政府与社会资本合作（PPP) 模式建设
安阳市东区污水处理厂尾水人工湿地处理工程 初步实施方案
一、 项目基本信息
1.1项目名称：安阳市东区污水厂尾水人工湿地处理工程；
1.2项目类型：在建项目（市政公用工程项目）
1.3建设地点：安阳市东区污水处理厂排水口入茶店坡沟以东至白棉路，沿茶店坡沟河道两侧规划的绿化用地，以及京珠高速公路东侧高压走廊地带，南起文明大道，北至文峰大道。项目占地面积约为34.7公顷。
1.4建设内容：该项目规模为采用人工湿地技术处理安阳东区污水处理厂尾水10万吨/日、湿地面积约为43公顷。主要建设内容为提升泵站1座、输配水管线6.87公里、湿地工程、植物种植、河道修复、河道清淤、绿化景观、橡皮坝及其他配套设施。
1.5项目前期工作合规性：本项目是东区污水厂升级改造的配套工程，经安阳市发改委（安发改审城市[2013]15号）批准建设，可行性研究报告、环评手续已经批准，初步设计已经完成。
1.6所处阶段：项目识别—物有所值及财政支付能力评估。
1.7计划开工和完工时间：2015年至2016年
1.8合作期限：特许经营期限为25年
1.9总投资及资本构成：估算投资1.28亿元，未完工程部分估算投资8000万元，拟由社会资本募集金完成建设，社会资本所占比例100%；
2.0政府现有支持安排：
1、2013年安阳市人民政府第80次常务会议同意实施该项目并将列为城建重点项目及十大民生工程之一。
2、《安阳市住房和城乡建设局安阳市东区污水处理厂
尾水人工湿地处理工程项目实施PPP 模式的请示》（安住建
[2015]54号）文件已经市政府主要领导批示同意。
3、2015年6月3日《安阳市重大项目推进工作周例会会议纪要》协调解决了项目建设用地和资金问题。
二、项目建设必要性及可行性分析
2.1项目必要性分析
安阳市东区污水厂于2003年投入运行，原出水标准为《城镇污水处理厂污染标准》（GB9878-1996）二级标准，经除磷脱氮升能改造后，部分工程氨氮达到了一级B 标准，但距《城市污水再生利用景观环境用水水质》(GB/T18921-2002)中的观赏性景观环境用水的湖泊类、水景类水质标准的要求，还有较大差距，故需要对东区污水厂出水进一步净化。
为切实提高东区污水处理厂减排能力，结合实际情况，经多方考察论证，安阳市东区污水处理厂除磷脱氮及中水回用工程技术方案变更为采用人工湿地工艺处理尾水；工程建成后，可处理尾水10万/日，设计出水水质达到《中华人民共和国地表水环境质量标准》（GB38382002) 中的Ⅳ类水标准，高于一级A 标准。
2.2项目可行性分析
2.2.1湿地作用：人工湿地是一个综合的生态系统，它应用生态系统中物种共生、物质循环再生原理，结构与功能协调原则，在促进废水中污染物质良性循环的前提下，充分发挥资源的生产潜力，防止环境的再污染，获得污水处理与资源化的最佳效益。
2.2.2建设意义：人工湿地方案可以大幅度地减少向本市河流及向沿线流域排入的污染负荷量，减轻本市及沿线流域的污染，改善城市生态和人民生存环境，对安阳城市综合建设与经济的可持续发展具有重大的战略意义，同时根据安东新城城市规划，茶店坡沟两侧各有35米绿化用地，可解决人工湿地工程占地大的问题，同时完成河道两侧的绿化工程，项目在提高东区污水处理厂减排能力，改善城区周围水系的水质同时还能营造河道两侧的绿化景观，是一项惠民工程、生态工程。
2.2.3工艺选择：本项目工艺选用沈阳环境科学研究院的专利技术，采用潜流人工湿地+表流人工湿地组合工艺，可以有效解决北方寒冷地带人工湿地运行问题，提供冬季运行效果。
2.2.4主管部门：安阳市住房和城乡建设局《关于安阳市东区污水处理厂尾水人工湿地处理工程项目实施PPP 模式的请示》（安住建[2015]54号）已经市政府领导批示同意；2015年6月3日《安阳市重大项目推进工作周例会会议纪要》明确安阳市住建局为项目实施机构。
2.3物有所值定性分析
2.3.1运营优势：人工湿地处理工艺与传统的处理工艺相比，具有运行稳定、费用低、维护简单、景观效果好等优点；
2.3.2环境效益：工程建设实现“两个结合”即与茶店坡和防洪排涝相结合、与安阳示范区景观规划相结合，投产运营后，将大幅度地削减污染物质的排放量，极大地改善城区周围水系的水质，达到人与环境的和谐统一，社会环境效益显著。
2.3.3实施条件：项目可行性研究、规划、初步设计、环评等前期工作已经完成，并已经开工建设，是在建设项目，具备实施PPP 的基本条件。
2.3.4项目吸引力：本项目属于市政公用工程，是主要依靠
“政府付费”即政府购买服务回收投资成本的非经营性项目，吸收社会资本参与到项目中，可有效缓解政府投资压力，项目收益稳定，对社会资本具有一定的吸引力；
2.3.5运营效率：实施PPP 模式引入专业的污水处理运营机构，有利于保证污水处理厂的正常运营，提高运营效率，促进创新和竞争；
2.3.6拓宽融资：实施PPP 模式可以为减缓财政投资压力，推进和加快项目建设，将筹集的资金用于其他公用投资项目，拓宽市政设施建设融资渠道；
2.3.7风险分担：实施PPP 模式可以实现项目建设风险、运营风险共担机制，有利于政府监督和社会监督。
三、拟采用运作方式
3.1运作模式：
本项目为市政污水处理工程，属于缺乏“使用者付费”基础，依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，通过政府购买服务推进实施PPP 项目。具体模式采用建设—运营—移交（BOT ）模式。
3.2投资规模：
根据项目实际，社会资本投资规模暂定为8000万元，全部由投资者负责筹集。项目实际完成投资额由政府审计部门审定，超出或低于协议投资额部分上方协商以补差结算或
调整服务费价格方式处理。
3.3项目公司：
1、投资人为境内企业法人，具有良好的信誉和财务能力，注册资本不低于5000万元；
2、社会资本成立公司负责项目运营与管理，项目公司的注册资本不低于项目总投资额的30%即2400万元，且成立后的五年内，不得转让其在本项目公司的部分或全部权益。此后投资者要转让权益的，须征得市政府同意。
3、项目公司接收安阳水务集团公司员工10名，签订员工借用协议，工资待遇不低于安阳水务集团公司平均水平。
3.4合同承继：
本项目前期工作合同或协议、施工合同的所有权利和义务，由项目公司依法承继；
3.5项目监管：
市住建局代表政府指派1名代表进入项目公司，参与董事会及日常经营管理。
3.6招标方式：
通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。
四、项目收益分析
4.1建设成本：本项目采取部分BOT 建设，建设范围包括：部分湿地建设、工艺管道、绿化景观、河道清淤、拦水橡皮坝等设施，估算投资8000万元。
4.2运营成本
4.2.1运营电费：项目设计处理污水运营设备潜污泵照明及其他耗电共计每天总耗电4182度，全年365天152.643万度，大工业用电费单价按0.86/度，每年耗电152.643*0.86元=131.28万元。
4.2.2人工成本：人工成本主要指人员工资、五险一金及福利费等，设计14人定员，经测算全年人工成本合计61.62万元，其中：
（1）工资：参照2014年安阳市城镇居民可支配收入水平25089元（安阳统计信息网：综合月报2014.12），考虑12%的增长因素，工资按人均月2500元测算，全年3万元，14人计42万元；
（2）五险：五险分别为，养老保险、医疗保险、生育
保险、工伤保险、失业保险。用人单位参加养老保险缴费比例为20%，医疗保险缴费比例为7%，生育保险缴费比例为1%，个人无需缴纳；工伤保险为1%，失业保险2%。单位缴纳五险费用合计比例为31%，每人每年0.93万元，14人年保险费共13.02万元。
（3）一金：住房公积金，按照工资的12%缴纳6.60万元
4.2.3修理费：指为设备大修理预提的费用。按照《河南省城市污水处理企业运营成本核算办法（试行）》关于设备维修费参考指标为0.026/吨测算为94.9万元。根据初步设计，设备投资140万元，按2.40%计提修理费，每年修理费3.36万元；
4.2.4检修维护费：本项目运营检测维护费主要指设备和工艺管道日常维护、清污倒膜费以及植物收割、防病治虫等，经测算为65.40万元，其中：
（1) 设施维护费：工艺管道、单元维护、外部护坡、治淤、清污等25.20万元；
(2)倒膜费用：清理漂浮物、淤积物和单元内生物处理膜倒换每年冬夏季各进行一次，按照每个单元300元的药剂和人工费用测算共计335*100*3=10.05万元；
(3)植物收割处置费：按每个湿地处理单元400元测算，供335各单元，合计13.40万元
(4)植物防病治虫费用：春秋防治一次，按照每个单元500元的药剂和人工费用测算共计335*500=16.75万元；
4.2.5其他费用
其他费用是指项目运营日常管理费用，包括办公费、差
旅费、会议费、印花税等。根据项目实际情况，按每月2万元全年24万元。
项目运营成本测算分析表
单位：元
从表列数据可以看出，项目年运营付现成本285.65万元，单位付现成本0.0783元/立方米，项目实施PPP 模式，在9%利润率条件下，项目运营总成本1,031.36万元，单位运营成本0.2826元/立方米。
4.3收益来源：项目公司通过政府购买服务收回投资并
获得合理投资收益, 政府付费列入财政预算按期支付。
4.4收费标准：按照测算运营成本为基本价格，采用竞争性报价，以低价中标方式采购。
4.5收入预测：按照平均年运营付费价格为0.2826元/立方米进行预测，每年项目运营收入1,031.36万元。
4.6折现率选择：结合国债和地方政府债劵收益率和市政公用行业实际选定为4%；
4.8利润率选择：结合银行贷款基准利率和商业银行贷款利率，结合市政公用行业实际选定为9%。
5财务分析结果
5.1财务内部收益率
项目投资财务内部收益率7.15%，高于同期银行贷款基准利率，与商业银行贷款利率持平。
5.2财务净现值
项目投资财务净现值（Ic=4%）=2660.04万元，财务净现值大于零。
5.3投资回收期
项目静态投资回收期14.4年（含建设期），动态投资回收期16.5年。
五、风险收益分担机制
5.1风险分配
各类风险分配遵循“最优承担”原则，即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本，达到PPP 项目资金的最佳使用价值。
5.1.1.技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担，其中也有属于政府责任部分，比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等，需在合同及特许经营协议中明确。
5.1.2法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担，一般政府公共部门承担较多此类风险。
5.1.3项目公司引入商业保险，用于转移不确定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。
5.1.4充分发挥经营管理层和协调委员会的作用，及时识别、转移、化解相应风险。
5.1.5风险分配在签约性谈判阶段完成，并在正式合同、协议中明确体现。
5.2风险分配基本框架
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
本项目分析分配详见下表：
项目风险分配基本框架表
5.3风险承担支出
风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目由社会资本成立项目公司运作，因此政府不需要按照所出资比例承担项目风险。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移风险进行分类，采用分类比例法进行测算。
第一类可转移风险成本按项目建设成本的5%考虑，即400万元，其中自留风险占20%为80万元，可转移风险占80%
为320万元。
第二类可分担风险成本按照项目建设投资的1%考虑为80万元，项目公司和政府各分担50%；
第三类不可转移风险按照项目运营成本5%考虑测算为14.28万元，由政府承担风险支出，鉴于本项目运营维护简单的特点，项目运营期内不再考虑每年增长变化因素调整价格。
5.4风险收益共担
5.4.1双方本着合作伙伴的精神，对项目未来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间。
5.4.2如果项目实际收益过高，意味着项目中公共利益被低估，在到达一定预期值后，双方应启动谈判，就合理分配超额收益进行协商。可以通过缩短特许期或者降低支付标准实现。
5.4.3反之，如果项目自投入运营后，因非主观原因长期陷入亏损，经营困难，在达到预期值后，同样应启动谈判机制。可以通过延长特许经营期或给予补贴等方式予以调整。
5.4.4有关利益分配和风险共担具体方式条款，在签约谈判以及正式合同协议中应做详细规定。
5.5配套投入支出
配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。本项目配套投入支出责任主要指建设用土地实物投入，由于采用对工程未完部分实施BOT 建设完成并运营，为降低项目运营成本支出，已经到位的中央专项资金和政府配套投入，不作为项目资本，故不考虑配套投入支出责任。
5.6项目监管
5.6.1监管框架：依据政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权进行监管；
5.6.2监管方式：主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。
5.6.3多级监管：有关监管条款应在合同、协议中明确体现。
（1）项目公司应设置多级监管体系，以保障项目进度、服务质量及公共利益；
（2）政府行业主管部门不定期检查，根据需要可以定期也可以随机抽查；
（3）项目公司内部期对项目的建设、服务等进行常规
检查。
5.7协调沟通
由股东方、政府代表、专家顾问等组成协调委员会，对于项目公司内外部利益冲突，进行协调解决，也可以致力于与政府相关部门的协调沟通。
5.8争议处理
对于争议的解决，一般先由协调委员会进行协调，然后是协调委员会下设的专家委员会进行专业性评判，最后才是选择仲裁诉讼等，这有利于保障合作伙伴关系及各方利益。
六、退出机制
6.1退出渠道：依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。
6.2项目接管：在实施过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，由项目实施机构或政府制定机构及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。
6.3项目移交：合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，根据资金价值最大化、维护共用利益的原则妥善做好项目移交。