2010年第12期(总第87期)
黑龙江省政法管理干部学院学报
JournalofHeilongjiangAdministrativeCadreInstituteofPoliticsAndLaw
No.12 2010
(SumNo.87)
浅析中国消费者协会的现状与未来发展
王 阳
(南京师范大学法学院,南京210046)
摘要:中国消费者协会自1984年成立以来,在维护消费者合法权益和改善中国消费环境中发挥了不可替代的作用。然而其 半官方 的色彩也一直饱受争议,在新时期下,中国消费者协会究竟路在何方?从中国消费者
协会的性质、职能、组织机构和运作机制出发,通过和消费者权益保护局、香港地区消费者委员会的比较,希冀获得对中国消费者协会一个更加全面的认识,从而更好地发挥其在解决消费纠纷、维护消费者合法权益中的作用。 关键词:消费者协会;非政府组织;自治性;独立性
中图分类号:DF529 文献标志码:A 文章编号:1008-7966(2010)12-0091-04
一、引言
根据!中华人民共和国消费者权益保护法∀,中国消费
者协会及其指导下的各级协会履行以下七项职能:1.向消费者提供消费信息和咨询服务;2.参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查;3.就有关消费者合法权益的问题,向有关行政部门反映、查询、提出建议;4.受理消费者的投诉,并对投诉事项进行调查、调解;5.投诉事项涉及商品和服务质量问题的,可以提请鉴定部门鉴定,鉴定部门应当告知鉴定结论;6.就损害消费者合法权益的行为,支持受损害的消费者提起诉讼;7.对损害消费者合法权益的行为,通过大众传播媒介予以揭露、批评。消费者权益保护局的职责主要包括拟订保护消费者权益的具体措施、办法;承担流通领域商品质量监督管理工作;开展服务领域消费维权工作;查处假冒伪劣等违法行为;承担指导消费者咨询、申诉、举报;处理网络体系建设的工作;承办总局交办的其他事项。
香港!消费者委员会条例∀阐明委员会的职能包括:1.搜集、接收及传递有关货品、服务及不动产的信息;2.接收及审查货品及服务的消费者投诉、以及不动产的购买人、按揭人及承租人的投诉,并向他们提供意见;3.根据所得资料采取相应行动,包括向政府或任何公职人员提供意见;4.鼓励商业及专业团体制订工作守则,规范和监管属下会员的活动;5.承担任何经由行政长官会同行政会议审批的其他职能。相比中国消费者协会的接受咨询、投诉和提供调解等职能,作为行政机构的消费者保护局还拥有制定规则以及查处假冒伪劣等违法行为的执法职能,在保护消费者权益方面更具 刚 性。而香港港消费者委员会拥有的职能更加广泛,涉及不动产消费。从其第四项只能不难看出,香港消费者委员会在保护消费者权益方面,更多的是采取引导促进方式,而不是类似中消协带有官方性质的指导和指示,其职能在与其他的团体良性互动中能够得到更好的实
市场经济的发展使老百姓的物质文化水平有了很大提高,但是各种消费纠纷也层出不穷。在当前一系列消费纠纷解决的途径中,消费者协会发挥了不可替代的作用,某些时候让处于弱势的消费者有了 靠山 。然而,更多的时候我们只能听到消费者协会的倡导和呼吁,其并不能切实、彻底解决纠纷,甚至会被一些经营者告上法庭。很多人对此感到困惑,因此我们有必要通过和官方性质的行政机构及其他地区的类似组织进行比较去全面认识我们的消费者协会,并期待在比较认识的基础上,发现当前消费者协会存在的不足,并探寻改善的路径。从而更好地发挥其在解决消费纠纷、维护消费者合法权益中的作用。
二、消费者组织的性质、职能和工作范围
中国消费者协会于1984年12月经国务院批准成立,是对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的全国性社会团体。相关学者依据社会团体的民间性程度区分,中国的社会团体可以分为:官办、半官办和民办三种类型[1]。目前中国消费者协会是国家工商行政管理总局直属单位,接受国家工商行政管理总局和民政部的业务指导与监督管理,其法律地位比较特殊,很多学者认为其属于半官办性质的社会团体
[2]
。消费者权益保护局的前身是成
立于1998年8月的消费者权益保护司,在政府精简机构的情况下,由国务院批准国家工商局增设,属于国家工商行政管理总局的内设机构。香港消费者委员会成立于1974年4月,随着!消费者委员会条例∀的颁布施行(在1977年7月15日),委员会正式成为法定团体,并且是 永久延续的法团 ,属于公益性的民间团体。
收稿日期:2010-11-02
作者简介:王阳(1988-),男,江苏泰州人,2008级经济法学专业硕士研究生。
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现。
中国消费者协会的主要工作是指导全国消费者组织开展消费者权益保护工作,总结交流各地保护消费者的经验,推进消费者保护方面的法律法规的贯彻、执行,研究消费者保护的理论,加强对消费者的教育,开展商品检验工作,协助地方协会处理消费者投诉中的有关问题,开展消费者保护方面的国际交流与合作。香港消费者委员会的工作范畴主要涵盖:(1)预防及调解消费者与经营者的纠纷,以调解人的身份处理消费者投诉,协助商户及投诉人排解纠纷。(2)确保产品素质及安全,消费者委员会通过三种测试方法对产品进行测试。从而为消费者提供客观、中肯的信息,令他们注意产品的安全,并作出适当的选择。(3)搜集服务行业和消费品的市场资讯,经常进行各项调查,包括货品及服务用家经验调查、消费者意见调查及价格调查,供消费者参考。(4)提倡最佳营商手法及公平竞争,消费者委员会就市场行为的不同方面进行研究,以认明影响消费者的问题,并鼓励负责任的经营商运用合法手段进行公平竞争。(5)推广消费者信息,通过!选择∀的出版和每年 三一五 的相关活动使消费者作出明智的消费选择和参与可持续消费行动。(6)加强消费者的自我保护能力,其十分重视提升消费者的自我保护能力。通过不同形式的教育活动,让社会各阶层人士,认识消费文化及消费权益。青少年、长者和新移民均是本会的主要服务对象。(7)充当消费者代言人的角色,加强与本地及海外的伙伴机构或相关团体密切合作,更有效地促进消费者权益。(8)加强法律权益保障,尽力向政府表达意见,以改善及保护消费者的法律权益。(9)管理消费者诉讼基金,消费者委员会是消费者诉讼基金的信托人。为消费者提供法律援助及经费,在涉及重大公众利益的事件上,协助有同样遭遇的消费者遵循法律途径追讨赔偿[3]。当前中国消费者协会的工作范围也在逐渐拓宽,例如加强产品的试验工作,协助政府标准化部门制定了比较检验的国家标准,编制了消费者协会!比较试验工作导则∀。但与香港消费者委员会相比,由于成立时间、组织性质等因素,我们的消费者协会工作经验和细化程度还比较欠缺。譬如,在对消费者的教育上,香港消费者委员会针对不同年龄和不同阶层民众而采取不同方式。反观,中国消费者协会的一些教育活动,主要通过大众舆论的宣传,这种教育方式虽然可以使更多人获取讯息,然而却不能使大多数人得到与自身相匹配的资讯。目前,地方消费者协会在消费者教育方面已逐步加强针对性。
理,并向会长负责。理事会选举会长一人、副会长若干人,秘书长一人、副秘书长若干人,负责日常事务。常投机构为办公室,下设宣传教育部,投诉处理部和消费指导部,并配备经济、食品、电器、纺织、药品及法律等方面的专业顾问。中国消费者协会与地方各级消费者协会以及地方上下级消费者协会之间的关系是业务上的指导关系,而非行政隶属关系。作为一个全国性的社会团体,其经费主要由政府资助、社会捐助和在核准的业务范围内开展的活动或服务所获得的合法收入。
消费者权益保护局内设综合处、商品监管和消费服务保护处、12315工作指导处。共有成员15人,其中局长1人,副局长2人。消费者权益保护局与中国消费者协会相比在日常工作中拥有更大的权限,而且可以更加有效地和国家工商行政管理总局的其他司局部门展开合作。
消费者委员会由主席、副主席及各委员组成,其都由香港特别行政区行政长官委任,任期不超过两年,任满后可再获委留任。但委员会并非官方的雇员或代理人,亦不享官方的任何地位、豁免或特权。委员会全体大会每两月召开会议一次。委员会下设不同小组(人事及财务小组、审核小组、竞争政策研究小组、法律保障事务小组、宣传及社区关系小组、研究及试验小组、商营手法研究小组、消费者投诉审查小组、投资策略小组、资讯科技专家咨询询小组、2011年国际消联全球会议工作小组、消委会跟进审计署报告专责小组、消委会资源中心物业管理工作小组、住宅物业消费者问题工作小组、消费者诉讼基金执行委员会)专门负责处理特定之消费者课题,亦会邀请外界专业人士加入各小组为增选委员,听取他们的专业意见。委员会以总干事为办事处的行政首脑,在副总干事辅助下,负责执行委员会之决策及协助制订政策。办事处分为六个部门:法律事务部、行政及外事部、投诉及咨询部、研究及商营手法事务部、公共事务部和消费者教育部。大部分职员部署总办事处,其余分别派驻港九及新界各区八个咨询中心。委员会约90.5%的财政来源为政府资助,然而在制定及执行政策方面则不受政府干预,具有自主权。其他收入包括来自出版刊物的收入,约占9.5%。委员会乃根据1977年7月通过的!消费者委员会∀条例履行其责任及职能,为维持其独立性,消委会的活动及!选择∀月刊均不接受任何商业赞助或广告。与中国消费者协会相比,虽然香港消费者委员会资金大部分同样来自政府资助,但是由于其内部组织的架构更加职责明确、规范、合理且彼此间相互监督,因而其能够在保护消费者权益过程中保持更好的独立性。
三、组织机构和日常运转
中国消费者协会的领导机构是理事会,作为最高决策
机构。理事由各级政府有关部门、人民团体、新闻媒体、各省、自治区、直辖市及计划单列市消费者协会(委员会)以及各有关方面的消费者代表协商推举产生,理事会须有2/3以上的理事(或理事代表)出席方能召开,其决议须经到会理事(或理事代表)半数以上表决通过方能生效。理事会每年举行一次,理事会闭会期内由常务理事会负责有关决策工作,常务理事会可以根据需要随时召集会议。协会的日常工作由常设办事机构承担,秘书长、副秘书长专职管
四、中国消费者协会当前存在的主要弊端
通过上文对中国消费者协会、消费者保护局以及香港消费者委员会在性质、职能、组织机构和日常运转等方面的
比较,结合中国消费者协会在解决日常消费纠纷中出现的一系列具体问题,可以总结出当前中国消费者协会存在以下问题:
(一)定位模糊,独立性不强
中国消费者协会是经国务院批准成立的合法社会团体,由各级政府工商部门牵头建立与管理,具有较浓的半官
方色彩。中国消费者协会的很多历届领导也认为 中国消费者协会是政府部门主导发起、经国务院批准成立的保护消费者合法权益的组织;是由国家法律授权、承担社会公共事务管理与服务职能的组织;是国家法律规定对政府履行职能其应当予以支持的组织;是不同于民间社团的社会组织 [4]。失去了其应有的独立性和公正性。中国消费者协会作为社会团体应当具有非政府组织的一般特征即独立性、自治性、公益性、专业性和客观公正性等特征。只有消费者协会具备了相对于政府和企业的独立性,不易受利益驱动和长官意志的支配,才能够便于解决一些特定的社会问题。而且这种独立性,有利于使国家与社会形成良性互动,制约政府权力的滥用及市场机制的无序。如果中国消费者协会继续像现在这样作为国家行政管理总局的直属单位,未来可能会与消费者权益保护局形成 一套人马、两块牌子 的局面,这不仅会浪费诸多社会资源,更失去了其存在的价值。丧失了独立性,也就很难保证其在维护消费者权益过程中的客观公正性和公益性,其必然或多或少体现其依附主体的利益,因此也就无法实现其应有的职能。
(二)运转的透明性有待加强运转的透明性主要指中国消费者协会资金使用状况、受理咨询、投诉等案件的处理情况以及内部的组织运作应当定期、及时向社会公众披露。以资金为例,香港的消费者委员会条例在第三部分从委员会资金来源、借款之权力、款项之投资、收支预算、账目、审核和年报等五方面进行了详细论述。反观中国消费者协会章程对资金管理的规定过于笼统和抽象,缺乏对外公开的实际运作的详细规则,而且不能与时俱进。从2007年财政年度开始,中消协全年所有的运营费用将全部从中央财政拨付的相应资金中支取,但章程并未做相应的修改。笔者认为要加强中消协运转的透明性,当前必须尽快完善其当前章程,制定详细明确的运转规则。以资金管理为例,可以借鉴香港的经验从资金来源、资金用途、收支预算、账目、审核和年报等方面制定更为详细的规则,更加公开、更加合理地使用纳税人的资金,同时要加强内部的控制与监督。香港消费者委员组织架构中就有专门的人事及财务小组和审核小组。只有中消协的日常运转更加透明,才能更好体现其客观公正性,从而提升其权威性,进而得到下至百姓上至政府的信赖。
(三)专业性和权威性不够
非政府组织以自己特有的人力、物力、财力和智力(包括专业知识和技能)等条件来为社会或特定领域的人们提供服务,形成服务于被服务的关系,并凭借这种专业或专门优势来获得社会和民众的支持和信任。当前中国消费者协会已成立了中消协律师团,配备了许多消费领域的专业顾问并单独或联合其他专业机构开展产品比较试验,相比成立之初,在维权、指导消费者科学合理等方面的专业性有了很大提升。但是从消费者协会的成员构成来看,绝大部分人员都是与具体消费领域不相关的非专业人士。同时与金融、保险、教育和 网购 等产业和新生事物的高速发展相比,中国消费者协会在这些领域的专业化发展相对滞后。 三一五 认证曾一度成为中国消费者协会的一张名片,其多年来的发展所累积的信誉和在推动消费者维权方面的成
绩也得到了百姓的认可。然而, 欧典 事件的发生,不仅让人怀疑消费者协会在产品检测和认证方面的专业性,其作为社会团体的公正性和权威性也收到了质疑。中国消费者协会权威性的挑战一方面来自于其专业性的欠缺,另一方面来自其他行业协会的对抗。例如,餐饮协会对中消协反对 自带酒水 的声明的置若罔闻,甚至公开叫板,消费者协会的权威性又一次面临严峻挑战。
五、中国消费者协会的未来发展
消费者组织是维护消费者利益的各种社会组织的统称,消费者组织的名称不尽相同,类型也不止一种,但是其非政府性、非营利性的定位应该明确[5]182。消费者组织存在的价值,在于作为一个合法的载体,将分散的、弱势的消费者个人的利益汇聚成一个阶层或者群体的利益,以恢复经营者和消费者之间失衡的利益天平。
针对当前中国的消费者保护环境和中国消费者协会自身的特质,笔者认为:
第一,可以将目前的消费者协会演变为纯粹的民间性社会团体,并广泛吸纳消费者个体会员,更好地拓展其群众基础,增强消费者协会的自治性和民间性。首先,中国消费者协会作为社会团体型的非政府组织的性质决定了其必须具备自治性。即要能够自由计划自己的工作中心和任务,自由实施行为,国家机关不得任意对非政府组织的行为进行干涉。虽然其资金受政府资助而使其行为在一定程度上受到政府行为的影响,但不应该影响其社会性。否则,就不具备存在的意义[5]183。其次,随着国家工商局1998年8月增设消费者权益保护司,并于2001年国家工商局升格为国家工商总局后更改为消费者权益保护局后,中国消费者保护协会完成了其作为准政府组织的历史使命。应当 削弱乃至取消第三部门组织与业务主管单位间的联系,由登记管理单位统一管理 。政府应该从重视 入口 管理逐步转向重视 过程 管理,从 静态 管理逐步转向 动态 管理。当前,消费者协会应迅速完成角色转换,真正形成自下而上的消费者权益保护机制与消费者权益保护局自上而下的行政保护相互补充的局面。再次,中国消费者协会经过将近三十年的发展,无论是内部组织机构建设、接受投诉范围,还是专业化建设都有了质的变化。同时积聚了一定的社会公信力,在解决消费者和经营者之间的纠纷中发挥着不可替代的作用,具有广泛的社会影响力。上海消费者协会早在2004年就迈出了改革的第一步,与工商机关脱钩,并将名称改为消费者保护委员会。
第二,不断完善消费者协会的内部运转机制。转化为纯粹民间社会团体后,消费者协会面临的最大挑战在于如何保持其社会公信力。社会公信力的形成很大程度上取决于组织对于其职能的实现,中国消费者协会有必要借鉴香港的消费者保护委员会,完善内部组织的架构,实现有效的相互监督。与此同时,对涉及消费者权益的不同事项分门别类地设定具体的处理时限,按时高质的实现其职能。只有做到及时公正地解决消费争议,解决消费者最关心、最直接、最现实的利益问题,切实履行社会监督职能,才能在消费者中有扎实的根基,才能体现其价值所在。
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第三,增强消费者协会的专业性。当前消费者协会接受的投诉类别包括了电子电器、百货、农资、房屋建材、家用机械、服务七大类,而且随着近些年第三产业在我国的蓬勃发展,金融、保险、教育培训成为了新的投诉热点,如今 网购 兴起,新的纠纷类型又会出现。这要求消费者协会能够在保护消费者合法权益,维护消费秩序时更有针对性,更具时效性,更富专业性。这也是其作为非政府组织与政府机关的最大不同,专业性也要求消协无论在硬件方面还是软件方面都要以此为标准[6]。目前消费者协会已在常设机构之下配备了经济、食品、电器、纺织、药品及法律等方面的专业顾问,具备了一定的基础。但消费者协会依然要与时俱进,根据新的消费环境,及时更新设备、配备新的专业人员。
有了较为全面的认识之后,我们才能更好地对其进行改革、完善,进而在新的环境中使其更好发挥作用。参考文献:
[1]苏力,等.规制与发展∃∃∃第三部门的法律环境[M].浙江:浙江人民出版社,2000:25-26.
[2]梁慧星.中国的消费者政策和消费者立法[J].法学,2000,(5).
[3]使命和职能[EB/OL].http://www.consumer.org.hk/
website/ws_gb/profile/mission/mission.htm,l2010-04-18.
[4]中消协常务副秘书长母建华答记者问[EB/OL].ht
tp://www.cca.org.cn/web/llyj/news,2010-04-20.[5]孙虹.消费者保护法[M].北京:清华大学出版社,2008,82.[6]文正邦,陆伟明.非政府组织视角下的社会中介组织法律问题研究[M].北京:法律出版社,2008:53.
[责任编辑:李凤琴]
六、结语
消费者组织是消费者运动的产物;反过来,消费者组织又促使消费者运动蓬勃发展。我们既要看到20多年来,中国各级消费者协会所发挥的历史作用,更要看到在新的社会条件和市场环境中其所存在的不足。只有对消费者协会
AnalysisofCurrentSituationandFutureDevelopmentRegarding
ChineseConsumers%Association
WANGYang
Abstract:TheChineseconsumers%associationhasplayedanimportantpartinprotectingconsumers%inter estsandimprovingthecommercialenvironmentsinceitsestablishmentin1984.DuetotheCCA%scontroversialcharacter,wehavetothinkhowtodevelopitinthenewperiod.ThisthesistrieshardtointroduceCCAfromitscharacter,functions,organizationandmechanismetc.Atthesametime,thethesisalsotriestoobtainthecom prehensivecognitionoftheCCAbycomparisionwithHK,inordertosolvetheexpensedisputeandprotecttheconsumers%interestsbetter.
Keywords:consumers%association;non governmen;tself managemen;tindependence