表大会)上,江泽民总书记被提名为国家主席,并在第二年召开的全国人民代表大会上正式当选,这是自50年代后期以来共和国历史上第一次由党的首脑出任国家元首。在毛泽东晚年,中国不设国家主席,没有国家元首,只有行政首脑,即国务院总理。在邓小平复出后,恢复了国家主席一职,但基本上是个荣誉职位,从历任主席(宋庆龄、李先念、王震、杨尚昆)来看,一般是元老担任元首,在党内不担任实际领导职务,除了李先念担任中共中央常委,其他人都不是中央政治局常委组成人员。
9年前,为了党政分开,一大批党的主要领导人不兼任国务院领导职务;9年后,党的最高领导人却兼任起国家元首,这又是为了什么呢,这不是与党政分开的原则矛盾吗?不矛盾。党的主要领导人不兼任国务院领导职务,是为了党政分开;党的最高领导人兼任国家元首,是为了更好地党政分开。可以说,让党的首脑出任国家元首和军队最高统帅,使中国国家元首实权化,是邓小平生前为中国国家体制现代化所做的一个重大贡献。
根据政治学的基本原理,政治权力与经济权力、社会权力应当分开,但国家主权必须统一。一个国家的国家元首是一个国家的主权象征,国家元首不由党的领袖担任,如果不是导致国家元首职位的虚置,便会导致党的领袖职位的虚化,或者导致代表国家主权的最高名义权威与最高实际权威的分离。党政在主权层次从职务上统一,是为了党政在行政层面从职务上更好地分开。如果没有主权层次上的统一,党政分开很容易导致党政分离。最好的党政分开模式,便是党通过国家政权来行使领导职能,党的职能不是代替政府官员行使权力,也不是与政府官员分享权力,而是通过挑选、任命自己的候选人去担任政府首脑职务,以确保自己的路线、方针和政策能得到贯彻和实施。
五、“一国两制”
对于邓小平提出的“一个国家,两种制度”,一般只看到它在统一祖国方面的意义,至多注意到它为其他国家解决同类问题提供了一个成功的案例,而没有看到它对中国国内政治体制和国家体制改革的意义。但如果看不到这一点,那就错了。
1990年2月17日,邓小平在接见香港特别行政区基本法起草委员会成员时说:“你们经过将近五年的辛勤劳动,写出了一部具有历史意义和国际意义的法律。说它具有历史意义,不只对过去、现在,而且包括将来;说国际意义,不只对第三世界,而且对全人类都具有长远意义。”[12]他对此处所说的“历史意义”,没有指明其含义。在笔者看来,“过去的历史意义”可以被解释为破镜重圆,收回了清王朝丢失的国土;“现在的历史意义”,是既可和平收回香港,又可保持香港的繁荣和稳定,未费一兵一卒,再获东方明珠,中国的综合国力大为增强;“将来的历史意义”最为丰富,仁者可以见其仁,智者可以见其智,以本人愚见,可以从三个方面解读:第一,它对解决台湾问题的示范意义;第二,在“一国两制”的框架里,中国将开展两种制度的和平竞赛,香港可以从大陆中国特色的社会主义制度里汲取有益的东西,大陆也可以从香港比较成熟的市场经济体制里学到现代化管理经验,从两种制度的你死我活的斗争到和平共处,平等竞赛,这就从制度层面上解决了巩固改革成果的问题;第三,“一国两制”框架结束了中国从秦帝国诞生后就延续下来的单一制国体的历史,开始了复合制国体的新时代。典型的复合制国体一般是在同一种社会制度下的政治权力的纵向分割。而邓小平设计的“一国两制”,却是在两种社会制度下国家治权力的纵向分割。这是一个伟大的创造。邓小平自己也意识到了这一点,他在1984年10月对外籍华人科学家说:“‘一国两制’,马克思没有说过,世界历史上没有过,这是我们从实际遇到的问题即香港问题、台湾问题提出来的。”[13]无须赘述,邓小平创造的新型复合制国体,对于在国体层面上解决党和国家制度中权力过分集中的弊端,具有无可估量的价值。这也是他对中国当代国家体制的一个伟大贡献。
注释
[1][2][3][4][5][7] 参见邓小平《党和国家领导制度的改革》,载《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第321;327;334;328—329;321;141—142页。
[6][8][9][10][11][13] 参见《邓小平思想年谱》,中央文献出版社1998年版,第357—358;362;362;355;371;293页。
[12] 参阅《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第352页。
(本文作者:中共中央党校研究生院)