我国预算外资金现状分析
摘要：预算外资金是指不纳入预算管理，但却用于满足政府履行其职能需要的财政性资金。由于我国仍处于社会主义初级阶段，许多政策制度都不完整，因此预算外资金不仅要适合我国国情还要促进我国的发展。所以我国必须制定完整的措施去合理的利用它完善它。然而，很多政府承担的职能并不是通过预算来实现的，而是通过预算外资金和不是预算外的财政性资金来完成的。由于对预算外资金认识上的不足以及管理措施和方法的使用不当．是我国的预算外资金流失严重的原因。
关 键 词:预算外资金；政府职能转变；社会主义市场经济体制；财政性资金；预算制度改革；预算管理；制度适应；
正文：通过对财政学的学习，我懂得了许多知识。最重要的是我了解到我国预算外资金的作用以及目前它的状况。预算外资金是指不纳入预算管理但却用于满足政府履行其职能需要的财政资金。它是国家预算资金的必要补充，具有分散性、自主性、专用性的特点。预算外资金指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。由于对预算外资金认识上的滞后和政策、管理手段的缺位， 造成预算外资金游离于政府控制之外， 既扭曲了收入分配结构， 分散了国家财力， 又滋生了腐败现象。因此，正确认识并解决预算外资金管理缺位问题， 是财政改革中亟待解决的问题。例如高校预算外资金是高校直属单位利用学校资源， 通过提供管理性劳动和服务性劳动取得的货币补偿， 主要形式是事业性收费， 这构成了预算外资金的主要来源。在社会主义市场经济条件下， 高校办学方式多样化， 随之取得的预算外收入大大增加， 有些单位预算外收入部分甚至高出预算内收入的几倍。
现状
（1）预算外资金增长过快，1992年比1978年增长11倍，相当于预算内收入的97.7%，名副其实地成为国家的“第二预算”。
（2）预算外资金历年增长速度均超过童年的GDP 和预算内收入的增长速度，造成资金的严重分散。
（3）从预算外资金结构看，一向是企业和主管部门管理的预算外资金居主导地位，从近几年变化趋势看，行政事业单位管理的部分增长较快，比重上升，地方财政管理的部分绝对数和比重下降的幅度都较大。
（4）由于管理不严，财经纪律松弛，化预算内为预算外、化生产资金为消费基金、化公为私等现象有所滋长和蔓延。因此，预算外资金迅速增长，已成为预算内收入占GDP 的比重偏低的重要原因，也是当时固定资产投资膨胀和消费基金膨胀的重要原因。
预算外资金管理存在问题具体表现
（一）预算外资金收支管理粗放，部门利益格局尚未完全打破。根据《预算外金
管理实施办法》， 各预算单位应按照规定编制预算外资金收支计划，财政部门按照经费定额和开支标准对该计划进行审批后， 汇总编制年度总计划。但实际的执行情况是， 有些单位没有收支计划， 财政部门也很难形成规范的汇总预算， 只是粗略地按基数加增的办法编制并下达预算外资金收支计划。县乡两级均未建立预算外资金预决算制度， 市级的预决算制度往往也是流于形式， 难以发挥实际作用。还有， 综合预算制度难以落实也很突出这一点在经济欠发达地区尤为突出。收入时， 有的单位只是将专户资金一缴了之， 而没有具体的资金项目名称， 造成收入来源不清； 支出时， 由于没有明确的定额标准， 资金使用“ 以收定支”预算外资金管理粗放，导致用款单位挤占挪用资金有了可乘之机。预算外资金的存在， 对中国的预算管理制度造成了巨大的影响。由于缺乏有的制约和管理机制， 在资金运用过程中， 很容易导致地方政府大量违规行为的产生， 这对政府的信誉也造成了负面影响。
（二）纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金仍作为预算外资金管理， 使政府宏观调控能力减弱。我国于经济发展水平较低，一些欠发达省份长期处于财政困难状况， 严重制约着经济和社会的发展。从财政资金管理看，一方面， 预算内资金短缺， 收支矛盾突出， 另一方面，一些应纳入预算管理的资金游离于财政预算管理之外。究其因：一是收费单位原为自收自支的事业单位，一旦将收入纳入预算管理， 就要理顺各方面的关系， 这不仅要加大各部门的管理成本且会突破各自的管理范围。二是有些行政事业单位的收费收入不能满足其正常出，有些单位甚至还有巨额贷款， 改变财政管理方式，就要增加财政负担。三是执收单位作为征收主体在认识上存在偏差， 担心纳入预算管理后其经费没有保障， 还有一些单位错误地认为预算外资金“ 谁收谁用”， 不愿意把专户资金纳入管 理。如将预算内转出的各类资金、所属单位和下级单位上缴的收入、资产变价入，经营服务性收入、反映在往来科目中的收入、账目以外的收入以及收回的支出等， 作为预算外资金管理。
（三）监督机制不健全， 约束软化， 财政监督流于形式。目前， 预算外资金的管理监督普遍存在重收入轻支出现象，一味强调纳入财政专户资金的管理和缴存比例， 忽视了支出上存在的问题。虽然财政部门拨付资金时， 根据用款单位上报的用款计划进行了核定，但财政资金划出后， 用款单位如何使用资金却不能掌握。同时， 由于收费经费化， 使部分公司存在分配不公、苦乐不均现象。预算内财力不足， 财政平衡的基础很不牢同。多数经济欠发达地区的财政平衡实际上建立在“应支未支、应保未保、应拨未拨” 的基础上的， 预算内欠账多， 财政资金只能围着“ 保吃饭” 低层次运行， 财政宏观调控的能力很弱， 搞建设的资金更是少得可怜。在这种情况下， 如果将有专项用途的预算外资金和预算内资金统筹使用，就会出现预算内大量占有预算外的现象， 致使预算内、外两方面的资金需要都得不到保证， 更达不到提高地方财政宏观调控能力的预期目的。从更深层次看， 它还造成财政支出结构不合理， 降低了国家基础设施投资的效率。
（四）资金征缴模式陈旧、征缴程序不科学， 导致部分资金逃避财政监督， 成体外循环。尽管近几年来各地都积极推行预算外资金“ 单位开票、银行代收、财政统管” 的征管体制， 但由于种种原因，一些地区仍处于自存自缴状态。而预算外资金收入过渡户的存在， 给个别单位截留预算内外收人、坐收坐支预算内外资金提供了可能。另外， 由于征缴程序不严密、不科学， 也容易形成资金体外循环。如一些地方出台的行政事业性收费属于省、地( 州、市) 、县( 市区)
三级预算收入， 应按比例纳入同级财政预算管理， 但具体的征管模式却是：南地县基层单位负责收缴资金， 由省级部门归集资金、报批手续， 待审批后， 再由省级部门按比例逐级返还原单位， 然后各自缴入国库。这种方法虽有利于资金到位， 但按级次入库的资金由于征缴过程涉及多个环节， 又没有采取一定的监督手段， 容易形成既不缴纳给当地国库， 又不纳入专户储存的体外循环资金。呈现出管理活动层次多， 管理幅度大， 经济活动专业化和复杂化的特点， 控制难度加大。某些环节上存在监督盲区。一些技术性专业性比较强的单位的收费项目采用瞒天过海的手段， 或收入采用部分入账，一些创收单位不认真执行“ 收支两条线” 的规定， 截留、坐支、挪用预算外收入。资金管理、监督部门缺信息沟通， 造成预算外资金管理与监督领域出现死角。
（五） 相关政策和配套措施缺位，影响了国家财经法规的贯彻落实。《预算外金管理实施办法》规定， 行政主管机构可以按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中对管理费的收取方式、标准、票据使用、支出范围及资金管理都没有做出具体的规定， 致使一些单位超标准收费、使用不合法票据以及白条收费， 进而逃避专户管理、违规投资， 甚至隐瞒收入、私设小金库等问题时有发生。此外，一些取消的收费项目， 由于没有及时理顺和解决相关单位的经费， 致使一些旨在建立政府与民间良性关系、规范行政行为、减轻企业负担的政策无法落到实处。每项收费所取得的收入都要有相应的使用途径和支出方向， 支出的主要形式是支付创收成本、弥补经费不足、发放补贴和奖金、购置固定资产等。由于预算外资金与创收单位和职工的切身利益密切相关， 预算外资金具有“ 自留地” 的含义， 所以管理部门在预算外资金批拨时， 把关不是很严， 造成创收单位乱发奖金、补贴、实物等， 不能使资金用于事业发展， 资金使用随意性较大。
加强与完善预算外资金管理的措施
（一） 深化“ 收支两条线” 改革，积极推进综合财政预算。建立公共财政收入征管体系和国库集中收付制度是我国财政体制改革的一项重要内容。因此， 首先要将明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金不折不扣地全部纳入预算管理， 相应支出通过预算予以安排。其次对有预算外资金收入的单位必须自下而上地编制预算外资金收支计划， 并将其纳入单位的财务收支计划和财政综合预算。预算外收入要全部纳入专户管理， 相应支出由财政统
筹安排， 逐步改变按收入比例提取经的做法， 比照部门预算的统一要求核定费支出， 实行“ 预算制”， 进而促进执收执罚部门依法行政。同时， 各级财 政部门要改变重分配轻管理、重审批轻监督、重微观轻宏观、重预算内轻预算外的理财观念， 充分认识宏观调控和财政监管的重要性， 克服本位主义和小团体意识， 切实加强综合财政预算编制，提高财政资金的管理能力。
（二）加强财政监督。实践表明，如果没有一个健全有效的财政监督管理机制， 任何财政改革政策都不可能取得预期效果。在实际工作中， 对预算外资金监督要是监督乱收费、乱开支预算外资金的行为。监督的绩效表现在个方面：一是及时发现预算外资金的滥收、乱收、乱用现象； 二是对这种现出现后怎样处罚， 使犯规者以后不敢轻易再犯。为了实现第一个方面的绩效，我认为必须在政府监督基础上引进社会中介机构的社会监督。因为例如会计
师事务所等中介机构其行为动机在于发现违反国家财政纪律的行为和金额， 主要收益来源于对违纪违法者的罚款，其个人利益和罚款收益紧密联结， 有较 高的积极性。而且， 社会监督者分布在各条战线、各地区， 有众多获取信息渠
道， 也具有充分的时间、精力以及较高的职业素质和职业道德同那些违法乱 纪者斗争， 从而能在很大程度上弥补政府监督上信息少、检查少、经费少、人 力少的缺陷。因此， 在预算外资金管理中， 充分发挥中介机构的社会监督作是一项明智的选择。我国每年进行财务大检查， 查出的违纪资金一年比一年 多， 但违纪违规财政行为仍不断， 根本原因在于处罚不严。因此， 寻找一种制度安排， 从严执法， 对搞好监督管理至关重要。
（三） 借助科技手段以及高效、智能的网络管理系统， 彻底改革预算外资金收缴制度。规范预算外资金管理， 就要堵塞收入漏洞， 做到应收尽收。以收费票据为资金监管源头， 利用现代科学技术手段赋予财政票据的信息功能， 借助收费单位、代收银行、财政部门之间强大的网络管理系统， 建立起一个“ 单位开票、银行代收、财政统管” 的预算外资金管理体系。所有收费通过银行代收， 不仅便于财政性资金集中纳入财政管理， 增强财政部门的调控能力， 使财政“ 准国库”大大提高财政部门对执收单位收取预算外资金的监控力度， 有力地遏止自立收费项目、自定收费标准等乱收费行为。
（四） 实行票据统一管理， 加强源头控制， 完善专用户储存。首先， 收费渠道合理。预算外资金有它的合理l 生和合法性， 不能在经济利益的驱动下置人民利益国家利益于不顾， 对此应由省政府组织物价、财政部门对所有收费单位收费部门进行拉网式检查， 重新明确各单位收费范同、收费项目。其次， 严格票据管理是加强预算外资金管理的源头。凡是收费单位， 必须按规定到物价部门申请“ 收费许可证”， 凭证收费。收费必须是用财政部门统一印制的收费收据。而没有收费许可证或收费资金为纳入财政预算内管理的单位，一律停止发放票据。解决预算外资金的根本途径， 仍然是对中央和地方财政权力的进一步划分和界定， 给以地方在税收收入上的更大自主权和享受受益的权力，归根结底， 就是要逐步减少预算外收入在地方政府财政收支中的比重直到其逐步消失。 ( 五) 完善措施及法规建设， 提高预算外资金的管理效率。预算外资金管理改革是一项政策性较强、难度较大的丁作， 它不仅是权力、利益的调整，而且涉及单位性质、经费供给 以及内部减员等问题。因此， 只有把它与财政管理制度改革、政府机构改革以及经济体制 改革等结合起来， 才能相互促进。因此， 要对政府性基金和纳入预算管理的预算外资金列收列支的管理方式作更进一步的规范和完善， 逐步消除单式预算， 真正发挥财政部门应有的管理监督作用。尽快建立、发展和完善市场经济条件下的法制体系， 为财政体制改革提供制度保障。另外， 还要澄清对预算外管理资金的模糊认识， 扭转“ 三权不变” 和“ 谁收谁用” 的运行惯例， 为进一步推动综合预算管理创造良好的条件。
总结：
以上就是我对我国预算外资金的认识和分析。由于我国预算外资金改革牵扯面广，政策性强．既涉及现有各方面利益格局的调整，又涉及到政府职能部门的职责重新划分和界定，关系到社会的稳定和发展．所我国的预算外资金政策并不完善，为了更好地利用预算外资金，就必须在解放思想、统一认识的基础上．必须向社会各界做好宣传解释工作，使之得到各方面的广泛理解和支持．确保预算外资金改革的顺利进行。 参考文献 ：【1】司路，《对我国预算外资金管理的思考》，2008年第五期。
【2】张裕民，《谈我国预算外资金管理存在的问题及解决对策》，2010
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